高職院校治理結構重建的目標、任務與路徑

□張海峰　童豐生

高職院校治理結構重建的目標、任務與路徑

□張海峰童豐生

高職院校治理結構是指高職院校的組織機構設置及其權力配置，以及處理各利益相關者之間法權關系的一系列制度安排。高職教育的基本特征，決定了高職院校治理結構重建必須實現行為法治化、組織扁平化、管理跨界化、決策民主化等四個目標，完成重塑政府與高職院校的關系、調適社會與高職院校的關系、理順高職院校內部權力關系等三項任務。高職院校治理結構重建應該從系統科學理論、新公共管理理論、利益相關者理論尋找理論依據，通過建立高職院校理事會、完善二級管理體制、成立獨立監事會，分別疏通外部治理、內部治理、監督問責的路徑。

高職院校；治理結構；目標；任務；路徑

高職院校（這里指公立高職院校，下同）治理結構是指高職院校的組織機構設置及其權力配置，以及處理各利益相關者之間法權關系的一系列制度安排。由于高職院校具有公益性特征，其治理結構與公司制企業治理結構有著根本差異；同時由于高職院校具有職業性特征，其治理結構也有別于其他類型的高等學校以及公益類事業單位。因此，高職院校治理結構具有自身的獨特性，對其重建的目標、任務和路徑等進行系統研究是必要的。

一、高職院校治理結構重建的目標

所謂高職院校治理結構重建的目標，是指高職院校治理結構重建所期望的方向與結果。本研究認為，高職院校治理結構重建的總體目標是：規范高職院校法人的權力和責任，并按照權力分享和制衡、權責對稱的原則，將學術事務和行政事務的決策權、執行權和監督權分配給相應的機構和個人，使高職院校由政府控制的附庸變成公共治理的對象。考慮到高職教育具有“背景復雜性，處所本土性，主體多元性，導向不居性”等特征，高職院校治理結構重建必須實現四個分項目標：行為法治化，組織扁平化，管理跨界化，決策民主化（簡稱為“四化目標”）。

（一）行為法治化

這里的“法治”與“法制”是不同的概念，雖然二者都與法律有著緊密聯系，但二者之間有著很大區別。“法制”是“法律制度”的簡稱，這是一個靜態概念，解決的是法律制度的有無問題，與法律執行情況無必然聯系。而“法治”表達的是法律運行的程序、方式和狀態，不僅解決法律制度的有無問題，而且注重法律的執行過程和結果。

高職教育背景的復雜性，決定了高職院校治理必須實現“行為法治化”。從本質上看，高職教育是高層次的“社會人+職業人”的生產過程，與政治、經濟、社會、自然密切相關，有著復雜的生存發展背景。實踐表明，背景的復雜性往往導致行為的無序性，缺失“行為法治化”目標，辦學行為就會出現失范現象。因此，必須將“行為法治化”作為高職院校治理結構重建的首要目標，不僅解決“無法可依”的問題，而且解決“有法不依”“執法不嚴”等問題，使依法治校真正落在實處。

（二）組織扁平化

“組織扁平化”概念源于現代企業組織結構理論，是為應對激烈的市場競爭和快速變化環境要求而構建的組織形式。組織扁平化強調打破原有的部門界限，減少中間管理層次，使員工以企業主人的身份直接面對顧客。扁平化組織結構克服了“直線職能制”組織結構的僵化狀態，使公司能夠以群體協作的優勢贏得市場。高職教育處所的本土性，要求高職院校實現“組織扁平化”。與學術型高等教育不同，服務于區域經濟社會發展、具有“職業性”的高職教育有著鮮明的本土性特征。這就要求高職教育接地氣，體現地方特色，快速應對所在區域職業世界的變化，而“千校一面”的金字塔形的組織機構無法做到這一點。因此，高職院校治理結構重建應該將“組織扁平化”作為重要目標，通過減少組織層次，打破金字塔組織結構的僵化狀態，使高職院校具有應對區域形勢不斷變化的能力。

（三）管理跨界化

這里的“跨界”源于跨界管理理論，包含“縱向”和“橫向”兩個組織維度，所要解決的關鍵問題是合理地處理“我們”與“他們”之間的關系。“跨界管理”是由美國通用電氣公司前CEO杰克·韋爾奇首創的，其原意是圍繞工作流程來建立組織機構，打破傳統的部門邊界，使公司具有生態化組織結構。“管理跨界化”目標是高職教育“主體多元性”特征決定的。隨著我國市場經濟體制的逐漸完善，尤其是“校企合作”的開展和“工學結合”培養模式的施行，高職教育不再是高職院校一家的事，具有主體多元性特征。這就要求將管理跨界化作為高職院校治理結構重建的重要目標，通過跨界管理機制建設，打破“橫向”和“縱向”的各種邊界，提高高職院校與其他主體之間合作的有效性，并形成共生共榮的局面。

（四）決策民主化

決策民主化是提高決策科學性的有效保障，其中包括決策目標民主化和決策過程民主化兩個方面。高職院校的決策民主化主要體現在三個方面：涉及學校發展全局的事項，要廣泛征詢大家的意見，集思廣益，群策群力；涉及較強專業性、技術性的重大事項，要開展決策評估、技術咨詢和專家論證；對與教職員工關系密切的重大事項，要實行聽證和公示等制度，體現教職員工的利益訴求。“決策民主化”目標是高職教育“導向不居性”特征決定的。隨著科技革命的不斷深化，尤其是國民經濟進入新常態，新技術新產業加快孕育，新模式新業態正在醞釀突破，市場需求存在著很大的可變性，高職教育導向的不居性因此日益凸顯。“導向不居性”對決策的科學性提出了很高要求，傳統的以領導者“理性”、環境“穩定”、任務“不變”的假設為前提的決策模式是無法適應這個要求的。唯有將決策民主化作為高職院校治理結構重建的重要目標，才能確保高職院校決策的科學性。

二、高職院校治理結構重建的任務

上述“四化目標”的實現，絕非高職院校一家所能為，需要學校、政府和社會的通力合作。因此，高職院校治理結構重建是一項系統工程，包括外部治理結構和內部治理結構兩個方面，需要完成“三大任務”。從外部看，重建的任務有兩項，一是重塑政府與高職院校的關系，為治理結構重建創造良好的體制環境；二是調適社會與高職院校的關系，為治理結構重建創造良好的校外環境。從內部看，就是理順各種權力之間的關系，為治理結構重建創造良好的校內環境。

（一）重塑政府與高職院校的關系

政府與高職院校的關系，對高職院校治理結構重建起著巨大的促進或阻礙作用。1994年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》（國發［1994］39號）就明確指出：“改革辦學體制，改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制。”“政府要轉變職能，由對學校的直接行政管理，轉變為運用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理。”［1］應該說我國教育體制改革取得了不小成績，但毋庸置疑的是，政府與高職院校之間控制與被控制的關系并未從根本上改變。

這種控制與被控制的關系，導致人們認識上的誤區和行動上的偏差：政府對高職院校的關注和管理，大多基于對高職院校外在的政治與經濟功能的理解，而非基于對高職院校內在的本質功能的認可；高職院校關注的則是政府對自己支持的程度，而對于深層的生存狀態，如目標定位、使命履行、特色發展等，要么根本沒有意識，要么無暇顧及。這不僅導致高職院校自我意識、本真精神和生存意義的偏失，而且帶來了三個現實問題：高職院校無力甚至無意改變對政府的依賴，辦學自主權很難真正落實；社會力量參與高職教育的途徑被阻塞，無法形成高職教育的競爭市場；中介組織發展舉步維艱，難堪大任。

在國外，無論是發達國家還是發展中國家，政府與高校之間的關系都得到了較好的處理，形成了“利益共生”的局面，高校的本質功能因此得以充分彰顯。同樣，要彰顯我國高職院校的本質功能，而不是以改變自身性質為代價博取政府的青睞，必須重塑高職院校與政府的關系。從本質上講，高職院校是讓學生從知識世界轉入職業世界的橋梁和助推器，只有形成“利益共生”的局面，高職院校的這種功能才能彰顯，就像企業在改變政府附屬物的窘境之后才能彰顯自身的功能一樣。因此，“重塑政府與高職院校的關系，為治理結構重建創造良好的體制環境”，無疑是高職院校治理結構重建不可回避的首要任務。

（二）調適社會與高職院校的關系

隨著市場經濟體制的不斷完善，高職院校所依存的現實世界不僅存在著政府的支配力量，也存在著社會的制約力量。雖然政府依然是高職院校的有力控制者，但高職院校的經濟功能使其成為社會力量關心和爭奪的對象。在這種情況下，高職院校的外部關系不再是與政府的單一關系，而是學校、政府、社會三者之間的互動關系。這就要求在重塑政府與高職院校關系的同時，調試社會與高職院校的關系，為形成學校、政府和社會“三位一體”的治理結構創造良好的校外環境。

然而，我們應該清醒的認識到，我國高職教育是在教育政策和社會需求等外力驅動下迅速發展起來的，遵循的是政治論哲學的發展軌跡，內生性發展過程并不充分。因此，高職院校的根本使命并未為社會理解，于是當政府強調高職院校外在的政治與經濟功能時，社會則強調對高職院校進行干預的合理性，致使高職院校追求獨立和自治的合理性很難被認可。為端正社會對高職院校的認識，調適二者的關系勢在必行。這不僅是高職院校自強于職業教育高端和前沿的內在需求，也是高職院校與社會協調發展的時代呼喚。正是從這個意義上講，調適社會與高職院校的關系，為高職院校治理創造良好的校外環境，是高職院校治理結構重建必須完成的又一項重大任務。

需要強調的是，“重塑高職院校與政府的關系”和“調適高職院校與社會的關系”之間，既不是孤立的（高職院校——政府，高職院校——社會），也不是線性的（政府指揮高職院校，高職院校適應社會），而是立體的（“三位一體”：高職院校、政府和社會共存于同一時空下，共生于社會范疇中）。從外部角度觀照，三位一體看似一個“混沌體”，你中有我，我中有你；而進入內部，則各成體系，各具“有序”的局部特征［2］。因此，我們既不能企圖建立一個完全以高職院校為中心的關系系統，也不應放棄高職院校的立場和獨立性。也就是說，既要把高職院校當作獨立的學校，也要把政府和社會當作利益相關者。在三位一體的復雜關系系統中，政府是有限的，社會是開放的，高職院校是自主的，三者既相對獨立又共生共榮。

（三）理順高職院校內部權力的關系

高職院校內部權力主要包括政治權力、行政權力、學術權力和監督權力，四者的行使范圍、運行機制和目標追求是不同的，彼此相輔相成不可偏廢，共同服務于學校的整體目標。然而，目前高職院校內部權力運行模式與黨政部門有著驚人的相似之處：政治權力寓于行政權力之中，時常越位干預學校的行政事物；行政權力則仰仗黨委的決策而過分膨脹，擠壓學術權力的伸張空間，并且導致監督權力的缺位。如果說在計劃經濟體制下，這種權力運行模式有其存在的依據與合理性，但在市場經濟體制不斷完善的今天，這種權力運行模式則對高職院校的健康發展具有危害性。

直接的危害是“虛化”學術力量。在這種權力運行模式下，高職院校按照黨政工作要求架構職能部門，并按照黨政組織方式對校、院、系進行權力分配，學術性組織無法成為“權力機關”，學術力量因此被“虛化”，無法參與對學校重大事務甚至學術事務的決策。當前很多教師之所以熱衷于謀取一官半職，無心于教學和科研，就是學術力量被“虛化”的結果。潛在的危害則是“異化”高職院校的本質屬性，現行的權力運行模式按照黨政工作邏輯進行自上而下的管理，學術權力只能聽命于等級森嚴的制度安排。這不僅違背了學術管理和學術發展的邏輯，而且阻礙著高職院校作為學術性組織的健康發展，甚而否定高職院校學術性組織的屬性。某些人對高職院校是不是要開展科學研究、要不要推進學術發展都產生質疑，就是高職院校本質屬性被“異化”的例證。

當下高職院校內部不斷滋生的、為人們所詬病的行政泛化、學術浮躁、創新乏力以及發展趨同等，無不與內部權力的越位、錯位、缺位和失衡相關聯。因此，必須把“理順高職院校內部權力的關系，為治理結構重建創造良好的校內環境”，作為高職院校治理結構重建的第三項重要任務。要在厘清政治權力、行政權力、學術權力和監督權力的行使范圍、運行機制和目標追求的基礎上，解決黨委書記與校長的權責界定模糊、學術權力與行政權力嚴重失衡、校院系權責利不對等等突出問題；要根據高職教育的“主體多元性”特征，建立多元內部治理結構，創新利益相關主體的表達機制，發揮新權力主體在治理結構中的作用，恢復學術權力在治理結構中的尊嚴。

三、高職院校治理結構重建的路徑

此處的“路徑”，既指通向上述“四化目標”的道路，也指完成上述“三大任務”的方式。高職院校治理現代化的根本特征是“多元依法共治”，其中既有理論路徑問題也有實踐路徑問題。

（一）理論路徑——系統科學理論、新公共管理理論、利益相關者理論

高職院校治理結構重建是一項理論性很強的系統工程，無疑需要進行理論思維，尋找理論依據。高職院校治理結構重建的理論路徑，包括系統科學、新公共管理和利益相關者三大理論。

1.理論路徑一：系統科學理論。系統科學是指對事物進行系統分析和處理的學科。該理論認為任何事物不僅本身是一個系統，同時又是外部環境的一個子系統，并且遵循“結構功能相關律”。結構和功能是系統緊密聯系的兩個基本屬性，其中結構是功能的基礎，功能依賴于結構，只有結構合理，功能才能充分彰顯。也就是說，系統科學強調通過優化結構來彰顯功能，不僅追求事物內部的和諧統一，而且追求事物與環境之間的和諧關系［3］。高職教育背景的復雜性和主體的多元性，決定了高職院校是一個開放的系統。因此，其治理結構重建涉及的問題極為錯綜復雜，往往問題連著問題，僅靠“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的辦法是解決不了根本問題的。唯有遵循系統科學理論，系統、全面地優化系統結構，方能提高學校內部的組織結構和所需功能之間的契合度，形成高職院校與環境之間的和諧關系［4］，從而建立起利益相關者意志得以充分表達的有效機制。

2.理論路徑二：新公共管理理論。新公共管理理論，是重新劃分政府作用和市場機制的一系列新思維、新行為，涉及到行政管理體制的各個方面。20世紀80年代，新公共管理運動推動了西方國家政府重塑運動的興起和發展，成為公共行政發展的規律和趨勢。實踐表明，新公共管理理論有助于社會組織擺脫效率低下、機構膨脹和官僚主義的弊端。

在我國，當前乃至今后很長時期內，高職教育發展不僅要面臨來自全球化趨勢所帶來的挑戰，而且要承受社會轉型、政府改革所帶來的陣痛。為了擺脫傳統官僚體制的深刻影響，防止高職院校行政泛化，克服功能與結構的背反現象，必須解決政府作用和市場機制的邊界問題。因此，擺脫傳統管理理論的羈絆，從新公共管理理論中探尋理論依據，從重視“效率”轉向重視顧客滿意度，已經成為高職院校治理結構重建的必然選擇。因此，新公共管理理論無疑是高職院校治理結構重建的第二條理論路徑。

3.理論路徑三：利益相關者理論。利益相關者這個概念，是斯坦福研究所（SRI）于1963年首先提出的。該理論將股東、員工、供應商、顧客，甚至競爭者都作為公司的利益相關者。上世紀80年代以后，利益相關者理論受到了經濟學家和管理學家的普遍關注，并在戰略管理和公司治理研究領域取得了很大進展［5］，且逐漸滲透到教育領域。

隨著校企合作的深入和工學結合人才培養模式的推行，高職院校已成為典型的利益相關者組織。盡管高職院校不以追求利潤為目的，沒有嚴格意義上的股東，但人民政府享有對高職院校的所有權，社會大眾則是高職院校的“股東”。這就要求從利益相關者角度考慮高職院校治理結構重建的問題，將利益相關者理論作為高職院校治理結構重建的第三條理論路徑。

（二）實踐路徑——外部治理路徑、內部治理路徑、監督問責路徑

從實踐的角度看，高職院校治理結構重建的路徑包括外部治理路徑、內部治理路徑和監督問責路徑。

1.外部治理路徑：建立高職院校理事會。2014年，教育部發布《普通高等學校理事會規程（試行）》，明確指出理事會是“根據面向社會依法自主辦學的需要，設立的由辦學相關方面代表參加，支持學校發展的咨詢、協商、審議與監督機構，是高等學校實現科學決策、民主監督、社會參與的重要組織形式和制度平臺。”因此，必須建立高職院校理事會，作為密切社會聯系，爭取社會支持，完善監督機制的有效舉措；作為發揮政府、合作企業、社會知名人士、優秀校友作用的重要平臺；作為利益相關者參與高職院校治理的重要途徑。

為使董事會作用落在實處，應該抓好三件事。一是確立理事會的權威性及其在高職學校治理結構中的功能與作用；二是確定董事的資格條件，明確各利益團體的董事比例；三是制定由各利益相關者參與的董事會決策制度。在此基礎上，通過多向交叉的運行規范和制度設計，建立健全理事會成員之間的合作協商機制。

2.內部治理路徑：完善二級管理體制。要實現高職院校由“傳統管制型”向“現代治理型”的根本轉變，關鍵是完善二級管理體制。要在合理界定學校與二級學院職權關系、責任區域和管理職能的前提下，賦予二級學院在專業發展、教師聘用、課程改革、人才培養、內部分配、服務社會、協同創新等常規工作中的充分自主權；要按照“市場定位準確、治理形式靈活、運作模式高效”的要求，創新二級學院民主、科學與高效的運行機制，促進二級學院決策、執行、監督的一體化，將二級學院培育、打造成為學校的基層辦學實體。

為提高內部治理的有效性和法治性，應該采取兩項舉措。一是“縱向壓縮，橫向拓展，增強治理的有效性”。縱向壓縮就是減少管理組織層級，下放管理權責，發揮基層作用；橫向拓展就是進行“大部制”改革，延伸管理觸角，打破“囿于校園”的管理模式。二是“立足法治，建章立制，增強治理的法治性”。要制定切合實際的學校章程，并以章程為依據健全現代制度體系，使教學、科研與管理，質量檢查、評估與獎懲等，有法可依，有章可循。

3.監督問責路徑：成立獨立監事會。有監督問責才有制衡，有制衡才有高職院校的規范發展。高職院校治理是一種公共事務，行政命令無濟于事，缺少有效的監督問責機制很難保障其規范發展。“根據委托代理理論，治理的關鍵是建立有效的監督問責機制，以激勵代理人為實現委托人的目標而努力，并對代理人進行有效約束”［6］。因此，要探索成立監事會（獨立的監督機構），履行獨立監督、評價和問責職能。

為確保監事會和監事的獨立性，應該規定理事不得兼任監事。為確保監事會對高職院校所有利益相關者負責，監事會應由教育專家，政府、行業企業、用人單位的代表以及家長代表等組成，從而形成內外結合的權力監督和約束機制。國內外經驗表明，成立獨立監事會，實行監事會制度，是高職院校治理工作形成科學化、規范化和法制化局面的有效路徑。

［1］杜育紅，梁文艷.教育體制改革30年的輝煌與展望［J］.人民教育，2008（19）：2-5.

［2］董云川.三位一體：對大學與政府和社會關系實質的認識［J］.復旦教育論壇，2003（6）：6-9.

［3］［4］張海峰.基于校企合作的高職院校組織結構再造［J］.九江職業技術學院學報，2009（4）：1-4.

［5］陳潔，孫衛平.多學科視角中的現代高職院校制度［J］.職教論壇，2010（13）：36-40.

［6］張海峰.高職教育校企合作聯盟的系統研究［J］.教育與職業，2009（20）：5-7.

責任編輯秦紅梅

張海峰（1956-），男，江西九江人，九江職業技術學院學報主編，教授，高教研究所所長，研究方向為高等職業教育；童豐生（1966-），男，江西德興人，九江職業技術學院學報副主編，副教授，研究方向為高等職業教育。

全國高職高專校長聯席會議2014年立項重點課題“高職院校由管理向治理轉變的途徑與機制創新研究”（編號：JCP14018），主持人：魏寒柏。

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1001-7518（2016）17-0088-05