利益相關者參與下高職院校內部治理結構的構建

□李進

利益相關者參與下高職院校內部治理結構的構建

□李進

高職院校是跨界組織，涉及多元主體的利益訴求，平衡并滿足多元主體的利益訴求是高職院校治理的基礎。高職院校章程建設、理事會制度建設、校長施政制度建設、多元監督制度建設等內部治理結構的構建需要充分考慮利益相關者的需求，建立高職院校多元共治的良好局面。

利益相關者；高職院校；治理結構

2015年全國有1300余所高職院校，遍及每個地級市，開設專業近千個，基本涵蓋了國民經濟各領域，當年度高職院校招生占普通高等教育的47%，高職教育占高等教育“半壁江山”的地位已經形成。高職院校肩負著技術技能人才培養的重任，辦學質量的高低，不僅關系著國計民生，而且關系著“中國制造2025”、“一帶一路”等重大國家戰略。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號）（以下簡稱：《決定》）提出：“職業院校要完善治理結構，提升治理能力。”［1］教育部等六部委印發的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》（以下簡稱：《規劃（2014-2020）》）提出“完善現代職業院校治理結構”［2］。國務院和國家部委的文件對職業院校的治理結構給予了充分的重視，治理結構直接影響著高職院校的辦學質量與服務水平，良好的治理結構是高職院校高效有序運行的保障，也是“善治”的前提條件。

一、高職院校內部治理結構的內涵

治理理論起源于亞當·斯密的《國富論》，1975年威廉姆斯第一次在公司管理領域提出了治理結構的概念，1989年世界銀行首次用治理理論討論非洲發展問題，因為世界銀行的權威性，也使得治理理論從公司領域拓展到社會服務領域。治理理論認為很多社會事務不是僅僅依靠政府的管理就能解決的，社會事務的管理需要依靠政府的力量，但又不限于政府的力量，應該包括更多的社會公共服務機構，中介組織、公民的廣泛參與［3］。

關于治理的內涵，不同的組織、不同的學者有不同的理解，國際組織——全球治理委員會對“治理”內涵的解釋比較具有權威性和公信力，該組織在《我們的全球之家》研究報告中，認為治理就是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排［4］。上世紀90年代，臺灣地區教育界就引入了治理理論，教育治理已經成為相對成熟的范式。大陸地區對治理的研究起步較晚，但也已經產生一批研究治理理論著作，如：俞可平先生的《論國家治理現代化》、陳振明先生的《政府改革與管理》、毛壽龍先生的《以人為本與政府治理理念》等，俞可平先生在大陸治理研究領域具有一定的權威性，他認為治理就是各個社會主體運用公共權威共同維護社會秩序［4］。隨著世界格局的變化和本國經濟社會的發展，公共事業的管理模式正從集權走向分權；從管制走向服務；從人治走向法治；從一元管理走向多元治理。社會的發展使得治理成為歷史的必然，本文認為治理就是多元主體，圍繞著共同目標，通過多種手段解決共同事務的過程。治理必須依賴于某種治理結構才能順利進行，因此高職院校的治理必須是建立在合適的治理結構基礎之上。高職院校內部治理結構是指作用于院校組織的各利益相關方的制度安排，它的目標是平衡并盡可能的滿足各利益相關方的利益，達到效率與公平的辯證統一，從而最大限度地實現院校組織的目標。

二、高職院校利益相關者的訴求

高職教育是為區域經濟和行業經濟服務的教育類型，跨界性是高職教育的本質屬性。高職院校作為職業教育主要的承擔者，本身就是一種跨界的載體，地方人民政府、行業組織、企業、受教育者、社區等都是高職院校的確定型利益相關者，他們在高職院校的辦學過程中扮演著不同的角色，有著共同的和獨立的利益訴求，共同影響著高職院校的生存與發展。

（一）地方人民政府的利益訴求

地方人民政府作為區域經濟與區域社會發展的宏觀調控者，有責任統籌區域經濟的協調發展；有責任統籌區域內職業教育的發展；有責任引導區域內勞動力的合理布局；有責任協調職業教育與區域經濟的協同發展。

高職院校是政府實現上述職能的重要抓手之一，地方人民政府（部門）是我國職業教育最主要的舉辦者，也是職業教育的治理者。針對我國目前職業教育的社會資源缺乏，校企合作的長效機制未能形成，行業企業參與職業教育的積極性不高。地方人民政府（部門）一直致力于通過制度建設、平臺搭建、項目引領、購買服務等手段整合產學研各界的資源，提高資源的綜合利用效率，努力使得職業教育鏈條與產業鏈條形成相互支撐的良好局面。

（二）行業組織的利益訴求

行業組織是指由作為行政相對人的公民、法人或者其他組織基于共同利益，在自愿的基礎上組成的民間的、非營利性的社會團體。行業組織具有自治性、公益性、非政府性等特征。行業組織正在成為我國社會團體的重要組織，是與政黨、國家機關、武裝力量、事業組織、企業組織并列的社會組織之一。

行業組織發展的初始階段是代表本行業的企業利益，隨著行業組織功能的完善，行業組織也代表與本行業相關職業院校的利益。行業組織是高職院校與企業溝通的橋梁與紐帶，參與高職院校治理主要有如下的利益訴求：其一、行業組織在制定本行業人才標準的基礎上，通過參與高職院校的專業設置、課程開發、評估督查等手段，引導學校的辦學行為，使得職業院校培養的技術技能人才更好地貼近企業的需求。其二、行業組織參與高職院校治理，開發本行業的職業資格框架，實行學歷證書與技能證書的雙證融通，破除職業教育與培訓的內部壁壘。其三、行業組織發揮橋梁紐帶作用，促進校企合作的協調發展，為企業發展提供智力支撐，為職業院校發展提供社會資源。

（三）企業的利益訴求

企業是以盈利為目標的社會組織，參與高職院校治理，一定程度上是為了進行資源交換，滿足自身生存與發展的需要。企業具有技術、資金、人員、設備等優勢，是高職院校重要的辦學主體之一。

企業參與高職院校治理，其利益訴求主要表現為三個方面：其一、滿足企業對技術技能人才的需求。企業通過“訂單教育”、“現代學徒制”等人才培養模式參與人才培養過程，使高職院校人才培養更貼近自身需要。其二、滿足企業員工培訓的需求。利用高職院校人才聚集、技術聚集、設施聚集的優勢，開展職工培訓，提高員工素質，提高新技術、新工藝的利用效率，從而提高企業經濟效益。其三、滿足企業持續創新的需求。創新是企業持續發展的原動力，僅僅依靠企業自身的力量，創新成本高而且概率不穩定，企業需要尋求智力支撐，高職院校是企業理想中的合作伙伴。

（四）受教育者的利益訴求

受教育者既包括高職院校的全日制學生，也包括接受職業培訓的學員，他們是高職教育直接的消費者，也是高職院校直接服務的對象。受教育者購買和消費高職院校提供的服務，一方面是為了滿足學歷提升的要求，另一方面也是為了擁有或提升職業素養與職業技能，提高未來生活能力和工作能力。

（五）社區的利益訴求

《決定》提出加強社區教育服務，建立學校、行業、企業、社區等共同參與的學校理事會或董事會［5］。高職院校主要是面向區域經濟服務的，社區理應成為重要的服務對象。社區希望高職院校提升辦學質量、提高服務水平，滿足社區內的組織和個人社區教育和終身學習的需要。社區還希望高職院校辦出特色，辦出影響力，改善社區的文化環境，提升社區形象。

三、高職院校治理結構的構建

利益相關者理論認為：組織目標的實現離不開利益相關者的參與，滿足與平衡考慮利益相關者的利益，充分發揮利益相關者的作用，才能實現組織目標最大化。2012年聯合國科教文組織召開的第三屆國家職業教育大會提出：“職業教育善治的關鍵是如何改進協調，讓廣大利益相關者參與職業技術教育與培訓并且根據充足的信息確定優先事項和確保問責。”［6］我國高職院校的治理機構既不應該是僵化的官僚體系結構也不應該是完全的市場調節結構，應該是一種權力分散，治理主體多元，治理手段多樣，利益相關者充分參與內部結構。

（一）完善高職院校章程建設，樹立章程至上的治理理念

教育部頒發的《職業院校管理水平提升行動計劃》（2015年—2018年）要求高職院校2015年底前完成章程的制定。章程本來應該是事業法人成立的前提條件，我國的相關法律法規都有規定，如《教育法》的第26條，《高等教育法》的第27條。現實中我們普遍缺乏依照章程治校的理念，可能源于我國的高職院校絕大多數是政府舉辦的，辦學者習慣于依靠行政指令辦學，對政府的依賴性較強，長期以來章程缺失，這也是高職院校缺乏獨立辦學意識的體現。

章程應該成為學校治理之綱，是上接憲法和法律，下接學校規章制度的框架性的文件，是制定學校其它規范性文件的依據，是學校治理的議事規則和行動指南。高職院校的章程除了需要具備高校章程的普適性之外，還需要充分體現“產教融合、校企合作、工學結合”的職業教育元素。高職院校應該通過章程明確各舉辦者、運行者以及其他利益相關者的權力與責任，明確學校辦學自主權，規范辦學行為，協調行政權力、學術權力、其它權力的運行，樹立章程至上，按“章”辦事的理念。

（二）健全黨委主導下的理事會制度，發揮重大事項的議事功能

高職院校的理事會是利益相關者的治理機構，《決定》，《職業院校管理水平提升行動計劃》（2015年—2018年）（以下簡稱：計劃）、《教育部關于學習貫徹習近平總書記重要指示和全國職業教育工作會議精神的通知》（教職成〔2014〕6號）（以下簡稱：通知）都要求高職院校建立理事會（董事會）制度，理事會（董事會）成員應當包括：政府、社區、行業、企業、校友等組織或個人的代表。一般而言社會資本投資高職教育，基本按照《公司法》建立董事會，董事會既是股東大會的執行機構，又是學校運營管理的決策機構。理事會與董事會最根本的區別就是淡化了股權結構，追求社會價值的最大化。關于理事會的功能，《決定》、《計劃》、《通知》三份文件的表述不太一致，《決定》、《計劃》將理事會定位為議事機構，《通知》將理事會定位為決策機構，教育部的《普通高等學校理事會規程（試行）》（以下簡稱：規程），將理事會定性為咨詢、協商、審議與監督機構，結合理事會實際運行情況，本文認為將理事會定性為議事機構較為適宜。

目前我國大多數高職院校已經建立了理事會，理事會的規模普遍較大，少則幾十人，多則幾百人，理事人數每年仍處于遞增之中，會議周期一般為一年，實際運行效果欠佳，有種“小事開大會”的感覺，理事會治校的功能發揮不足。本文建議從以下幾個方面加強對理事會的建設，期待理事會發揮應有的治校功能。

1.加強校黨委對理事會的主導作用。理事會是共治的體現，是利益相關者的集合體。校黨委應該加強對理事會的主導，組織制定理事會章程，合理調控理事會的規模和人員結構，明確理事會的職能，統籌理事會議的召開，謀劃理事會的日常運作，安排機構與人員協助理事會工作等。

2.完善理事會章程。理事會章程是黨委主導下理事會成員共同意識的體現，是理事會成員的議事規則，是學校堅持“共治”之路的法律性文件。理事會章程應當對如下幾點給予明確的說明，如：理事會的職能、理事會的組成及理事的遴選辦法、理事會的組織機構、理事的權利與義務、學校支持理事會發展的職責等。

3.科學調控理事會的構成。理事會的人員規模、人員構成都是影響理事會效能發揮的重要因素。《規程》明確理事會的人數不少于21人，應包含學校舉辦者、主管部門、學校及職能部門負責人、地方政府、行業組織、企業、校友等。《規劃》要求高職院校理事會50%以上的成員來自于企業、行業、社區。高職院校理事會成員單位一般都有數百家，規模偏大，而且每召開一次理事大會，成員數量就增加一次，大規模的理事會，表面上是集聚了人氣，實際上卻造成了責任分散，運行困難。高職院校應該適度控制理事會的規模，調控理事會的人員構成，在理事遴選上注重代表性和社會影響力，實行理事會工作例會制與日常工作制相結合，充分發揮理事會在學校治理過程中的作用。

（三）組建專業委員會輔佐下的校長施政制度

高職院校實行黨委領導下的校長負責制。校長是高職院校的實際運行者，負責行政管理、教學管理、學生管理、科技創新與服務、校企合作、后勤服務等具體事項。校長執行的事項繁雜，專業性強，需要借助于外部機構，推動科學決策，民主施政，由共治走向善治。本文建議借鑒美國社區學院的做法，組建兩類專業委員會（每個委員會根據需要分為若干小組），輔佐校長施政，一是組建校務工作委員會，負責資產（后期）管理、人事管理、學生服務、校企合作等工作的謀劃與建議；二是組建學術工作委員會，負責專業建設、教學管理、科研創新與服務等工作的謀劃與建議。校長擔任專業委員會主任，分管副校長擔任相應的副主任，集聚校領導、職能部門、教師代表、學生代表、社會人士的智慧，共同治理高職院校。

（四）建設多元主體參與的監督評價機制

利益相關者理論認為：共治共享的治理模式給監督工作提出了新要求，需要建立與之對應的多元利益主體參與的監督評價機制［7］。高職院校應當組建由政府主管部門代表、學校領導代表、教師代表、學生代表、行業組織代表、企業代表、社區代表組成的監督委員會，作為學校理事會下轄的監督評價委員會，對學校的重大項目進行監督評價，對學校的日常治理行為進行監督評價，構建橫向到邊，縱向到底的監督評價體系。

［1］人民網.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］．http://politics.people.com.cn/n/ 2013/1116/c1001-23560979.html.

［2］現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）［EB/ OL］．http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/html files/moe/moe_630/201406/170737.html.

［3］楊進，劉立新，李進.治理理論視域下職業教育校企合作治理結構的構建［J］.中國職業技術教育，2015（36）:5-9.

［4］俞可平.論國家治理現代化［M］.北京：社會科學文獻出版社，2014.

［5］教育部網站.國務院關于加快發展現代職業教育的決定［EB/OL］．http://www.moe.gov.cn/.

［6］李玉靜，谷峪.國際職業教育治理的理念與實踐策略［J］.職業技術教育，2014（31）:78-83.

［7］李進，薛鵬.利益相關者理論視閾下現代學徒制治理結構的構建［J］.中國職業技術教育，2015（33）: 49-52.

責任編輯蔡久評

李進（1977-），男，江蘇海安人，南通航運職業技術學院副教授，研究方向為憲法與行政法、職業教育。

江蘇省2015年高等教育教改研究立項課題“基于利益相關者理論對校企合作協同育人機制研究”（編號：2015JSJG385），主持人：李進，徐鳳；江蘇省2015年高校哲學社會科學研究基礎項目“現代學徒制背景下高職學生學習效能感研究”（編號：2015SJD651），主持人：李進；江蘇省高校青藍工程項目資助。

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