產業集聚區土地利用存在的問題與對策
——以濮陽市為例

◎ 王瑋 李建軍

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產業集聚區土地利用存在的問題與對策
——以濮陽市為例

◎ 王瑋 李建軍

我國經濟發展進入新常態以來，黨中央、國務院尤其重視土地節約集約利用問題，土地利用方式正在發生重大變化，節約集約利用，做優增量、盤活存量，以資源利用方式轉變促進經濟發展方式轉變和結構調整，已成為土地保障發展的大方向。近年來，濮陽市8個產業集聚區建設取得了顯著成效，但8個產業集聚區土地利用現狀家底不清，土地利用低效、閑置現象比較普遍。

一、濮陽市產業集聚區概況

2008年底，濮陽市轄區布置了3個產業集聚區，縣域布置了5個產業集聚區，規劃總面積為8967公頃，其中建成區（起步區）2163公頃，發展區3116公頃，控制區3688公頃。2011年，按照上級安排，根據各自發展需求，除臺前縣產業集聚區外，其余7個產業集聚區分別進行了產業集聚區調整擴區，擴區后8個產業集聚區規劃總面積11851公頃，其中起步區4780公頃、發展區2107公頃、控制區4964公頃。

據實地調查，2014年底8個產業集聚區共有建設項目710個，項目總用地面積3124.4736公頃，占規劃土地總面積的26.36%。其中已批已供項目359個，用地1666.772公頃，分別占項目個數和總用地面積的50.56%、53.35%；已批未供已用項目104個，用地515.5714公頃，分別占項目個數和總用地面積的14.65%、16.50%；已批未供未用項目68個，用地505.4935公頃，分別占項目個數和總用地面積的9.58%、16.18%；未批未供已用項目179個，用地435.6287公頃，分別占項目個數和總用地面積的25.21%、13.94%。已修道路用地876.7275公頃，占產業集聚區規劃總面積的7.40%；規劃區域內農村原有建設用地1795.1473公頃，農用地6499.6542公頃。

二、土地利用現狀分析

區位熵又稱專門化率，是由哈蓋特（P.Haggett）首先提出并運用于區位分析中，反映某一產業部門的專業化程度，以及某一區域在高層次區域的地位和作用。經計算，濮陽市經濟技術產業集聚區區位熵最高，濮陽縣、清豐縣和濮陽市產業集聚區區位熵低于1，表明這3個產業集聚區工業集聚程度還沒達到濮陽市8個產業集聚區的平均水平，不需要擴區，急需布置企業。

根據最新文件規定，結合濮陽市8個產業集聚區區位和經濟發展實際，選擇土地利用現狀、土地利用效益和土地管理績效3個方面、6個因素、14個因子建立評價模型，對濮陽市8個產業集聚區進行土地利用節約集約評價。采用特爾斐法，確定評價因子的權重，權重值在0～1之間，且同一子因素下各因子權重值之和為1。計算得出，8個產業集聚區土地節約集約利用程度較低，土地節約集約利用任重道遠。

三、濮陽市產業集聚區存在的問題

規劃選址倉促。2008年9月，省發改委要求每個縣在年底之前必須規劃定位一個產業集聚區。由于要求上報時間緊，各產業集聚區沒來得及進行選址可行性研究和論證，在控規和有關規劃沒有審批，未完全依據本地產業優勢和發展前景來科學規劃主導產業和輔助產業的情況下，倉促劃出一塊區域，臨時研究確定產業主導方向，就上報審批，留下“先有孩子、后找娘”的弊端，大部分產業集聚區有關規劃到2014年才經審核獲批。初始設計的缺陷，造成了產業集聚區規劃的主導產業和新引進的大型建設項目不相匹配，形成集聚區內大量土地沒項目入駐與個別大型項目因不符合規劃和環評受阻無法入駐，以及產業發展規劃、土地利用規劃、空間布局規劃相互不銜接、不協調等現象存在。實踐中，個別縣（區）在土地利用過程中表現為土地供給跟著項目走，為了吸引項目落地，隨意調整變更規劃，規劃沒有起到引導產業布局和篩選項目進區的作用。

缺乏節約集約用地觀念。縣（區）政府財政收入很大一部分要靠土地收益及企業納稅，在區位及工業基礎優勢不明顯的情況下，靠土地、稅收等優惠政策來吸引企業入駐，無暇考慮土地節約集約利用。為加快經濟增長速度，急于見成效，招商引資競相壓價，在地價、稅收等方面給予一系列地方性優惠條件，且突破了國家土地、稅收法規及相關政策，個別縣（區）不惜任何代價見資就引，卻沒有考慮到這些投資是否適合自身的類型，最終導致大量國有土地資產的流失。由于招商引資承諾的部分優惠條件與上位國家政策不一致，實際運行中有些條件無法兌現落實，投資商與地方政府之間出現矛盾糾紛，影響項目建設進度，致使企業土地閑置、低效利用和拋荒等現象時有發生。再者，地方為了產業集聚區的擴區升級，不考慮本地區位、交通、資源等條件和產業發展實際，互相攀比求大，盲目虛報項目，搞政績工程，導致土地浪費現象普遍。8個產業集聚區年地均GDP產出為1534.5025萬元/公頃，年地均稅收81.3363萬元/公頃。

土地征收率低。截止到2014年底，8個產業集聚區獲批建設用地平均征收率為42%。近年來，由于“被征地農民土地權益得不到最大化”“被征地農民社會保障機制有欠完善之處，農民后顧之憂解決尚不到位”“征地歷史問題解決不到位”和地方政府征地過程中的外部經濟性違法違規用地行為等原因，濮陽市征地補償安置工作進展緩慢，被征地農民拒絕領取征地補償款，組織群體性越級上訪，阻撓建設項目進場的事件時有發生，嚴重影響了社會經濟發展和社會穩定大局。

土地利用率低，難以發揮集聚效應。目前，濮陽市工業用地公開出讓前，對項目投資和容積率均做出了明確要求，并寫進了土地出讓合同。但項目建成后，因缺乏有效的實際投資到位核查確認機制，僅靠一個或幾個部門很難核定項目投資規模是否到位，工業用地項目實際利用率和容積率偏低。濮陽市8個產業集聚區710個項目中，只有22個項目容積率大于等于1，且基本上為配套建設的公寓項目。平均建筑密度和工礦倉儲用地平均建筑密度都在45%以下，遠低于省國土資源廳規定60%的標準。標準廠房占地率與省定標準差距大，已批未供土地，占項目總用地面積的32.67%，70%以上的企業或車間都處于停產或半停產狀態。

違法用地比例高。濮陽市8個產業集聚區內已批未供已用項目104個，面積515.5714公頃，分別占項目總個數和用地面積的14.65%、16.50%；未批未供已用項目179個，面積435.6287公頃，分別占項目總個數和用地面積的25.21%、13.94%。違法違規用地項目和面積分別占項目總個數和用地面積的39.86%、30.44%，產業集聚區內大部分已修道路、所有的駕校、80%以上的加油站都是違法違規用地，土地利用違法違規嚴重。

四、濮陽市產業集聚區土地利用工作的建議

充分發揮規劃對產業集聚區用地的管控作用。嚴格落實土地利用總體規劃對產業集聚區土地利用的整體安排，產業集聚區的設立、擴區、調區必須位于土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，不符合的應堅決予以取締或核減面積。編制產業集聚區土地節約集約利用專項規劃，細化各類用地節約集約利用要求，引導產業用地緊湊布局、集約發展。

支持戰略性新興產業發展，研究制定差別化政策。研究支持戰略性新興產業發展的地價、供地政策，促進新興產業在產業集聚區集聚，推動產業集聚區的升級轉型。研究制定差別化管理政策，強化分類指導，對資源緊缺、土地市場競爭激烈的產業集聚區，積極探索分期供地、租賃供地。積極建設多層標準廠房，引導無特殊工藝要求的企業通過租賃或購買標準廠房的方式進行生產。

加強用地結構控制，凸顯產業用地主導特征。立足產業集聚區功能定位，適當加大工礦倉儲用地比例。集中建設企業非生產性配套設施，提高基礎設施共享程度和利用效率。嚴格控制房地產開發，產業集聚區用地不以產業為主的，應適時調整區位或予以撤銷、核減面積。

積極推進土地市場化配置，提高資源配置效率。擴大土地有償使用范圍，嚴格執行土地招拍掛政策和工業用地最低出讓價標準。強化合同約定與管理，探索將節約集約用地要求、處置方式和退出機制等作為產業集聚區土地出讓約定條款，并實施動態監管。建立企業集約用地的獎懲機制。

堅持內涵整合挖潛，盤活閑置和低效用地。積極開展用地結構性挖潛，鼓勵和引導企業對現有建設用地進行再開發、再調整、再利用，不斷提高現有用地利用強度，增加有效發展空間，繼續加大對閑置土地的處置力度。采取回購、鼓勵二次開發等方式積極盤活利用低效用地。

完善集約利用評價考核體系，加快建立健全退出機制。研究建立土地集約利用動態評價體系，以畝產（畝均建設用地產出、畝均建設用地稅收、畝均建設用地投資強度）論英雄，擴大評價成果應用范圍，將其作為產業集聚區擴區、升級、退出、用地安排、指標獎懲等的基本依據。適時表彰節約集約模范產業集聚區，加大對先進典型的宣傳力度。對土地利用效率低、發展狀況差的產業集聚區，予以通報整改、降級、核減面積或撤銷，引導產業集聚區合理珍惜利用土地資源，促進產業集聚區長遠、健康發展。

（作者單位：甘肅農業大學 濮陽縣國土資源局）