新型城市化背景下的宅基地使用權權利束研究

文/葉劍鋒 浙江建設職業技術學院 浙江杭州 311231

新型城市化背景下的宅基地使用權權利束研究

文/葉劍鋒 浙江建設職業技術學院 浙江杭州 311231

快速新型城市化過程中城鄉結合部和農村改革發展與現行的宅基地權利制度規定不協調產生了諸多問題。本文從問題入手，分析了這些問題的根源在于宅基地使用權權利束的不完善。經過分析提出構建宅基地使用權權利束的建議。

宅基地使用權;權利束; 租賃權;地役權

2015年中國城市化率突破58%，浙江省更是達到65.8%，高出全國平均水平近8個百分點。“十二五”時期浙江推進新型城市化的主要目標是，加快形成以城帶鄉、以鄉促城，城鄉一體化發展的基本格局。快速新型城市化過程中城鄉結合部和農村改革發展與現行的宅基地權利制度規定不協調產生了諸多問題。這些問題的出現歸其原因為宅基地使用權的權利現狀無法滿足新型城市化的發展需要，也即宅基地使用權的權利束不完整、不清晰。

1、宅基地使用權存在問題

宅基地大量閑置。宅基地閑置已經是一個普遍的社會現象，造成了嚴重的資源浪費。在快速城市化過程中，農村人口快速向城市轉移，如農轉非、在城市購房長期定居、進城務工定居等，農村房屋不再居住而長期空置。農民建新房通常都向村的外圍擴展，建好新房后往往就拋棄老房子。農村建設本身缺乏有序的規劃，不但布局亂，而且面積超標現象嚴重，造成宅基地的大量閑置。造成這些問題的根源在于宅基地使用權無有價值的合適的退出途徑，如宅基地使用權的轉讓方式退出。

宅基地房屋市場價值缺乏。宅基地及地上房屋一直被認為是村民最大的資產所在，其總造價高，往往需要村民儲蓄多年。然而宅基地及地上房屋，按照現行的規定受讓對象只能為集體經濟組織成員中宅基地面積不超標的人員。這一規定極大的限制了受讓人群數量，無法形成有效的市場需求，也即無法正常的有效轉讓，以實現其合理的市場價值。在資金緊張時，以家里房產為抵押獲取銀行融資是常見的行為，而作為村民最大資產的宅基地及地上房屋無法設定抵押以獲得銀行的貸款，因為宅基地及地上房屋無法有效的轉讓變現。

農村宅基地使用權糾紛的案件頻繁，為社會熱點問題。主要原因是房產房屋升值較大，房屋拆遷涉及巨額的拆遷補償款等，訴訟中，對于農村宅基地使用權轉讓、抵押、繼承效力爭論較大。宅基地使用權和地上房屋向集體經濟組織以外的人轉讓是否有效；宅基地使用權和地上房屋是否對外擔保，設定抵押權。這些問題在司法實踐中存在爭議，其本質上是對宅基地使用權各項權利界定不清。

2、問題根源是宅基地使用權權利不完善

宅基地使用權制度經歷了多次變遷，按照最新的《物權法》為 “宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。宅基地使用權具有以下特征：宅基地使用權的申請和使用主體只能是集體經濟組織成員，具有身份性，城鎮居民取得宅基地的前提是將戶口遷入該集體經濟組織；宅基地的用途為使用權人建造住宅及相關附屬設施；宅基地使用權只能一戶一宅，具有規劃限制、面積限制；宅基地使用權具有無償無期限性，這點明顯的區別于國有建設用地使用權的有償有期限使用。

宅基地使用權的轉讓。依據現行的《土地管理法》第62條、《物權法》第155條及有關政策，宅基地使用權轉讓需同時具備以下條件：轉讓人與受讓人為同一集體經濟組織內部的成員；轉讓行為征得集體經濟組織同意。

宅基地使用權的繼承。依據《繼承法》第3條，宅基地之上的房屋屬于公民個人私有的房屋，應當允許繼承。而在房地一致原則下，宅基地與地上房屋不可分，宅基地應當也可以繼承。然而繼承人可能是非集體經濟組織成員，甚至城鎮居民。

宅基地使用權的抵押。《擔保法》第37條規定宅基地使用權不得抵押。但《擔保法》第34條規定抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押。《物權法》第18條規定“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。”宅基地地上房屋設立抵押權時，按照物權法的此條規定，宅基地使用權應當一并抵押。

3、宅基地使用權權利束建議

筆者認為宅基地使用權是一個權利束，基于集體土地所有權，應當包括轉讓權、租賃權、抵押權、繼承權、地役權等。

宅基地使用權轉讓權。筆者認為應當放開宅基地使用權受讓對象必須為集體經濟組織成員的限制。允許非集體經濟組織成員受讓，可以極大地增加買家的數量，有利于宅基地及地上房屋在轉讓時充分體現市場公允價值，體現宅基地及地上房屋的資產性。

宅基地使用權租賃權。土地使用權出租根據條例，其定義為土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。宅基地是在集體土地所有權下，從用地性質上應當為居住用地，因此宅基地使用權租賃只要滿足居住使用，不得用于生產、經營性使用即可。宅基地本身無期限限制，因而租賃期限不超過合同法的最高年限即可。

宅基地使用權抵押權。按照現行規定房屋本身可以設定抵押權，但宅基地使用權是不能設定抵押權的。在房地一致原則，地上建筑物、其他附著物抵押時，其使用范圍內的土地使用權隨之抵押，抵押權的設立及于房地整體。筆者認為應當允許宅基地使用權設定抵押權。

宅基地使用權繼承權。宅基地地上房屋為私人所有的財產權利，按照繼承法等規定依法可以繼承。在房地一致的原則下，應當突破宅基地使用權的繼承以集體經濟組織成員為前提的限制，允許宅基地使用權自由繼承。

宅基地使用權地役權。地役權為使用自己不動產的便利或提高其效益而按照合同約定利用他人不動產的權利。宅基地使用權可單獨或與地上建筑物、購物物一起設立地役權。可基于合同設立，也可通過遺囑、時效、繼承等方式設立。

[1]陳信勇，等.民法[M].杭州:浙江大學出版社,2011.

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