國外土地銀行面面觀

◎ 夏方舟　楊丹鳳

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國外土地銀行面面觀

◎ 夏方舟楊丹鳳

目前，國內不少學者把土地銀行等同于土地儲備制度，實際上土地儲備機構雖然有和銀行類似的經濟調控能力和融資功能，但并不開展土地抵押貸款，并非真正的金融中介機構，不具備信用創造功能。從這種意義上來講，土地儲備機構或土地開發公社并不能稱作土地銀行，而城市土地抵押由于價值顯化實質上已然被商業銀行廣泛接受。因此，土地銀行應被界定為：以提供土地抵押貸款和發行土地債券等與土地有關的長期信用業務為主要業務，服務于農地開發利用事業的特定農村金融機構。

美國：農業貸款合作社是聯邦土地銀行基層組織

20世紀初期，美國出現了以農產品過剩為典型特征的農業危機，對農業生產破壞巨大。特別是1920年爆發的第一次全國性農業危機持續20多年，其間又受到30年代經濟危機的猛烈沖擊，使得美國農業生產倒退了20多年。美國政府為此在1916年扶持建立了聯邦土地銀行，為農業生產及其相關活動提供長期信貸資金和服務。

美國土地金融體系采用的是一種自上而下的組織機構體系。農業信用區都設有聯邦土地銀行，農業貸款合作社是聯邦土地銀行的基層組織，直接面向農戶辦理各項貸款。這種合作社由同一區域內需要借款的農民組成，最少需要10人以上。各種非銀行性的聯邦農業抵押公司、復興金融公司也是一個重要組成部分，一方面，它們與聯邦土地銀行間進行抵押借款和債券買賣，緩解聯邦土地銀行的資金周轉需求；另一方面，在農業落后地區委托聯邦土地銀行代辦一些農地抵押貸款。

聯邦土地銀行的資金來源主要有三個方面：一是吸收股金。創辦資金由政府墊支，聯邦政府財政部1916年共撥款889.12萬美元用于12家聯邦土地銀行開業，約占銀行股金總額的80%以上。正常營業后，基層農業貸款合作社向土地銀行借款時必須繳納借款額的5%作為股金。二是發行土地債券。三是提取盈余公積金。在正常的業務過程中，聯邦土地銀行必須提取經營凈收益的一定比例作為公積金留存，每半年計算分配一次。在盈余公積金總額未達到銀行股金的五分之一時，須從凈收益中留存25%作為盈余公積金，其余75%的凈收益給予農業貸款合作社，作為合作社的發展基金和社員分紅。

美國聯邦土地銀行成立的最初目的是為了控制農產品過剩及保持水土而壓縮耕地面積，停耕土地的損失由聯邦政府撥款按規定進行補償。后來，聯邦土地銀行的經營目標轉變為利用農戶擁有的土地融通資金，為農業生產和與農業生產有關的活動提供長期信貸資金和服務，調節農業生產規模和發展方向，貫徹實施政府農業政策。因此，從業務上來講，美國土地銀行只從事農地信貸業務，對于那些結算、債券兌付等銀行業務的需求則委托附設、聯合的銀行或其他銀行辦理，以最大限度地降低經營成本。

德國：土地抵押信用合作社聯合成立土地銀行

18世紀下半葉，德國遭受戰亂，農民多數逃亡，原來富有的大地主也負債累累，致使高利貸活動猖獗，農村經濟雪上加霜。為解除高利貸的盤剝，使資金流入農村，振興農業，普魯士國王下令于1770年在普魯士的西里西亞省成立了德國第一個土地抵押信用合作社。將愿意用自己的土地作抵押而獲得長期貸款的農民或地主聯合起來組成合作社，以各自的土地作為合作社抵押品，而合作社以這些土地為保證發行土地債券，換取資金供給社員使用。目前，土地抵押貸款是農民可利用的主要長期信用工具，土地抵押信用合作社成為服務于土地改革運動的長期金融機構。

德國土地金融體系最大的特點是其自下而上的組織機構體系。最早以“土地抵押信用合作社”形式出現，然后逐漸向上發展組成聯合社或聯合銀行。德國的土地抵押信用合作社是民間合作性質的組織，是由社員自發組織并為社員服務的金融機構。在土地金融體系中，合作社起著中介的作用，而土地抵押信用合作社又聯合起來成立聯合合作銀行。

德國土地金融系統主要是通過發行債券的方式取得資金。放貸資金依據法律規定，根據政府的授權發行債券，并直接以各地區的土地為聯合擔保品，擔負債券的發行、付息及清償責任。債券買賣流通的范圍不受地區的限制。這樣一來，債權人與債務人的關系由購券人（投資者）與借款人之間的直接關系，變為債權人（購券人）與信用合作社、信用合作社與社員（借款人）之間的間接關系，從而減少了借貸者之間的直接矛盾與沖突。

德國的土地銀行從早期以抑制農村高利貸為主要目的，到近期已成為促進土地改革與農業發展的重要措施。目前，以土地抵押信用合作社為主體的德國土地金融體系的主要業務是以提供貸款的方式協助農民購買土地、開墾土地、興建水利和道路、耕地平整和造林，以達到促進農業農村發展的經營目標。

南非：土地銀行實行董事會領導下的CEO負責制

南非是非洲農業大國和主要的農產品出口國，農產品出口額占黃金以外的其他產品出口額的30%左右。在推進農業發展的過程中，南非也面臨著一些問題，最突出的就是農業二元結構問題。為了加大對農業的資金投入，消除影響農業整體發展的制約因素，南非政府于1912年根據《土地銀行法案》成立了南非土地與農業發展銀行。目前，南非土地銀行主要致力于消除農業部門中的種族歧視，以促進農村社會的進步與穩定。

南非土地銀行是政府全資擁有的農業開發性金融機構，政府是其唯一股東，實行董事會領導下的CEO（首席執行官）負責制，董事會通過農業部向議會負責。銀行下屬一個保險公司，主要為長期貸款客戶提供農業保險服務。

南非土地銀行的資金來源主要為國內外債券融資，另有一部分銀行存款。其貸款大部分執行市場利率；對部分優惠利率的貸款，政府則通過免稅的方式予以補貼。從經營狀況看，該行近年來一直處于贏利狀態，目前資本充足率已經超過了10%，達到了《巴塞爾協議》的要求，也為南非土地銀行在國家市場上的融資創造了條件。

目前，南非土地銀行的主要職責是對農業經濟中的所有部門提供融資支持，促進農村教育發展和農民就業能力提高，為政府制定的土地再分配規劃和農村一攬子可持續發展規劃提供支持等。其貸款對象較為寬泛：從大型農場到微型企業，從長期從事農業經營的商業性農民到新加入農業的社會群體。貸款品種主要包括特別抵押貸款，幫助社會弱勢群體購買土地，貸款最長期限為25年；分期銷售融資；生產信貸；微型貸款；能力培養發展基金等。

■　延伸閱讀　土地銀行興農促農

土地銀行制度在國外已發展得較為成熟，雖然各國土地銀行制度有著基本共通之處，但各自又因國情不同而在成立背景、資金來源、組織結構、主要業務以及政府作用等方面各有特點。

發達國家成立農村土地銀行大多是基于當時農村經濟困難、資金短缺或高利貸盛行。而發展中國家多是為了解決農業長期資金來源以扶持農業而建立具有政策性金融性質的農村土地銀行。絕大多數的國家政府為推進農業發展，均提供農地擔保、資金保障、貸款支持、稅收優惠等，美國、南非和法國等國家更出臺了專項法律保障土地銀行穩步發展。

國外的土地銀行分別采取了“自下而上”“自上而下”分級、政府所有和股份制等不同的形式。在為農民、農場以及服務于農業的廠商企業提供農業生產性的信貸之外，各自衍生有基金、債券等不同的金融產品和金融業務。土地銀行資金來源在債券融資的基礎上又分別通過吸納銀行存款、發行股票、提取盈余公積金和政府預付等不同方式拓寬了融資渠道。

總體來說，盡管各國政策存在些許差異，然而土地銀行制度應歸為一項政策性的土地金融制度，成立初期政府通過法律、資金、政策等方面給予大力支持，主體是特定的金融機構。土地銀行多是發放農地抵押貸款等生產性貸款，資金多來源于發行債券，業務服務范圍多為農地，并隨著經濟環境變化呈現多元化和綜合化態勢。

參照國外經驗，建議我國在積極試點探索的基礎上，出臺專項法律法規保障土地銀行的合法性和權威性，構建適宜的土地銀行組織架構，保證銀行的資金來源。同時，要明晰土地產權，確立借款對象；明確還款來源與抵押物處置，建立完善的農地價值評估體系；積極創新農村土地金融產品，完善風險控制。此外，還要配合建立多方擔保體系，加強農村信用體系建設，加大扶持和協調配合力度，建立健全完善的農村土地金融體系。

當然，盡管我們將土地銀行更大程度上界定成為農村土地和農業發展服務，未來也可以探索將城市土地納入土地銀行業務范疇，主要為保障房建設等公益性事業提供土地抵押貸款支持等業務。

（原載《中國國土資源報》）