解決基層動物防疫體制困境需深化改革

文│唐術發 陳家祥（湖北省來鳳縣畜牧獸醫局）

解決基層動物防疫體制困境需深化改革

文│唐術發 陳家祥（湖北省來鳳縣畜牧獸醫局）

伴隨著畜牧產業的發展，規模化、集約化生產將是畜牧業發展的大方向，而從事畜牧養殖、服務的人員也會減少，基層動物防疫員隊伍也應相應精簡。《國務院關于推進集體獸醫管理體制改革的若干意見》（國發〔2005〕15號）就是看到了這一大的發展趨勢，旨在新的形勢下建立新型動物防疫體系，從而更好地為社會提供優質的服務。但許多地方當年集體獸醫改革并未按計劃推行下去，導致現階段防疫員隊伍龐大，人均工資低，新人不愿進老人不愿出，工作積極性不高；政府與防疫員之間沒有建立起新型的勞動關系，導致組織松散，對不合格獸醫難以處理；改革中養老保險保齡認定問題沒有解決，成為維穩工作難點等問題。

一、歷史原因

1.原改革所需資金沒著落。據了解，2007年面臨大面積的事業單位人員分流、集體企業改制，涉及面廣、牽扯人員多，相關補助問題給地方財政造成很大壓力。對于集體獸醫改革，中央、省級部門雖然出臺了改革文件，明確了改革方向，但州、縣級人民政府沒有就獸醫改革出臺詳盡可執行性文件，尤其是對于原工作中未交養老保險問題如何解決，集體獸醫原來創造的集體價值如何補償等沒有具體可操作措施。尤其是解決這一系列問題需要的款項從哪里出，出多少等問題都沒有明確。

2.原責任不明改革政策宣傳不到位。當年改革文件中縣級承擔集體獸醫改革的主體責任不明確，加之養老保險及補償標準也不明確，縣級畜牧獸醫主管部門及鄉鎮人民政府，操作中就改革后基層動物防疫員和鄉鎮主體之間的新型勞動關系沒有詳細加以說明，未簽訂新型勞動合同，形成新的勞動關系。工作開展時，基層動物防疫員仍然是各自負責自己原來負責的防疫范圍，任務量仍是一人負責一個村，考核方式仍然以簽責任狀方式進行。基層防疫員即原集體獸醫，防疫員對此次改革與其自身利害關系沒有清楚認識，現在，每當幫基層動物防疫員解釋當年改革對他們意味著什么時多數人都感到詫異。

二、基層動物防疫員的困惑

1.基本養老保險問題。湖北省恩施州關于獸醫養老保險問題直到2011年的恩施州《關于解決未參保國有、集體企業人員基本養老保障遺留問題的通知》文件中才規定“曾經與事業單位形成事實勞動關系的同類人員參照國有、集體企業人員執行”，其中定義國有、集體企業人員等同于靈活就業人員。文件中關于獸醫養老保險規定15年繳費制，2011年6月30日以前達到退休年齡的補繳15年，未達到的補繳足退休前未達到15年的時間。絕大部分基層動物防疫員在隊伍中工作超過15年，而養老保險卻只算15年，從而成為基層動物防疫員的一塊心病，時常因矛盾激化導致上訪甚至是群體事件的發生。

2.平均收入低。基層動物疫病防治工作以前的養事資金自2005年確定以來一直未隨物價的變化而變化，加之隊伍龐大，人均收入低。以來鳳縣為例，縣境內防疫員全年平均工資4194元（含養老保險）。由于散養戶的減少，養殖大戶都是自己進行治療，基層動物防疫員出診機會也在減少，為提高收入往往大幅提高出診價格，調查中發現一次普通的肌肉注射的費用至少是50元，出診價格的昂貴使得服務對象進一步減少，由此陷入惡性循環。

3.獸醫與防疫員身份模糊。現在開展工作的防疫員大多是原獸醫人員，公眾也沒有防疫員與獸醫的概念認識，通常等同視之，致兩者身份不清楚。

三、存在的問題

1.現階段矛盾突出的養老保險問題。目前恩施州對獸醫養老保險問題執行的政策是等同于國企、集體企業員工按照靈活就業人員來處理，無論多長工作年限，退休時人社局只認15年保齡。規定發文中明確其政策依據來源是《關于完善企業職工基本養老保險若干政策問題的暫行處理意見》（鄂勞發〔2007〕59號）文件精神。

基層動物防疫員養老保險年限認定方法現行政策值得商榷。因為現行政策文件來源鄂勞發【2007】59號文件中第五點規定，“機關事業單位和社會團體的編制外聘用人員應參加企業職工基本養老保險，其基本養老保險費由聘用單位和個人按規定共同繳納。其中規定，1995年底前已被聘用的人員，本文下發時仍與聘用單位保持勞動關系的，應補繳1996年1月至參保前的基本養老保險費；1995年底前的工作時間不補繳，視同為繳費。1996年1月1日至本文下發前聘用的人員，應補繳從進入本單位的當月至參保前的基本養老保險費。補繳后，養老保險經辦機構按歷年的個人賬戶規模為其補建個人賬戶，補繳期間的工作年限計算為繳費年限。本文下發之后新聘用的人員，從聘用之月開始參保繳費。”

將基層動物防疫員等同于國企、集體企業員工這一身份定位也不合適。不管是國企還是集體企業都是企業，其本身是能夠直接創造收入的，其最終要面對的是市場主體。而基層動物防疫員承擔著會嚴重危害人民健康與整個畜牧業發展的一類動物疫病的強制性防疫工作，其工作本身具有很強的公益屬性。

2.基層防疫員隊伍相對龐大。目前，規模化養殖場都是實行養殖場老板自主免疫。防疫員的工作量大大減少，以往一村一個獸醫（即動物疫病防疫員）已經不適用了，理應按照“精簡、統一、效能”的原則，根據防疫任務量對隊伍適時作出調整，精簡基層防疫隊伍。

以來鳳縣為例，現在許多鄉鎮仍然沿用改革前一村一個基層動物防疫員的模式，防疫工作任務量以村為單位，完成一個村的防疫給多少錢。調查了解到，有的村除去大場大戶自主免疫的外，一個村需基層動物防疫員實施注射工作的生豬養殖量不超過300頭，雞鴨鵝養殖量不超過300只，這樣的工作完全沒有必要安排一個基層動物防疫員來專門負責。同時，在調查中了解到有的鄉鎮嘗試一個基層防疫員負責3個村的防疫，按3個村的任務量兌現防疫員工資，工作仍然保質保量完成。

3.勞動關系模糊。防疫員工作的考核仍然以簽訂責任狀的行政考核方式進行。由于平均工資低，基層防疫員工作積極性不高，為了工作順利開展，鄉鎮畜牧獸醫服務中心負責人及鄉鎮政府分管領導往往費盡心思，過分做思想工作，要求其只講貢獻，對新型聘用勞動關系避而不談。基層動物防疫員對當下自己與鄉級人民政府、自己與鄉鎮畜牧獸醫服務中心的關系搞不清楚，多數以為自己是事業單位人員，上訪中甚至有人提出為其解決事業單位人事編制的要求。

4.對基層動物防疫員素質要求過高。基層防疫員以完成國家規定的幾種強制性動物疫病的疫苗免疫為依托。對防疫員入門素質要求上，多是畜牧獸醫相關專業，中專以上學歷，或具有基層動物疫病防治資格等，類同于基層獸醫的素質，對于基層動物防疫員來講要求過高。

5.沒有專項防疫員招聘制度。對于新人的進入沒有一個正式的考試招聘制度。新進人員往往靠鄉鎮畜牧畜牧獸醫中心負責人推薦，畜牧獸醫行政部門某個領導表態方式進行。沒能為一些有更好能力完成此項工作任務，又想進入本行業的人提供一個公平的機會。同時，沒有建立防疫員人事招聘制度，憑個人感覺裁定，權力缺乏監管，容易滋生腐敗。

6.防疫經費沒有制度保障。恩施州現行基層動物防疫經費多年來沒有變化，經費數量早已不能保障防疫工作的正常開展。實際工作開展中，經費的差額部分以鄉鎮畜牧服務中心主任向鄉鎮級人民政府打報告的方式臨時撥付。撥付資金數額隨意性大，同樣的工作量，可能會因鄉鎮畜牧獸醫服務中心主任和鄉鎮級政府領導不同而大相徑庭。甚至會出現兩者間為防疫工作經費差額的撥付多少講價現象。

7.應激死亡補償過低。恩施州現行補償過低，以生豬為例，其上限標準為仔豬每頭40元，育肥豬每頭100元，肥豬每頭400元。顯然遠低于市場價，導致老百姓不愿給生豬打防疫針，基層動物防疫員也不敢大膽地開展工作，防疫密度就難以保障。

8.抗體監測數據不能客觀反映現實。采血由于沒有補償，老百姓對開展畜禽抽血抗體檢測工作不配合，在抗體檢測抽樣中往往只能拖熟人，做工作。這樣一兩次能行，次數多了也不好辦了。雖說養殖戶明白采血進行抗體監測工作對養殖戶有好處，但養殖戶絕大部分心里都不愿意這個樣本來源于自己的畜禽。在防疫檢查時由于對動物采血沒有相關補助，養殖戶排斥對動物抽血檢驗工作。

9.處理基層矛盾中法治理念不強。由于許多養殖戶法治觀念淡薄，特別在遇到應激死亡補償、捕殺補償等問題不能達成一致時容易形成上訪案件。由于上級將上訪事件納入到了單位年終考核，在處理基層工作中遇到的一些矛盾時，往往只以單純平息事件為前提，增加了基層工作的開展難度。

四、解決辦法

要建立一支工作能力強，反應迅速的基層防疫員隊伍，就需要勇于承擔并想辦法解決。同時，建立與時下相適應的財務保障制度，以市場為主導建立新型的勞動合同關系。

1.重新認定保齡，建立新型勞動合同關系。要充分認識到基層動物防疫事業的公益性質，按相關文件要求，對涉及相關年限的基層動物防疫員養老保險年限問題進行重新認定。涉及的資金缺口建議由地方財政承擔。

以《勞動法》為基礎，政府與基層動物防疫員之間要建立新型勞動關系。工作中的權利和義務以勞動合同加以明確，勞動合同一年一簽，到期勞動合同關系自動解除，續簽程序按優先、擇優原則依法施行。廢除責任狀式考核體系，用市場核定基層防疫員勞動價值，不一謂要求基層動物防疫員只講貢獻，對利益問題避而不談。

2.理清鄉村獸醫與基層動物防疫員的關系。鄉村獸醫是具備動物疫病防治資格，在一定區域內依法從事動物疫病診治并經縣級畜牧獸醫行政主管部門備案的人員。基層動物防疫員，是由鄉級人民政府為主體由鄉鎮畜牧獸醫服務中心代為聘用，開展區域內規定的重大動物疫病疫苗注射的人員。雖然同一個自然人可以同時具備兩個身份，但兩個身份從事的工作有本質的區別。

3.擴大隊伍基數。基層動物防疫員從業素質低經常被提及，人們在提及基層動物防疫員時大多把畜牧獸醫相關大中專畢業或是在基層從事三到五年動物診療作為入職考慮條件。其實基層動物防疫員任務就是給應免畜禽進行免疫，做一個基層動物防疫員的要求其實很簡單。只需要滿足兩個條件就行：確定應免畜禽；對應免畜禽進行免疫。防疫員不同于獸醫，對一個基層動物防疫員的要求并不多，只要能做到上述要求就能成為一個合格的防疫員。建議借用陽光工程培訓等多種培訓形式對想加入隊伍的人進行培訓，從而進行人才儲備。

4.確立用人招聘制度。明確防疫員素質要求細則，建立防疫員素質評定小組。對新入和不合格人員的清退工作，嚴格按照公平、公正、公開的原則進行。從而讓有能力想進入的人員能輕松進入，對于不合格要清退的人員能合理進行清退。

5.服務費用市場定價。市場完全有能力承擔防疫工作。基層動物防疫經費要確立市場定價機制，通過市場，政府向社會購買防疫工作服務。防疫工作經費要根據實際工作量撥付，在頭年鄉鎮畜牧服務中心完成下一年度的工作經費預算。

6.確保專款專用。以錢養事資金，所養的事就應當是基層動物防疫事業。對于以錢養事專項資金應當由鄉級財政統一預算，并對每一項資金公開公示。做到專款專項有賬可查，就任務量變化情況合理預算，不足的要及時補上，確保工作的正常開展，而不應拿來解決當年分流人員的工資。

7.防疫工作經費應制度化。應根據養殖量，結合社會工資，在頭一年做好下一年度工作經費預算，經費使用情況公開透明，對于差額部分采取多退少補。

8.減少行政過分干預。雖然上訪制度是法治體系的重要補充，但在矛盾處理中應以法律途徑解決為主。上級行政部門要正視基層矛盾存在的必然性，要重在把事情理順，不應把無理的上訪事件計入下級單位的年終考核，更不要有發錢了事的思想。

9.增強依法辦事理念和能力。管理中要加強法治意識，在處理防疫員開展防疫工作時與養殖戶的上訪案件時，要依法依規劃清防疫員與養殖戶的雙方責任，對雙方責任的追究要各行其是，互不干擾。不要因為當事人雙方態度強硬程度和其他背景而有所改變，當部門存在責任時不能有發錢了事的想法。管理層要勇于直面基層工作中矛盾，理性看待基層的一些上訪事件，對于問題首先要依法予以分析，不能慣性認為基層某事又沒做到位，更不能授意下級部門不按程序私下解決。