紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)體制改革的實(shí)踐探索
——以遵義市為個(gè)案的分析

李正旭

（遵義師范學(xué)院，貴州遵義563002）

紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)體制改革的實(shí)踐探索
——以遵義市為個(gè)案的分析

李正旭

（遵義師范學(xué)院，貴州遵義563002）

作者首先回顧了我黨紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程和現(xiàn)有的改革模式，接著以貴州省遵義市推行紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)突破性改革實(shí)踐為例，分析了原有派駐部門紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的體制缺陷，介紹了派駐機(jī)構(gòu)體制改革的路徑設(shè)計(jì)，并用相關(guān)數(shù)據(jù)論證了改革的成效，同時(shí)還分析了改革中存在的問題，最后提出了在反腐敗戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的背景下，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)體制改革的政策建議。

紀(jì)檢監(jiān)察；派駐機(jī)構(gòu)；體制改革；探索

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)是我黨實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的重要組織形式，也是一項(xiàng)涉及監(jiān)督體制和干部人事制度的重大改革。隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的發(fā)展，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的角色和職能也發(fā)生了變化。在實(shí)際工作中，派駐機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮面臨很多局限。怎樣突破瓶頸，充分發(fā)揮派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，一直是紀(jì)律檢查體制改革的重要課題。近年來，特別是黨的十八大以來，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照黨中央新的要求和部署，全面“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”，[1]積極創(chuàng)新黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的體制機(jī)制，不斷深化紀(jì)律檢查體制改革。特別是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)體制改革進(jìn)行的有益探索和嘗試，使反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制更加健全，“這是改革開放以來，黨的紀(jì)律檢查體制改革的重大突破，具有里程碑的意義”。[2]本文以遵義市紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)管改革為個(gè)案，就新常態(tài)下派駐機(jī)構(gòu)體制改革作一探討。

一、我黨紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)發(fā)展的歷程和改革模式

我們黨首次確立監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)察組的“派駐”

形式是1962年9月7日的中共八屆十中全會(huì)提出的，全會(huì)通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》提出：“中央監(jiān)察委員會(huì)向國(guó)務(wù)院所屬各部門派出監(jiān)察組常駐，監(jiān)察組由中央監(jiān)察委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)。”[3]P991?！拔母铩睍r(shí)期，隨著黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的撤銷，監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)也不復(fù)存在。1982年9月，黨的十二大將紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)的內(nèi)容寫入了黨章，明確“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)根據(jù)工作需要，可以向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組或紀(jì)律檢查員”，恢復(fù)并發(fā)展了1962年確立的監(jiān)察機(jī)關(guān)“派駐”形式。1993年5月，中央紀(jì)委監(jiān)察部提出了“派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行中央紀(jì)委監(jiān)察部和所在部門黨組、行政領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)以中央紀(jì)委監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主”的“雙重領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)為主”的“派駐”體制（中央紀(jì)委監(jiān)察部《關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見》，1993.05）。2000年9月，中央紀(jì)委、中央組織部、中編辦、監(jiān)察部在《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)管理的意見》中更加明確了“雙重領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)為主”的“派駐”管理模式。2001年9月，黨的十五屆六中全會(huì)針對(duì)“派駐”管理體制中存在的問題，明確要求“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理”（《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，2001.09）。2004年4月，中央紀(jì)委監(jiān)察部對(duì)派駐機(jī)構(gòu)逐步實(shí)行了統(tǒng)一管理（《中央紀(jì)委、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部關(guān)于對(duì)中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理的實(shí)施意見》）。2013年11月，中共中央提出：“全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理?！保ā吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013.11）明確了派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)“全覆蓋”的改革方向。2014年1月，十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)就加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)行了部署，提出要制定加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)性意見。同年12月，中央政治局常委會(huì)審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》，通過新設(shè)、調(diào)整等方式，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施，實(shí)現(xiàn)中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)“全覆蓋”，并決定在中央辦公廳等7家中央和國(guó)家機(jī)關(guān)新設(shè)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)。三十多年來，派駐機(jī)構(gòu)改革與時(shí)俱進(jìn)，逐步走向“設(shè)置更加科學(xué)、管理更加規(guī)范、履職更加有效、監(jiān)督更加有力”的軌道，派駐機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出以下三種模式。

1.“點(diǎn)派駐”模式。它是指紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所監(jiān)督的單位派駐紀(jì)檢組、監(jiān)察室的“派駐”監(jiān)督管理模式，派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)同時(shí)擔(dān)任所監(jiān)督單位的黨組成員。“點(diǎn)派駐”模式有“單派駐”（只派駐紀(jì)檢組或監(jiān)察室）和“雙派駐”（同時(shí)派駐紀(jì)檢組和監(jiān)察室）兩種方式。“點(diǎn)派駐”模式的優(yōu)點(diǎn)是便于及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握所駐在部門的實(shí)際情況，不利方面是派駐機(jī)構(gòu)人手少，同時(shí)接受上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和所監(jiān)督單位黨組的雙重領(lǐng)導(dǎo)，不利于獨(dú)立有效履行監(jiān)督職能。

2.“面派駐”模式。它是指一個(gè)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督多個(gè)部門或單位。優(yōu)勢(shì)是監(jiān)督力量得到了整合，緩解了人手不夠、監(jiān)督分散的矛盾，派出機(jī)構(gòu)由雙重領(lǐng)導(dǎo)變成了由上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)，不受駐在部門的制約，派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性更加突顯。但是，“面派駐”模式下的紀(jì)檢監(jiān)察派出機(jī)構(gòu)對(duì)所監(jiān)督的單位的相關(guān)情況難以全面及時(shí)掌握，信息不對(duì)稱現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成監(jiān)督工作不及時(shí)、不到位。

3.“點(diǎn)面結(jié)合”模式。它是上述兩種模式的結(jié)合體，即在設(shè)置“面派駐”的同時(shí)，還對(duì)少數(shù)重點(diǎn)部門實(shí)行“點(diǎn)派駐”?！包c(diǎn)面結(jié)合”模式同時(shí)接納了“面派駐”模式和“點(diǎn)派駐”模式的優(yōu)點(diǎn)，但是，派駐機(jī)構(gòu)數(shù)量多，管理難度增大，同時(shí)以“點(diǎn)派駐”模式單獨(dú)派駐的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，后勤保障仍由駐在部門解決，還存在不能理直氣壯監(jiān)督的可能。

二、遵義市紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)因

遵義市自2002年來，先后兩次對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、工作職責(zé)等方面進(jìn)行調(diào)整，在一定程度上強(qiáng)化了監(jiān)督職能。但是，隨著現(xiàn)代社會(huì)的高速發(fā)展和反腐敗斗爭(zhēng)的全面、深入推進(jìn)，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)原有的管理模式、工作方式與新形勢(shì)、新任務(wù)不相適應(yīng)的矛盾日益凸顯。主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

1.監(jiān)督體制不順暢，監(jiān)督難到位。在原有的派駐機(jī)構(gòu)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制下，派駐機(jī)構(gòu)紀(jì)檢組長(zhǎng)擔(dān)任了駐在部門的黨組成員，不是接受上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢組長(zhǎng)除了紀(jì)檢監(jiān)察工作之外，還分管駐在部門的其他多項(xiàng)工作，在履行監(jiān)督職能時(shí)缺少權(quán)威性，且在監(jiān)督過程中精力難以集中，“種了

別人的地，荒了自家的田”，監(jiān)督職能淡化。而且這種既是裁判員、又是運(yùn)動(dòng)員的同體監(jiān)督模式，導(dǎo)致監(jiān)督作用發(fā)揮不好。

1.派駐機(jī)構(gòu)的職責(zé)不清，角色錯(cuò)位?！凹o(jì)委對(duì)派駐紀(jì)檢組實(shí)行統(tǒng)一管理。派駐紀(jì)檢組按照有關(guān)規(guī)定對(duì)駐在部門的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督?！盵4]但在實(shí)際工作中派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)常常履行的是部門黨組安排的非監(jiān)督執(zhí)紀(jì)職責(zé)。比如，不同程度地扮演了組織干部職工學(xué)習(xí)、主持制訂有關(guān)制度、承擔(dān)所在單位黨風(fēng)廉政建設(shè)任務(wù)的牽頭者而不是監(jiān)督和檢查者的角色，監(jiān)督者履行了主體責(zé)任，而真正的責(zé)任主體沒有履行主體責(zé)任。

3.監(jiān)督缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督效能低。由于派駐機(jī)構(gòu)人員的福利、工資待遇等保障依賴于駐在部門，使監(jiān)督者和被監(jiān)督者成了某種意義上的利益共同體。在這種情況下，派駐機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，形不成真正有效的監(jiān)督。

4.監(jiān)督力量分散，難以形成拳頭效應(yīng)。由于派駐到各部門的紀(jì)檢組或監(jiān)察室往往只有1―2人，點(diǎn)多面廣、人員分散，根本無法獨(dú)立辦案，很難形成拳頭效應(yīng)。如遵義市原有市直紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)編制人員71人，分布在38個(gè)市直部門，每個(gè)機(jī)構(gòu)平均不足2人，造成有限的人力比較分散。同時(shí)，只派駐了38個(gè)市直部門，達(dá)不到監(jiān)督的全覆蓋。

針對(duì)存在的問題，2010年，遵義市在深入調(diào)研，廣泛借鑒的基礎(chǔ)上，提出了以“分片歸口設(shè)置、垂直領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理”為核心內(nèi)容的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理工作初步設(shè)想，并按照試點(diǎn)先行、逐步推行的工作思路，在湄潭縣、習(xí)水縣開展派駐統(tǒng)管試點(diǎn)工作。2012年，在總結(jié)改革試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，分階段分步驟在全市推開紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)派駐統(tǒng)管工作。第一輪改革是在市一級(jí)，首先撤銷了市紀(jì)委（監(jiān)察局）原派駐市直部門的35個(gè)紀(jì)檢組、29個(gè)監(jiān)察室，組建7個(gè)正處級(jí)派出紀(jì)工委（監(jiān)察分局），全稱為“中國(guó)共產(chǎn)黨遵義市紀(jì)律檢查委員會(huì)第×紀(jì)律檢查工作委員會(huì)、遵義市監(jiān)察局第×監(jiān)察分局”，簡(jiǎn)稱“遵義市第×紀(jì)工委（監(jiān)察分局）”，隸屬市紀(jì)委（監(jiān)察局）領(lǐng)導(dǎo)。原派駐市直部門的紀(jì)檢監(jiān)察干部整體平級(jí)劃轉(zhuǎn)到紀(jì)工委監(jiān)察分局。市公安局紀(jì)委、市工委紀(jì)委、遵義國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)紀(jì)工委、新蒲新區(qū)紀(jì)工委，市檢察院、市中級(jí)人民法院、市國(guó)土局紀(jì)檢組按原有管理體制和設(shè)置模式予以保留，紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)工作接受市紀(jì)委（監(jiān)察局）領(lǐng)導(dǎo)。隨后，在貴州省紀(jì)委和遵義市委的高度重視和支持下，遵義市的派駐機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步在全市15個(gè)縣（區(qū)、市）全面推開。2014年12月，市一級(jí)又撤銷了市工商局紀(jì)檢組（監(jiān)察室）、市技術(shù)監(jiān)督局紀(jì)檢組（監(jiān)察室）和市直屬機(jī)關(guān)工委紀(jì)工委，組建了第八紀(jì)工委（監(jiān)察分局）。市縣兩級(jí)派駐機(jī)構(gòu)改革，共撤銷了190個(gè)紀(jì)檢組、83個(gè)監(jiān)察室，組建了78個(gè)紀(jì)工委（監(jiān)察分局），其中市級(jí)8個(gè)，14個(gè)縣（區(qū)、市）70個(gè)。

三、市一級(jí)派駐機(jī)構(gòu)改革的路徑設(shè)計(jì)

按照“統(tǒng)一機(jī)構(gòu)規(guī)格、統(tǒng)一制度設(shè)計(jì)、統(tǒng)一工作安排、統(tǒng)一后勤保障、統(tǒng)一干部調(diào)配、統(tǒng)一績(jī)效考核”原則對(duì)派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。市級(jí)8個(gè)紀(jì)工委（監(jiān)察分局）共劃轉(zhuǎn)行政編制56名,實(shí)行單列管理。紀(jì)工委設(shè)書記1名(正縣長(zhǎng)級(jí))，副書記2名(副縣長(zhǎng)級(jí))；監(jiān)察分局設(shè)局長(zhǎng)1名（由1名副書記兼任)，副局長(zhǎng)1名(副縣長(zhǎng)級(jí))；內(nèi)設(shè)綜合辦公室，主任1名（副縣長(zhǎng)級(jí)），專職工作人員2名。按照工作便利和業(yè)務(wù)相近的原則，各紀(jì)工委（監(jiān)察分局）分片監(jiān)督或聯(lián)系若干部門與單位。紀(jì)工委（監(jiān)察分局）在市紀(jì)委（監(jiān)察局）授予的職權(quán)范圍內(nèi)開展工作，不僅要履行黨的紀(jì)檢監(jiān)察職能，而且還要對(duì)所轄部門的重大事項(xiàng)和工作決策具有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；對(duì)所轄部門的黨風(fēng)廉政建設(shè)工作具有建議權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)、處置權(quán)；對(duì)所轄部門黨委（黨組）和行政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員違反黨紀(jì)政紀(jì)的問題有初步核實(shí)和參與調(diào)查，并提出處理建議權(quán)；對(duì)部門除黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員以外的其他黨組織、黨員及行政監(jiān)察對(duì)象違反黨紀(jì)政紀(jì)的案件有初步核實(shí)和立案調(diào)查，并按干部管理權(quán)限直接作出或建議作出處理權(quán)。有權(quán)組織協(xié)調(diào)部門召開相關(guān)會(huì)議，傳達(dá)貫徹上級(jí)指示，部署工作，交流經(jīng)驗(yàn)，協(xié)調(diào)解決工作中的有關(guān)問題。紀(jì)工委（監(jiān)察分局）可以根據(jù)工作需要開展巡察巡視，有權(quán)了解相關(guān)單位的情況，查閱有關(guān)文件資料、會(huì)議記錄、財(cái)務(wù)報(bào)表，開展明察暗訪等，對(duì)部門落實(shí)黨的路線、方針、政策以及開展黨風(fēng)廉政建設(shè)情況進(jìn)行常態(tài)性檢查。紀(jì)工委（監(jiān)察分局）的日常工作由市紀(jì)委一名副書記分管，業(yè)務(wù)工作由常委成員按照分工分管。市紀(jì)委（監(jiān)察

局）機(jī)關(guān)各室負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。紀(jì)工委（監(jiān)察分局）與所轄部門是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，是監(jiān)督主體與責(zé)任主體的關(guān)系。各部門黨政領(lǐng)導(dǎo)班子作為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的責(zé)任主體，對(duì)本單位的黨風(fēng)廉政建設(shè)工作負(fù)全面責(zé)任。紀(jì)工委（監(jiān)察分局）對(duì)部門履行監(jiān)督責(zé)任，進(jìn)行組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)，抓作風(fēng)反“四風(fēng)”，受理信訪舉報(bào)，開展日常監(jiān)督，查辦部門黨員干部違紀(jì)案件，在職責(zé)和權(quán)限范圍內(nèi)提出合理意見和建議。紀(jì)工委（監(jiān)察分局）干部的任免，按照干部管理權(quán)限，由市紀(jì)委或市紀(jì)委會(huì)同市委組織部共同提名、考察和考核。紀(jì)工委（監(jiān)察分局）的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政單列，市紀(jì)委統(tǒng)一管理，實(shí)行報(bào)帳制；紀(jì)工委（監(jiān)察分局）后勤保障由市紀(jì)委統(tǒng)一負(fù)責(zé)，教育培訓(xùn)納入全市干部教育培訓(xùn)范圍，由市紀(jì)委（監(jiān)察局）按照培訓(xùn)計(jì)劃統(tǒng)一安排。同時(shí)，制定了《中共遵義市紀(jì)委遵義市監(jiān)察局派出紀(jì)工委（監(jiān)察分局）業(yè)務(wù)工作管理暫行辦法》、《中共遵義市紀(jì)委遵義市監(jiān)察局派出紀(jì)工委(監(jiān)察分局)議事決策程序管理辦法(試行)》、《中共遵義市紀(jì)委遵義市監(jiān)察局派出紀(jì)工委(監(jiān)察分局)常規(guī)工作流程規(guī)定(試行)》、《中共遵義市紀(jì)委監(jiān)察局派出紀(jì)工委（監(jiān)察分局）巡查工作暫行辦法》等制度，對(duì)派出紀(jì)工委（監(jiān)察分局）的工作職責(zé)、工作程序、工作權(quán)限等作出規(guī)定，為規(guī)范、有序推進(jìn)工作提供了制度保障。

四、遵義市派駐機(jī)構(gòu)改革成效分析

經(jīng)過三年多的探索實(shí)踐，遵義市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在回歸主業(yè)，聚焦中心任務(wù)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)主責(zé)上取得明顯成效，派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)管改革工作基本實(shí)現(xiàn)了“改革管理體制，完善機(jī)制制度，強(qiáng)化監(jiān)督職能，維護(hù)政令暢通”的目標(biāo)。

1.實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督主體與責(zé)任主體的完全分離，解決了“同體監(jiān)督”的矛盾，紀(jì)工委監(jiān)察分局的權(quán)威性大大增強(qiáng)，監(jiān)督功能得到充分發(fā)揮。集中統(tǒng)管前，派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)作為單位的黨組成員，大多還分管部門黨建、財(cái)務(wù)、信訪、安全等業(yè)務(wù)工作，對(duì)本職工作“專職不專”；集中統(tǒng)管后，不再擔(dān)任部門黨組成員，不參與部門分工，紀(jì)工委監(jiān)察分局干部能集中精力思考、研究和落實(shí)本職工作。集中統(tǒng)管前，派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)由于是部門班子成員，決策表決時(shí)必須少數(shù)服從多數(shù)，且處在部門“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)下，被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督者，監(jiān)督者無法對(duì)部門實(shí)施有效監(jiān)督；實(shí)行集中統(tǒng)管后，紀(jì)工委監(jiān)察分局的人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)全部收歸市紀(jì)委監(jiān)察局管理，與原駐在部門完全“脫鉤”，在市紀(jì)委監(jiān)察局的直接領(lǐng)導(dǎo)下，主要履行紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，由雙重領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)橹苯宇I(lǐng)導(dǎo)，“同體監(jiān)督”變?yōu)椤爱愺w監(jiān)督”，走出了過去由于駐在部門和紀(jì)檢組的上下級(jí)關(guān)系決定了對(duì)“一把手”難于監(jiān)督的困境，有力地強(qiáng)化了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的職能。紀(jì)工委監(jiān)察分局在監(jiān)督部門“三重一大”、否定部門不符合規(guī)定的決議、受理信訪舉報(bào)、查辦部門違紀(jì)案件時(shí)，更能理直氣壯。

2.強(qiáng)化了部門的主體責(zé)任。集中統(tǒng)管前，紀(jì)檢組長(zhǎng)的主要任務(wù)是配合駐在部門黨組書記做好黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，但實(shí)際上，完全承擔(dān)了駐在部門的黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，比如年初制定部門黨風(fēng)廉政建設(shè)工作計(jì)劃，由紀(jì)檢組負(fù)責(zé)；分解年度黨風(fēng)廉政建設(shè)工作任務(wù)，由紀(jì)檢組負(fù)責(zé)；年終上級(jí)來檢查駐在部門的黨風(fēng)廉政建設(shè)工作時(shí)，都是紀(jì)檢組和監(jiān)察室負(fù)責(zé)收集整理資料，撰寫匯報(bào)材料，紀(jì)檢組和監(jiān)察室履行的是主體責(zé)任；集中統(tǒng)管后，派駐部門的紀(jì)檢組監(jiān)察室已經(jīng)撤銷，紀(jì)工委監(jiān)察分局與部門之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，部門黨組結(jié)合業(yè)務(wù)工作制定年度黨風(fēng)廉政建設(shè)工作計(jì)劃，分解任務(wù)并按照分工分頭抓落實(shí)，主體責(zé)任和分管責(zé)任更加明確，一把手負(fù)總責(zé)、班子成員分工負(fù)責(zé)、齊抓共管的工作格局進(jìn)一步確立，“一崗雙責(zé)”責(zé)任層層落實(shí)，消除了過去部門黨風(fēng)廉政建設(shè)工作抓而不牢、流于形式的弊病。

3.確保聚焦主業(yè)開展工作。集中統(tǒng)管后，由于派駐紀(jì)檢干部不在部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，不參與部門分工，能夠集中精力，聚焦主業(yè)，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位，圍繞中心任務(wù)，對(duì)所監(jiān)管部門開展有針對(duì)性的監(jiān)督檢查，切實(shí)履行了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的職責(zé)，產(chǎn)生了事半功倍的效果。市紀(jì)工委監(jiān)察分局成立至今，共開展工作督查、接訪、巡查、專項(xiàng)治理2495次，監(jiān)督部門“三重一大”事項(xiàng)2879次，向部門提出工作意見、建議2290條，否定部門不符合規(guī)定的決議188項(xiàng)，受理信訪舉報(bào)669件，初核430件，了結(jié)430件，轉(zhuǎn)立案83件，辦結(jié)67件，黨政紀(jì)處分80人，移送司法機(jī)關(guān)3人，清退違規(guī)資金344.36萬(wàn)元，挽回直接經(jīng)濟(jì)損失648.22萬(wàn)元。徹底改變了原有體制下紀(jì)檢

組、監(jiān)察室不辦案辦不了案的狀況。

4.實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督面的全覆蓋，有效整合了監(jiān)督力量。統(tǒng)管前，市縣兩級(jí)的190個(gè)派駐紀(jì)檢組和83個(gè)監(jiān)察室，只能解決190個(gè)單位的監(jiān)督工作，集中統(tǒng)管后，市縣兩級(jí)所有部門均納入監(jiān)管范圍，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督面的全覆蓋，且監(jiān)督力量明顯增強(qiáng)。集中統(tǒng)管前，一個(gè)派駐部門只有1至2名紀(jì)檢監(jiān)察干部，統(tǒng)管后市級(jí)每個(gè)紀(jì)工委監(jiān)察分局7人，縣級(jí)每個(gè)紀(jì)工委監(jiān)察分局5人，能夠集中力量對(duì)重點(diǎn)部門進(jìn)行監(jiān)督，也能集中力量圍繞黨委政府的中心工作開展監(jiān)督檢查，握緊拳頭突破大案要案，工作成效顯著。

5.創(chuàng)新監(jiān)督方式，理順了工作關(guān)系。集中統(tǒng)管后，紀(jì)工委監(jiān)察分局獨(dú)立于部門之外，圍繞黨委、政府的中心工作，按照市紀(jì)委監(jiān)察局的工作安排，通過督促貫徹落實(shí)黨委、政府的安排部署，督促開展反腐倡廉教育，列席駐在部門的“三重一大”會(huì)議，初查核實(shí)駐在部門信訪舉報(bào)件，幫助查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等，既及時(shí)了解駐在部門的黨風(fēng)廉政建設(shè)工作情況，又抓早抓小，監(jiān)督關(guān)口前移，提前預(yù)防，理順了監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象之間的工作關(guān)系。

五、改革中存在的主要問題及政策建議

派駐機(jī)構(gòu)改革后的成效是顯著的，但在實(shí)際工作運(yùn)行中，也暴露出一些亟待加強(qiáng)和完善的問題。

首先是監(jiān)督工作的脫節(jié)問題。集中統(tǒng)管后，紀(jì)工委成員不再兼任部門黨組成員，在監(jiān)督部門增多的情況下，在監(jiān)督者轉(zhuǎn)變角色、熟悉了解被監(jiān)督單位的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)權(quán)限、工作運(yùn)行模式等情況的過程中，個(gè)別被監(jiān)督單位出現(xiàn)了不主動(dòng)配合或規(guī)避監(jiān)督的現(xiàn)象。如果不明晰職責(zé)和創(chuàng)新監(jiān)督方法，紀(jì)工委就可能游離于被監(jiān)督部門的一些具體業(yè)務(wù)工作之外，出現(xiàn)“敢于監(jiān)督但不了解情況”，監(jiān)督難以到位、難以取得實(shí)效的問題。

其次是干部隊(duì)伍自身建設(shè)和業(yè)務(wù)素質(zhì)問題。干部隊(duì)伍年齡相對(duì)老化，極少數(shù)干部有思想情緒。市級(jí)紀(jì)工委較為突出。市級(jí)派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)管改革時(shí)，收回原派駐的44名干部平均年齡46歲，其中50歲以上15人（最大的57歲），40至49歲干部23人，40歲以下干部6人（最年輕的31歲）。由于所有紀(jì)檢組長(zhǎng)是“整體劃轉(zhuǎn)”，缺少一個(gè)雙向選擇的消化過程，個(gè)別紀(jì)檢組長(zhǎng)想留在原單位轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)非的要求未能如愿，統(tǒng)管后認(rèn)為政治待遇不如以前，加之后勤保障處于邊探索邊完善的過程，個(gè)別同志有失落感，有思想情緒，影響了工作的主動(dòng)性和積極性?？h級(jí)紀(jì)工委中，大部份干部是選調(diào)和選拔的“新手”，而且隨著統(tǒng)管后監(jiān)管部門和單位的增多，紀(jì)工委干部需要了解掌握的綜合業(yè)務(wù)知識(shí)也增多，加強(qiáng)紀(jì)工委干部業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)、提高履職能力的迫切性顯得尤為突出。

第三是內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置存在問題。每個(gè)市級(jí)紀(jì)工委監(jiān)察分局的核定編制為7名，其中正副縣級(jí)干部編制5名，一般干部編制2名，干部職級(jí)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“倒三角”型，這是派駐機(jī)構(gòu)改革時(shí)為了保留原有派駐紀(jì)檢監(jiān)察干部的職級(jí)，以確保市委提出的“派駐紀(jì)檢監(jiān)察干部整體劃轉(zhuǎn)到紀(jì)工委監(jiān)察分局”的要求，但實(shí)際工作中，這樣的設(shè)置，領(lǐng)導(dǎo)干部明顯偏多，一般干部明顯偏少，不利于工作的開展。

新形勢(shì)下加強(qiáng)和改革派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)，是深化黨的紀(jì)律檢查體制改革的重要舉措，是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革決策部署的重要組成部分。但是，如何適應(yīng)新常態(tài)，進(jìn)一步改進(jìn)現(xiàn)有的體制設(shè)置，使其更好地監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，還有許多值得探索的問題。今后我們黨的紀(jì)檢監(jiān)察派駐體制向什么方向發(fā)展，提出以下建議：

第一，堅(jiān)定不移推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察派駐體制集中統(tǒng)管。“實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理”[6]派駐機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)管只能加強(qiáng)、不能削弱。實(shí)行紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)集中管理是加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的重要舉措，是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的有效載體，也是一項(xiàng)涉及監(jiān)督體制和干部人事制度的重大改革。各級(jí)黨委應(yīng)積極支持紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)體制改革工作，主動(dòng)出臺(tái)相關(guān)的配套制度，積極幫助解決統(tǒng)管中的具體困難和問題，為派駐機(jī)構(gòu)樹立權(quán)威。

第二，紀(jì)檢監(jiān)察派駐體制改革應(yīng)消除體制交叉。不論是“面派駐”還是“點(diǎn)派駐”，或是“點(diǎn)面結(jié)合派駐”，都應(yīng)避免派駐機(jī)構(gòu)脫離所駐單位實(shí)際，監(jiān)督體外循環(huán)、浮于面上；避免被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督者，了解情況卻不敢開展監(jiān)督。要改革紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的人事關(guān)系和監(jiān)督體制，在“嚴(yán)控地方政府機(jī)構(gòu)和編制總量，確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”[5]的前提下，創(chuàng)新組織機(jī)制，通過人、財(cái)、物集中統(tǒng)管，有效整合工作資源和監(jiān)督力量，突出監(jiān)督主體與責(zé)任主體的分離，

將黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任歸還于部門黨組，督促部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員、特別是黨政主要負(fù)責(zé)人履行好自己的主體責(zé)任，避免派駐機(jī)構(gòu)既當(dāng)“裁判員”、又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的問題。

第三，紀(jì)檢監(jiān)察派駐體制改革應(yīng)創(chuàng)新工作機(jī)制?！叭媛鋵?shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。積極探索加強(qiáng)不同層級(jí)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的有效途徑”。[6]改革和完善紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)，一方面，應(yīng)明確理順工作關(guān)系。不論采用何種派駐方式，派駐機(jī)構(gòu)與被監(jiān)督檢查部門之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，不能存在利益關(guān)系。派駐機(jī)構(gòu)對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，按照紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“三轉(zhuǎn)”的要求，全面履行監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，不在黨組中分管其他業(yè)務(wù)工作。另一方面，統(tǒng)管派駐應(yīng)發(fā)揮集中力量的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督“全覆蓋”。在監(jiān)督檢查和案件辦理實(shí)踐中，發(fā)揮整體作戰(zhàn)的作用，集中力量突破重點(diǎn)環(huán)節(jié)、集中力量合力攻克難點(diǎn)問題；促進(jìn)加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)，確保統(tǒng)得了、管得好、敢監(jiān)督、能辦案。這不僅是中紀(jì)委的要求，也是推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的重要舉措。

第四，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)。派駐機(jī)構(gòu)的職責(zé)任務(wù)、工作權(quán)限，是派駐機(jī)構(gòu)工作的中心和著力點(diǎn)。推進(jìn)派駐機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)及時(shí)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的組織構(gòu)成、人員配備、職能職責(zé)、職級(jí)和編制等作出規(guī)定，依法明確職能職責(zé)；同時(shí)，完善考核、激勵(lì)和責(zé)任追究等機(jī)制，健全紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，規(guī)范派駐機(jī)構(gòu)管理。要加強(qiáng)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，強(qiáng)化自我監(jiān)督，嚴(yán)厲查處以案謀私、串通包庇、跑風(fēng)漏氣等突出問題，不遮掩、不護(hù)短、零容忍，避免“燈下黑”。

第五，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革應(yīng)加強(qiáng)能力建設(shè)?！凹o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要?jiǎng)?chuàng)新思想理念，改進(jìn)方式方法，把握新形勢(shì)下的規(guī)律”。[1]推進(jìn)派駐機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)強(qiáng)化教育培訓(xùn)，通過掛職鍛煉、跟班學(xué)習(xí)等多種形式，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐煅煉，提升監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)能力，改進(jìn)和優(yōu)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的方式方法；要牢固樹立“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”觀念，突出監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，把監(jiān)督檢查的切入點(diǎn)轉(zhuǎn)變到對(duì)職能部門履行職責(zé)的再監(jiān)督、再檢查上來。在監(jiān)督的方法上，要探索有效的監(jiān)督方式方法，如聯(lián)合檢查、交叉檢查、部門巡查、交叉辦案、聯(lián)合辦案方式，通過領(lǐng)導(dǎo)約談、誡勉談話、監(jiān)察建議、責(zé)任追究等措施，提高監(jiān)督的針對(duì)性和有效性，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)的監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)主抓者、主責(zé)者的監(jiān)督，切實(shí)提高監(jiān)督工作的權(quán)威性。

第六，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革應(yīng)注重加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。派駐機(jī)構(gòu)干部的提名和考察必須以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主，要“強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”，[6]讓他們更加大膽地履行監(jiān)督職責(zé)，同時(shí)紀(jì)委要統(tǒng)籌安排派駐機(jī)構(gòu)干部選調(diào)、使用、交流、培訓(xùn)、鍛煉等工作，建立健全交流制度和競(jìng)爭(zhēng)性選拔機(jī)制，預(yù)防“出不去、進(jìn)不來、流不動(dòng)”，近親繁殖、活力不夠的問題。

誠(chéng)然，我們對(duì)派駐機(jī)構(gòu)體制改革的探索還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要不斷的豐富和完善，但愿遵義市的實(shí)踐對(duì)于我黨紀(jì)檢監(jiān)察體制未來的改革有所幫助。

[1]王岐山.聚焦中心任務(wù)創(chuàng)新體制機(jī)制深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-01-28（02）.

[2]完顏平.創(chuàng)新體制機(jī)制將反腐推向深入[N].光明日?qǐng)?bào)，2013-11-29.

[3]魏明鐸.中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查工作全書[M].石家莊：河北人民出版社，1992.

[4]中共中央.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）[EB/OL]. (2016-06-12).http://www.gkstk.com/article/60780866.html

[5]李克強(qiáng).在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-08（02）.

[6]中共中央.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].(2016-06-12).http://www.gkstk.com/article/60780866.html

(責(zé)任編輯:魏登云)

A Practical Exploration of the System for Accredited Agency of Disciplinary Inspection——A Case Study of Zunyi

LI Zheng-xu
(Zunyi Normal College,Zunyi 563002,China)

After reviewing the developed course and the existentreform model of the accredited agency of disciplinary inspection of CCP and taking the reform practice of the system in Zunyi as an example,the author of this paper analyzes the weak points of the former accredited agency system of disciplinary inspection carried out by Zunyi municipality and the problems in the course of reform,and then propounds some suggestions on how to implement this kind of reform.

disciplinary inspection;accredited reform;systematic reform;exploration

D262.6

A

1009-3583（2016）-0025-06

2016-05-12

李正旭，男，貴州余慶人，遵義師范學(xué)院紀(jì)委書記。研究方向：思想政治教育與黨風(fēng)廉政建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)。