國土資源信息公開常見敗訴問題研究

浙江鑒湖律師事務(wù)所 何建航

國土資源信息公開常見敗訴問題研究

浙江省國土資源廳法規(guī)處 謝 偉

浙江鑒湖律師事務(wù)所 何建航

編者按：

自2008年5月1日《政府信息公開條例》施行以來，國土資源信息公開復(fù)議訴訟連年攀升（占比常在前三位），敗訴率穩(wěn)居各類行政案件首位，筆者擬從信息公開受理、公開范圍、內(nèi)容審查、一事一申請原則、網(wǎng)上信息公開、合件或分件處理、信息不存在、辦理機制等常見敗訴問題著手尋求解決之道。因內(nèi)容和案例較多，本文擬分兩期刊出。

隨著法律意識的高漲，社會公眾對關(guān)涉征地拆遷權(quán)益的國土資源政府信息需求與日俱增，兼之如今信息公開的申請、救濟渠道（復(fù)議、訴訟、監(jiān)察投訴等）十分暢通，國土資源信息公開申請連年翻紅。筆者結(jié)合近年來國土資源信息公開復(fù)議、訴訟案件情況，在《國土資源政府信息公開案件辦理中的幾個問題》（見2009年第2期本刊）基礎(chǔ)上，就常見敗訴問題作一探討。

問題一：信息公開受理---不為名稱所惑

把好信息公開受理關(guān)，旨在厘清國土資源信息公開的邊界，關(guān)鍵是兩看：先看名稱，剔除出信訪訴求、查處違法申請、行政復(fù)議申請、行政監(jiān)督申請、舉報投訴件等明顯非信息公開訴求，轉(zhuǎn)由信訪、法規(guī)、監(jiān)察等機構(gòu)處理，并告知申請人。再看內(nèi)容，社會公眾因認知所限，以行政核查、查閱（公開）報告、依法行政申請等名義提出信息公開申請的（多見于郵寄、電子數(shù)據(jù)等方式），可現(xiàn)場、電話、電郵要求其明確請求屬否信息公開，必要時書面通知其補正。因路途遙遠或外出等原因補正不便，但根據(jù)申請公開內(nèi)容及溝通結(jié)果能夠斷定確屬信息公開申請的，可直接受理。

問題二：信息公開范圍把握----重在查看公開目錄、屬否本機關(guān)制作與保存、法規(guī)政策規(guī)定和實踐做法

信息公開受理后，對申請公開內(nèi)容明確的，除保密信息外，是否公開關(guān)鍵看屬否信息公開范圍。方法是三查。一查該項信息在否本系統(tǒng)、本機關(guān)主動公開的政府信息公開目錄內(nèi)，若是應(yīng)告知已公開的網(wǎng)站等渠道，不便獲取的直接提供。二查本機關(guān)是否制作、保存，這需要從檔案室（含地質(zhì)檔案館）、信息系統(tǒng)（如建設(shè)用地審批、地籍管理、礦業(yè)權(quán)管理、規(guī)劃管理等）、制作處（科）室等查找，尤其要注意對尚未歸檔但屬公開范圍的政府信息的查找。三查法規(guī)政策及實踐做法。上述兩種渠道查不到（可能是信息公開目錄時未能窮盡，或信息保存不全等原因），應(yīng)遍查國土資源法規(guī)政策中有無此項職權(quán)、事務(wù)要求，并問詢實踐中有無該項事務(wù)及信息，若有就得繼續(xù)查找；若無應(yīng)告知申請人信息不存在并說明理由。

問題三：信息公開內(nèi)容審查----答對所問的關(guān)鍵

很多時候，因社會公眾對國土資源業(yè)務(wù)不懂（少數(shù)情況是故意設(shè)陷阱），所申請公開的政府信息內(nèi)容不明確或有歧義，這時需要通過現(xiàn)場或電話詢問、釋疑，書面補正，乃至召開調(diào)查會等方式，要求其明確申請內(nèi)容，做到與國土資源工作事項一一對應(yīng)。除此之外，信息公開工作人員要精研國土資源業(yè)務(wù)，與經(jīng)辦處（科）室、法制部門等充分商議，審查時做到“排除合理懷疑、內(nèi)心確信”，方可答對所問。下面試以兩個信息公開申請析之。

1.要求公開“征地拆遷后本村宅基地使用權(quán)的去向”

國土資源部門查詢地籍管理系統(tǒng)后，答復(fù)該地塊出讓后未辦理土地登記，故該政府信息不存在。經(jīng)分析：一是征地后村民占用宅基地的依據(jù)，即基于農(nóng)村村民身份取得的集體宅基地使用權(quán)（承包地同理），雖然由于土地依法征收轉(zhuǎn)為國家所有，但在宅基地上房屋未拆除土地未交出前的征地實施階段，村民仍享有事實上的使用權(quán)，只是其原宅基地使用權(quán)權(quán)能被限縮，如宅基上房屋不得翻建、征地實施完畢時宅基地使用權(quán)消滅等。二是宅基地使用權(quán)的去向并非現(xiàn)成的政府信息。因該地塊上房屋拆遷尚未結(jié)束，每戶居民房屋是否已拆除情況不一，現(xiàn)行法律也未規(guī)定拆除進度要向國土資源局實時報告，故國土資源局不可能掌握宅基地使用權(quán)情況，申請人要了解該情況須通過信訪調(diào)查途徑。三是宅基地使用權(quán)是由農(nóng)村村民根據(jù)建房需要經(jīng)政府審批取得的，土地登記僅是對該項權(quán)利的行政確認和向社會公示，并不創(chuàng)設(shè)、變更或消滅宅基地使用權(quán)，因此國土資源部門以土地登記查詢結(jié)果作答顯然答非所問。

2.要求公開“某拆遷安置工程用地占用基本農(nóng)田調(diào)整為一般農(nóng)田的批文”

國土部門收到后公開了省政府征地批文，但案件審理中發(fā)現(xiàn)，該批文所涉土地并不含基本農(nóng)田（基本農(nóng)田得國務(wù)院審批），顯然答非所問。一番推敲后，筆者發(fā)現(xiàn)這一信息公開申請其實自相矛盾，國土資源部門根本不存在這一政府信息。

一是否存在基本農(nóng)田調(diào)整為一般農(nóng)田的審批。綜觀《土地管理法》及實施條例、《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)：法律并未規(guī)定何為“一般農(nóng)田”，更未設(shè)定基本農(nóng)田調(diào)整為一般農(nóng)田的審批事項、審批機關(guān)和審批程序；基本農(nóng)田是由土地利用總體規(guī)劃確定的，現(xiàn)實中多是根據(jù)城市發(fā)展和重大建設(shè)需求，通過土地利用總體規(guī)劃編制、修改等方式確定基本農(nóng)田布局，使之既滿足耕地保護需要，又為城市發(fā)展留出空間（一般直接將基本農(nóng)田調(diào)整為建設(shè)用地，而非調(diào)整為一般農(nóng)田）。因此，從某種意義上看，規(guī)劃編制或修改的批文就是基本農(nóng)田調(diào)整的批文，但仍不同于案涉信息公開申請。（備注：詳見《我國基本農(nóng)田立法的四大軟肋》，見本刊2015年第2期）

二是法律禁止為一般建設(shè)項目調(diào)整規(guī)劃確定的基本農(nóng)田。《土地管理法》第二十六條規(guī)定，除非國家和省級政府批準的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地才可占用基本農(nóng)田，并按批文修改土地利用總體規(guī)劃。其他項目要在土地利用總體規(guī)劃（或修改、調(diào)整完善）確定的建設(shè)用地區(qū)安排。

本案中，正是通過第二輪土地利用總體規(guī)劃的編制，改變了基本農(nóng)田的布局，案涉拆遷安置工程用地位于規(guī)劃的建設(shè)用地區(qū)，所申請的政府信息其實不存在。因此，要準確答復(fù)，必須理清建設(shè)占用基本農(nóng)田及土地利用總體規(guī)劃修改的法律依據(jù)和實踐做法，并解釋不存在的法律和事實理由，方能釋疑解惑，防范行政爭議。

問題四：信息公開處理的便民原則----“一事一申請”原則應(yīng)慎用

《國務(wù)院關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕5號）基于行政效率提出的“一事一申請”原則，在實踐中往往需要申請人補正（拆分或歸并信息公開申請），很可能違反一次性告知（補正）規(guī)定，人為制造信息公開障礙。而且，該項原則違反了行政便民原則，也忽視了行政機關(guān)基于專業(yè)優(yōu)勢（對法律和業(yè)務(wù)的掌握）及充沛的行政資源實質(zhì)具有的區(qū)分、判定多項政府信息內(nèi)容能力。

我們試以唐某申請公開6項政府信息一案來作分析，這6項政府信息申請為：1.信訪意見及上京接訪記錄、人員安排和接訪費用等；2.異地調(diào)產(chǎn)安置的登報公告、異地調(diào)產(chǎn)戶數(shù)人數(shù)；3.房屋地質(zhì)下沉質(zhì)量檢測鑒定、復(fù)核報告、鑒定單位抽選程序報告及公告；4.兩小區(qū)項目批文、土地使用證、建設(shè)用地、工程規(guī)劃許可證、施工許可證、商品房預(yù)售許可證、小區(qū)設(shè)計圖紙、招標(biāo)、掛牌程序、建造企業(yè)合同、房屋驗收報告、套型數(shù)量；5.某區(qū)政府〔2007〕XX號專題會議紀要；6.區(qū)財政補貼5000多萬元給某置業(yè)有限公司憑據(jù)。

經(jīng)分析，第5、6項內(nèi)容十分明確，只是國土資源部門是否制作或保存不清楚。第1項的對象不明（從語意上判斷應(yīng)為唐某），且是否屬于政府信息存疑；第2、3項所涉地塊不明，需要補正后查實是否國土資源部門制作或保存；第4項中不少內(nèi)容由建設(shè)部門或房地產(chǎn)公司掌握，國土資源部門無法提供。因此，即使唐某按“一事一申請”的要求分項提出，國土資源部門仍得逐一分析后要求其補正或告知向其他部門申請公開。這樣的處理方式，既為唐某增設(shè)了無謂的義務(wù)，又增加了國土資源部門的公開負擔(dān)，還容易引發(fā)行政爭議，可謂得不償失。因此，“一事一申請”原則在信息公開實踐中應(yīng)當(dāng)慎用。

問題五：網(wǎng)上信息公開回復(fù)----切莫簡單“網(wǎng)來網(wǎng)去”

根據(jù)《政府信息公開條例》第六、二十六條等規(guī)定，政府信息應(yīng)當(dāng)正式、準確、完整，并按照申請人要求的形式提供。現(xiàn)實中，為便利公眾申請政府信息，國土資源部門多通過政務(wù)服務(wù)網(wǎng)或門戶網(wǎng)站提供政府信息公開申請服務(wù)，并設(shè)置了固定的網(wǎng)上答復(fù)格式，但這種數(shù)據(jù)電文答復(fù)的效力尚難與書面答復(fù)等同，在現(xiàn)實生活中使用也存在諸多障礙。因此，不少申請人通過網(wǎng)絡(luò)平臺提出政府公開申請時明確要求以書面方式公開。國土資源部門若簡單網(wǎng)來網(wǎng)去，既不符合公開的形式要求，又會面臨復(fù)議訴訟檢驗，目前不少行政機關(guān)已因此敗訴。