城市軌道交通PPP模式的實踐與探索

■ 程天壽??程建剛

城市軌道交通PPP模式的實踐與探索

■ 程天壽??程建剛

以北京地鐵4號線PPP模式和深圳地鐵4號線BOT模式為例，論述我國城市軌道交通PPP模式的實踐；從建筑施工企業視軌道交通PPP模式為必爭之地、軌道交通運營企業轉變思路積極參與等方面分析城市軌道交通PPP模式市場環境變化；創新提出城市軌道交通的“A+B”包PPP模式和B包PPP模式，并從政府層面和社會資本層面對兩種PPP模式進行對比分析，從社會資本方角度提出盡快出臺軌道交通PPP模式相關法規等建議。

城市軌道交通；PPP模式；北京地鐵；深圳地鐵；社會資本；A+B包；B包

1 我國城市軌道交通PPP模式的實踐

1.1 北京地鐵4號線PPP模式

2005年，北京地鐵4號線在國內首次采用PPP模式建設，成為城市軌道交通的經典案例，引起眾多學者和業界的研究與學習[1-3]，在此不再贅述。北京地鐵4號線經典的交易結構見圖1。

北京是國內最早建設和運營地鐵的城市之一，其軌道市場率先向社會資本開放與多種因素有關，北京地鐵投資、建設、運營分開的治理格局是促成此事的重要條件之一。建設項目將非經營性A包資產從PPP模式范圍中剔除出去，留下B包可經營性資產，使京港地鐵公司輕裝上陣，增強了盈利能力，符合城市軌道交通行業屬性，也為其他城市提供了借鑒。法人治理結構中，根據相關規定，香港地鐵持股比例未超過50%，不設絕對控股方，有利于調動股東積極性。

圖1 北京地鐵4號線經典交易結構

在北京地鐵4號線實施后，京港地鐵公司先后獲得了北京地鐵14號線和16號線的特許經營權。這兩條線路是在北京地鐵4號線合作模式框架不變的前提下，吸取經驗并優化提升[4]。例如，與北京地鐵4號線相比，下調A部分租金，象征性的每年收取1萬元；在B部分投資控制方面，采用“多退少補”方式，而非北京地鐵4號線的“工程包干”；政府補貼方面采取“可行性缺口補貼”，即政府補貼主要是彌補約定票價和實際票價之間的差額等。另外，北京地鐵4號線模式被杭州地鐵1號線項目借鑒，合作模式類似，區別是杭州地鐵集團有限公司與香港地鐵均通過設立子公司的形式進行股權合作，相對北京地鐵4號線模式有所改進。

1.2 深圳地鐵4號線BOT模式

深圳地鐵4號線是國內首例軌道交通BOT項目[5]。2003年6月中央政府與香港特別行政區政府共同簽署了CEPA協議，探索深港合作新模式。深圳地鐵4號線交易結構見圖2。

深圳地鐵4號線軌道交通BOT項目與北京地鐵4號線軌道交通PPP項目相比，其交易結構相似，但內容有很大不同。

圖2 深圳地鐵4號線交易結構

（1）深圳地鐵4號線模式中，建設和運營主體為香港地鐵獨家，而北京地鐵4號線模式則為政府實際控股的合資公司。從股權結構上看，深圳地鐵4號線屬于廣義PPP模式，而北京地鐵4號線更符合當前階段中央政府對PPP模式的指導方向。

（2）深圳地鐵4號線模式中，特許公司負責投資、建設的內容為4號線二期工程“A+B”包，而北京地鐵4號線模式中僅為B包。因此，政府對項目補貼標準和方式也不盡相同。

（3）從補貼方式上，原本深圳市政府就深圳地鐵4號線沿線290萬m2建筑面積的物業開發權，擬與香港地鐵簽署土地配置協議，因未被批準，采用了現金補貼形式。2011年8月18日，香港鐵路有限公司軌道交通（深圳）有限公司聯合香港鐵路有限公司物業（深圳）有限公司通過“招、拍、掛”方式，以掛牌底價獲得龍華車輛段上蓋土地的開發權，應該說得到了部分土地補貼。而北京地鐵4號線模式則未就土地做過安排。

1.3 小結

城市軌道交通PPP模式除北京地鐵14號線、16號線外，幾乎都起自2005年前后，表現出一些較明顯的特征。一是國內軌道交通市場開放度不高，潛在的社會資本參與主體相對較少；二是國內經濟政策以擴大投資、拉動內需為基調，地方政府通過融資平臺可以解決軌道交通投資問題，實施PPP模式的動力不足；三是實施PPP模式的城市（北京、深圳、杭州）本身經濟實力相對較強，其目的誠然有解決軌道交通投資壓力的意圖，但更主要是對城市軌道交通投融資模式進行探索和創新；四是PPP模式項目的潛在社會資本方很少有內地企業，幾乎全部是港資和外資參與，如香港地鐵、新加坡地鐵、西門子、威立雅等，國內地鐵產業鏈企業尚未啟動市場布局。

2 城市軌道交通PPP模式市場環境變化

2.1 建筑施工企業視軌道交通PPP模式為必爭之地

PPP模式的推廣對建筑施工市場產生了深遠影響，因為在政府主導的傳統投資模式下，無需招商而直接招標，并且工程招標可劃分若干標段，因此施工企業中標機會較多。但在PPP模式下，政策允許施工企業作為社會投資人參與特許經營項目，地方政府為了節約時間、簡化程序，往往把招商和招標合二為一，如果施工企業未能通過招商進入特許經營公司，就幾乎等同于錯失了工程施工合同。

按照《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條第（三）項規定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或提供的，可以不進行招標。大型建筑施工企業通過參與PPP模式特許經營公司，以有限金額的股權投資為代價，換取少則數十億、多則數百億規模的軌道交通工程施工合同，在這種巨大利益驅使下，施工企業比任何投資者都有參與的積極性。在實踐中，這種“兩招并一招”的做法已被多數政府部門接受。

2.2 軌道交通運營企業轉變思路，積極參與

在國家政策推動下，各地軌道交通PPP模式項目呈爆發式增長，相對而言市場上優秀的運營企業稀缺。面對供需結構失衡的狀況，國內較早開展軌道交通運營的企業開始市場試水，較典型的有深圳市地鐵集團有限公司、北京京港地鐵公司、重慶軌道交通集團有限公司等。國內軌道運營企業對PPP模式項目的積極參與，改變了過去香港地鐵一家獨大的市場格局。

深圳市地鐵集團有限公司是國內市場化經營程度較高的地鐵企業，在二期工程之初開始探索通過“軌道+物業”模式開展準市場化經營和可持續性發展。2011年開始布局“走出去”戰略，并提出通過整合地鐵產業鏈上下游企業，組成“軌道交通BOT聯合體”，共同為目標城市提供軌道投資、建設、運營等一攬子服務，這個思路與現階段軌道交通PPP模式的發展方向不謀而合。

2.3 金融機構和房地產企業成為軌道交通PPP模式項目的新成員

傳統建設模式下，金融機構（銀行）只能參與項目的配套融資，無法參與股權投資，PPP模式給金融機構（基金、保險、信托等）創造了投資空間。受國有資產投資監管等約束，國內地鐵企業（全部為地方國企或國有控股）的域外軌道交通PPP模式項目股權投資路徑不夠通暢，難以滿足PPP模式的基本投資要求。同時，國內地鐵企業普遍虧損，面臨無力投資的尷尬局面。而建筑施工企業參與PPP模式項目意圖明確，雖然投資權限較寬松，但投資意愿不強烈。金融機構作為財務投資人參與PPP模式項目特許經營公司，較好地解決了這一矛盾。在國內外宏觀經濟持續下行壓力下，優質資產變得越來越稀缺。城市軌道交通PPP模式項目，這種投資大、期限長、收益穩定的資產很快受到金融機構等投資者的追逐。

房地產企業同樣能在軌道交通PPP模式項目中找到切入點。雖然并非每個城市都具備實施條件，但“軌道+物業”的發展理念已得到“政商”各界的普遍認可。城市軌道交通的天然屬性決定了沿線物業存在價值升值。隨著城鎮化建設的加快，城市土地資源越來越稀缺。房地產企業通過參與軌道交通PPP模式項目而獲得土地開發先機，不僅成功避開了激烈的土地舉牌競價，而且可以通過軌道交通項目與開發項目的財務平衡實現避稅效應。目前，較早采取行動的房地產企業有萬科股份有限公司、綠地集團有限公司等。

2.4 社會資本參與PPP模式項目的形式以聯合體為主

與以往不同，現階段軌道交通PPP模式市場參與主體更加強調優勢互補、強強聯合，往往以聯合體形式參與。比較典型的組合形式：“A+B”部分的PPP模式項目采用“建設企業+運營企業+財務投資人（基金）”或“建設企業+運營企業+地產開發商”；只建B部分的PPP模式項目采用“運營企業+財務投資人（基金）”或“運營企業+裝備制造企業+財務投資人（基金）”等。

3 城市軌道交通PPP模式創新探索

根據軌道交通PPP模式市場的新變化，結合實踐提出兩種較典型的交易結構模型，并對其中關鍵的問題展開探討。

3.1 軌道交通“A+B”包PPP模式（模式一）

模式一中，政府將軌道交通的土建施工（A包）、車輛裝備和運營維護（B包）等打包成一個PPP模式項目，招募社會投資人與政府指定機構（一般為當地軌道企業）共同組建PPP模式項目特許經營公司，統籌負責項目投資、建設、運營。特許經營期結束后，固定資產無償移交給政府。在此，A包不含征地拆遷、管線改遷、綠化遷移等前期工程（所謂A1），一般情況下，前期工程是由政府負責投資，并指定部門或企業負責實施。

模式一是一種典型的軌道交通PPP模式，若實施主體只有1家企業，就會變成深圳地鐵4號線的BOT模式。但現在市場環境已經發生變化，大型施工“央企”成為市場最活躍的群體。若從“建設企業+運營企業+投資基金”聯合體的組合模式來看，深圳地鐵4號線模式也許并非最優選擇，探究其原因：一是建設企業在建設期結束后就失去了優勢，其股權投資長期不退出損害了其他股東積極性；二是A包、B包資產同時放在特許經營公司中，既影響到特許公司的盈利能力，又讓政府補貼壓力變大。因此，提出軌道交通“A+B”包PPP創新模式（見圖3）。

軌道交通“A+B”包PPP創新模式將PPP模式項目特許經營公司一分為二，為政府和社會投資者提供更多的選擇機會。對政府來說，投資非經營性的A包資產投資是政府無法回避的責任，將A包資產獨立劃分出來有利于政府根據中期財政狀況，靈活選擇購買服務或是回購股權，這在長達30年的軌道交通PPP模式項目中顯得尤為重要。因為政府購買服務雖然減輕了當期財政壓力，但付出的代價更高，并且整條線路的運營效果主要取決于負責B包投資的PPP模式項目運營公司，從經濟角度考慮，政府應在財力充裕的情況下盡可能加快A包資產回收。對社會投資者來說，將A包和B包資產劃分，有利于其根據自身特點靈活選擇加入或不加入資產公司。對于PPP模式項目建設公司來說，聯合體全員均要參與，在股權分配上運營企業相對較小，其參與的意義不在施工管理，而是將運營前置并起到監督、改善運營條件的作用；對PPP模式項目運營公司來說，施工企業可以不直接參與，建議以基金劣后級投資人的身份參與。

3.2 軌道交通B包PPP模式（模式二）

圖3 軌道交通“A+B”包PPP創新模式

模式二中，A包資產由政府投資建設，B包資產為PPP模式項目特許經營公司投資范圍，經營期內政府將資產A租賃給特許經營公司。但對國內地鐵企業來說，其投資通道并不順暢，需要借助產業投資基金的資金杠桿。軌道交通B包PPP創新模式見圖4。

圖4 軌道交通B包PPP創新模式

軌道交通B包的PPP創新模式解決了國內地鐵企業參與PPP模式項目所面臨的投資渠道問題，其主要優點如下。

（1）通過與產業投資基金聯合，依靠基金承擔大部分股權投資，運營企業在PPP模式項目特許公司中投資較小，從而降低了運營企業投資難度。

（2）為避免股權偏小帶來的負面影響，激勵運營企業做好運營服務，在產業基金結構中設置分級。運營企業在基金中認購劣后級，利用資金杠桿撬動數倍規模的優先級進入，將超額收益與經營績效掛鉤，促使運營企業有動力去提升經營績效。

3.3 對比分析

從政府層面來看，模式一更適合軌道交通建設運營經驗欠缺的城市，政府希望將整條線路的建設運營整體交給社會資本；模式二更適合有一定軌道交通建設基礎的城市，解決的核心問題更偏重引入競爭和提高效率。

從社會資本層面來看，模式一的投資大、回收期長，項目經營風險偏大，模式二則相反。因此，社會資本宜采用模式二的方式參與項目。模式二中，政府承擔不產生經濟效益的土建部分投資建設，是政府對項目的一種實質參與和支持，增強了社會資本的安全感。

4 結論與建議

目前，軌道交通PPP模式面臨的一些核心難題亟待解決，因此從社會資本方角度提出以下建議。

（1）盡快出臺軌道交通PPP模式相關法規，將政府與社會資本置于統一的法律框架下，規范雙方責權利關系，推動PPP模式朝著法治化方向發展。

（2）政府部門應轉變觀念，正確看待資本逐利的本性，社會資本只要不是追求暴利，應允許和支持其取得合理回報，并且確保PPP模式政策的穩定性，特別是政府對PPP模式項目中的長期財政預算制度的安排，應盡快實施。

（3）在社會資本退出問題上，應對其有所區分。實業投資者的投資可以貫穿整個特許經營期，類似產業基金式的財務投資者應在項目實施期間設置適當的退出窗口期。

（4）盡快推進軌道交通綜合開發的土地政策落地，在原鼓勵性政策的基礎上進一步深化細化土地注入程序，使“軌道+物業”的良性循環發展模式具備實施條件。

（5）鑒于當前軌道交通市場運營企業稀缺，而且運營企業受地方“國資”嚴格監管，對外投資往往要涉及到地方財政安排資金，此類問題應引起PPP模式主管部門的重視，盡快出臺相關解決政策。

[1] 中國財政學會公私合作PPP研究專業委員會課題組．北京地鐵四號線PPP項目案例分析[J]． 經濟研究參考，2014(13)：56-61．

[2] 王灝． 城市軌道交通投融資問題研究：政府民間合作（PPP）模式的創新與實踐[M]． 北京：中國金融出版社，2006．

[3] 郭上． 北京地鐵四號線PPP模式案例分析[J]． 中國財政，2014(9)：32-33．

[4] 郝偉亞，陳宏． 北京地鐵14號線項目：明確政府與社會資本分工的一次探索[N]． 中國經濟導報，2015-05-14(8)．

[5] 劉偉． BOT模式在深圳地鐵4號線續建工程中的應用[J]．都市快軌交通，2006(3)：18-20．

程天壽：深圳市地鐵集團有限公司，高級經濟師，廣東??深圳，518026

程建剛：深圳前海基礎設施投資基金管理有限公司，經濟?師，廣東?深圳，518026

責任編輯李鳳玲

F512.3；U231

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1672-061X（2016）06-0058-04