新型城鎮化進程中政府角色定位與職能轉型的制度分析

趙　星

(成都理工大學，四川成都　610000)

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新型城鎮化進程中政府角色定位與職能轉型的制度分析

趙星

(成都理工大學，四川成都610000)

新型城鎮化；職能轉型；角色定位；發展方向

新型城鎮化的要求是不斷提升城鎮化建設的質量內涵。與傳統提法比較，新型城鎮化更強調內在質量的全面提升，也就是要推動城鎮化由偏重數量規模增加向注重質量內涵提升轉變。城鎮化目標的實現依賴于政府職能的準確定位、適時轉變和不斷優化，以及政府運行的良性互動。政府在城鎮化過程中需履行公共政策制定者，基礎設施提供者，運行環境維護者等重要角色。

一、引言

城鎮化是現代化的必由之路，隨著中國經濟進入新常態，城鎮化將成為中國未來經濟持續增長的重要支撐。

農村經濟一度在中國占據了主導地位，而如今，中國正全力向現代化、城鎮化轉變。新中國成立初期，百廢待興，1949年，中國城鎮化率只有10.64%。在“大躍進”等政策的鼓舞下，城鎮化率在1958年一度達到18.4%，但1959年到1978年的“上山下鄉”等諸多政策影響，出現逆向流動。到1978年，中國的城鎮人口比重增長為17.9。改革開放后中國城鎮化率進一步提升。在1992年，中國城鎮人口比重為27.46%，而到2001年，中國城鎮人口比重已經達到37.66%，中國人口城鎮化規模和速度都有了很大提升，中國人口城鎮化進程得到了進一步推進和深化。進入21世紀，在相關政策的推動下，2011年，中國城鎮人口占總人口比重達到51.27%，首次超過50%。中國開始進入到以城市型社會為主體的城市時代。

隨著中國經濟進入新常態，中國的城鎮化發展進入了一個關鍵攻堅階段，轉型將是下一個階段城鎮化發展的重要主題。《國家新型城鎮化發展規劃(2014-2020)》提出，到2020年中國城鎮化達到60%左右，據此測算，未來6年中國的年均城鎮化率增長目標僅為0.9%，不僅小于改革開放以來的城鎮化發展速度，更是大幅小于近10年的城鎮化發展速度。[1]健康有序的城鎮化進程，一方面，受制于市場、社會等因素的自然演變；另一方面，中國城鎮化的突出特征是政府主導，政府通過行政手段和政策等方式調控城鎮化發展的各個方面，市場發展的不健全和社會發展的滯后決定中國的城鎮化轉型需要政府治理轉型與創新，需要政府的參與、引導和干預。因此，政府治理轉型將是影響中國新型城鎮化發展的關鍵因素。

二、國外城鎮化經驗啟示及新型城鎮化發展中政府行為的定位

(一)制定并實施完善的公共干預政策

從15世紀末的“圈地運動”開始到19世紀中葉，從20世紀20年代開始，英國北部的傳統工業城市出現經濟衰退的跡象。為解決城鎮化發展中區域經濟發展不均衡的問題，政府始終扶持北部區域的發展，防止南部區域的過度發展，在一定程度上緩解了區域經濟發展的不均衡。二戰結束以后，英國政府采取設置環城綠化帶和建設新城的城市規劃政策，強調新城居住人口和就業崗位之間的相對平衡，較為成功地遏制了大城市的無序蔓延。[2]中央政府在城市規劃體系中發揮了顯著的主導作用。

日本政府為了緩解大都市圈的過度集聚所帶來的區域發展不平衡問題，日本政府自20世紀60年代起，先后制定五次全國綜合開發規劃(分別是1961—1968年、1969—1976年、1977—1986年、1987—1997年、1998年至今)和一系列法規，并編制三大都市圈發展規劃。[2]

韓國政府也在城鎮化過程中發揮了十分重要的作用。從20世紀70年代初開始，韓國政府將農村發展列入國家戰略，開展了聲勢浩大的“新農村運動”，在工業化和城鎮化過程中同步推進農村現代化。20世紀90年代以來，為了應對經濟全球化的挑戰，改善區域發展的不均衡狀態，韓國政府實施地方都市圈戰略，實現地方與首都圈經濟的協調發展。[2]

(二)城鎮協調發展成為城鎮化加快推進的主旋律

首先，形成合理城鎮體系。美國共有51個州，3043個縣(郡)，35153個市、鎮。其中，300萬以上人口的城市有13個，20萬—100萬人口的城市有78個，10萬—20萬人口的城市有131個，3萬—10萬人口的城市878個，幾千到3萬人口的小城市(鎮)達34000多個。美國不僅城市數量多，以中小城(市)鎮為主，而且城市的聚集度很高。大量小城市(鎮)在快速發展過程中，圍繞大中城市周圍布局，逐步形成密集的城市群(帶)，從而形成了大中小城市(鎮)相互配合、錯落有致的城鎮體系。[2][3]

其次，中心城市和城市群的地位將會更加突出。由中心城市形成的大都市帶或城市群成為全球經濟競爭的重要節點，當今世界一些最為發達國家的大城市地區已經成為世界經濟、貿易、金融中心。例如美國的紐約一波士頓一華盛頓城市帶，人口約占美國的25%，不僅是美國最大的商業貿易中心，還是世界最大的國際金融中心。[2]城市發展呈現區域內城市優勢互補、聯動發展的態勢，形成更大范圍、更高層次的都市圈甚至跨國的城市圈。同時，隨著大城市的不斷擴張，使若干個城市之間的邊緣逐漸靠近，最終連成一片，形成巨大的“城市帶”。

第三，中小城市(鎮)占有重要地位。由于區域發展較為均衡，小城鎮兼有交通便捷和接近大自然的雙重優勢，擁有比大城市更為宜居的生活環境，目前發達國家的小城鎮發展已經較為完善，在整個城鎮體系中占有重要地位。不少國家的大城市非常重視衛星城的建設，并將其作為緩解人口壓力和經濟、社會、環境問題的重要手段，加以統籌考慮。

(三)發展城市主導產業是城鎮化快速發展的基礎

發達國家的不少城市都立足于自己的資源特色、環境條件，確定城市的產業發展戰略定位，使城市迅速形成了自己的核心競爭力。比如瑞士的達沃斯，一年一度的“世界經濟論壇”使達沃斯小城出了名，會議經濟進一步帶動房地產、旅游、餐飲業、交通等相關產業。盡管各國城市的規模大小不一，歷史文化和市容市貌各不相同，但不同城市的主導產業突出、特色鮮明。

三、中國城鎮化進程中的政府職能與權力運作分析

城市是孕育現代政府的母體，同時，城市空間又是政府管制的對象。城市的發展、城鎮化目標的實現都依賴于政府職能定位和政府有效運行的良性互動。從這個意義上說，合理的城鎮化離不開政府職能的適時轉變和不斷優化。傳統城鎮化出現問題的部分原因可歸結為政府職能定位的錯亂和政府公共權力運行的失當。

(一)家長作風，導致管理越位

所謂政府職能的越位，是指政府部門超越了本部門的職權范圍，管了本應該由別的部門去管的事情，也就是“越權”。有的人以為，政府是城鎮化的提出者和實施者，尤其是在新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步推進的過程中，相對而言，在新型工業化、信息化、農業現代化中，企業的主導作用更大一些，而城鎮化進程中政府發揮的作用更大一些。事實上，政府的作用確實十分關鍵，其在土地規劃、城鎮化規劃、城市規劃中的作用更是必不可少。由此，一些人認為城鎮化的動力來自政府。這種觀念是片面的。總結歷史經驗，城鎮化是自然的歷史進程。地理位置、自然條件、自然資源、歷史傳統等都是城市出現的重要因素，人的作用的發揮，要以上述因素為基礎。而在現實中，我們犯得最多的錯誤，就是脫離自然的歷史進程、超越自然人文條件開展城鎮化建設。[4]一味強調政府對城鎮化建設的推動作用，可能陷入不實事求是、不切實際推動城鎮化的境地。

(二)懶政失職，導致管理缺位

城鎮化是現代化進程中市場經濟的自然結果，推進城鎮化發展要尊重客觀規律，但并不意味著政府對城鎮化無所作為。“僅靠市場‘無形之手’會造成市場失靈，即具有外部性的公共服務和基礎設施等會達不到社會總體需求的水平”。新型城鎮化需要市場“無形之手”和政府“有形之手”的兩手配合。[5]政府職能的缺位是指政府部門沒有認真履行自己的職責，沒有管理好真正屬于本部門的事務，也就是失職。政府職能缺位現象可表現為政府在實現其職能時的選擇性，例如公共政策制定和公共資源的配置過程中將更多的資金用于城市空間的生產建設，導致了公共產品和公共服務方面的缺位。與經濟職能過強形成鮮明對照的是，政府的社會職能過弱，致使像公共衛生、社會保障、基礎教育、環境保護等典型的公共事業由于資金不足而嚴重滯后。公共產品和公共服務供給不足直接反映了政府公共財政職能的弱化，以及政府在經濟活動中的宏觀調控能力的不足。同時，中國目前貧富差距日益擴大，“調節居民收入分配”作為政府的一項主要職能，卻顯得蒼白無力。

(三)盲目決策，導致管理失效

中國大規模城市化建設失誤的一個重要原因在于城市建設與發展任由地方政府自由發揮，盲目決策。在城鎮化進程中，政府職能不僅體現在城鎮化政策的制定，城市發展規劃與設計，強化社會管理、提供公共產品和公共服務、糾正負外部性等方面，而且更重要的是要制定出科學、合理的城鎮化政策。推進城鎮化健康發展是優化經濟發展空間格局的重要內容，要有歷史耐心，不要急于求成。特別是隨著中國經濟步入新常態，經濟增速開始放緩，相關部門在推進城鎮化的規模和速度上都需要更加謹慎，避免因盲目決策而出現失誤。如果缺乏科學理念，權力主導的盲目決策，將會造成城市及城鎮功能缺失，特別是基礎設施配套缺失、公共服務機能偏弱、城市環境治理機能不足、功能區劃布局錯位等方面。

四、解放思想，準確定位，以轉變政府職能帶動新型城鎮化

加快推進更高質量的城鎮化，必須發揮好政府與市場兩個方面的作用。按照政府搭臺、企業唱戲的分工，政府重點要抓好城市布局長遠規劃、抓好基礎設施建設、抓好社會公共服務和社會治理。要創造良好的城市發展環境，使市場配置資源的決定性作用得到充分發揮。協調人、財、物等各類要素資源按照福利最大化原則在城鄉之間合理配置，引導制造業、服務業圍繞城市平臺合理布局。目前最為重要的，是做好以下工作。

(一)科學認識新型城鎮化道路內涵及其重大意義，切實增強抓好新型城鎮化的自覺性和主動性

由于歷史和政績考核方式的影響，原來的城鎮化偏離了其本質方向，致使城鎮發展走了不少彎路，個別地方還付出了一定代價。因此，要做好新型城鎮化建設，政府必須從新型城鎮化的科學內涵來認識，增強新型城鎮化建設的主動性和自覺性。城鎮化(或城鎮化)是一個涉及多方面內容的社會經濟演進過程，不同學科從不同的角度給予了各自的解讀。人口學對城鎮化的定義強調農村人口向城市的轉移和集中，及其帶來的城市人口比重不斷上升的過程。經濟學對城鎮化定義強調的是農村經濟向城市經濟轉化的過程。社會學意義上的城鎮化強調的是城市社會生活方式的產生、發展和擴散的過程。

隨著城鎮化實踐的發展和各學科對城鎮化研究的逐步深入以及學科間的互相滲透，城鎮化的定義日趨綜合化和層次化。羅西在《社會科學詞典》中認為城鎮化有四個方面的含義：一是市中心對農村腹地影響的傳播過程；二是全社會人口逐步接受城市文化的過程；三是人口集中的過程，包括集中點的增加和每個集中點的擴大；四是城市人口占全社會人口比例提高的過程。美國學者弗里德曼將城鎮化區分為城鎮化Ⅰ和城鎮化Ⅱ。前者包括人口和非農業活動在規模不同的城市環境的地域集中過程，非城市景觀轉化為城市景觀的地域推進過程；后者包括城市文化、城市生活方式和價值觀在農村的地域擴散過程。

(二)合理布局城鎮格局，因地制宜確定產業，確保新型城鎮化協調發展

1．積極完善城鎮化規劃和戰略格局

城鎮化規劃和戰略格局關系到城鎮化的發展方向，是我國現代化發展戰略的重要內容。政府要以科學發展觀為指導，按照全國生態功能區規劃要求，遵循城市發展的客觀規律，加快構建和完善我國城鎮化規劃和戰略格局。一是要按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，以大城市為依托，以中小城市為重點，合理引導人口流向和產業轉移，逐步形成分工協作、優勢互補、集約高效的城市群。已形成城市群發展格局要繼續發揮帶動和輻射作用，加強城市群內各城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力和輻射力；發揮中心城市作用，形成要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群。在資源環境承載能力較強、城鎮體系比較健全、區域中心城市有較強輻射帶動作用的地區，積極培育區域性城市群；要科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能。二是要加快發展中小城市。積極挖掘中小城市現有發展潛力，優先發展區位優勢明顯、資源環境承載能力較強的中小城市；注意引導中小城市的有序發展，在農產品主產區和重點生態功能區集中建設特色縣城和中心鎮。

2．調整優化城市產業布局和結構

政府應促進城市經濟轉型升級，改善營商環境，增強經濟活力，擴大就業容量，把城市打造成為創業樂園和創新搖籃。首先要優化行政區劃設置改革。加快形成設置科學、布局合理、功能完善、集約高效的行政管理體制，可以在以下方面需要努力探索：第一，依法調整行政區劃，逐步減少地方政府層級。調整的方向是逐步調整縣規模，適當把小縣擴大，爭取中央支持，堅決撤銷市級行政，減少行政干預，實行省直管縣，給縣域經濟和人事更多的自由權，充分調動縣級的積極性；第二，加快省域區域中心城市的形成，省內三大城市群所在的中心城市還要大力發展，增強輻射和帶動作用，重點發展縣級市。適當增加縣級市。第三，啟動大鎮強鎮改革試點。對于經濟實力較強，城鎮化水平較高的城鎮應該積極進行設市或改區的改革，注重總結浙江、廣東等省的經驗，探索大鎮強鎮管理改革的新模式。

(三)搞好城鎮化發展的基礎，科學設計，確保新型城鎮化安全發展。

1.統籌資源，集中資金建設交通等基礎設施

我國地域遼闊，各個城市的功能定位也各不相同，但交通等基礎建設是每個城市都急需發展的，可以說交通建設是新型城鎮化建設中其他基礎建設的首要，政府必須統一規劃。一是依托國家“五縱五橫”綜合運輸大通道，加強東中部城市群對外交通骨干網絡薄弱環節建設，加快西部城市群對外交通骨干網絡建設，形成以鐵路、高速公路為骨干，以普通國省道為基礎，與民航、水路和管道共同組成的連接東西、縱貫南北的綜合交通運輸網絡，支撐國家“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。二是構建城市群內部綜合交通運輸網絡。按照優化結構的要求，在城市群內部建設以軌道交通和高速公路為骨干，以普通公路為基礎，有效銜接大中小城市和小城鎮的多層次快速交通運輸網絡。提升東部地區城市群綜合交通運輸一體化水平，建成以城際鐵路、高速公路為主體的快速客運和大能力貨運網絡。推進中西部地區城市群內主要城市之間的快速鐵路、高速公路建設，逐步形成城市群內快速交通運輸網絡。三是建設城市綜合交通樞紐。建設以鐵路、公路客運站和機場等為主的綜合客運樞紐，以鐵路和公路貨運場站、港口和機場等為主的綜合貨運樞紐，優化布局，提升功能。依托綜合交通樞紐，加強鐵路、公路、民航、水運與城市軌道交通、地面公共交通等多種交通方式的銜接，完善集疏運系統與配送系統，實現客運“零距離”換乘和貨運無縫銜接。四是改善中小城市和小城鎮交通條件。加強中小城市和小城鎮與交通干線、交通樞紐城市的連接，加快國省干線公路升級改造，提高中小城市和小城鎮公路技術等級、通行能力和鐵路覆蓋率，改善交通條件，提升服務水平。

2．科學設置城市功能，確保城鎮安全有序發展

一是優化社區生活設施布局，健全社區養老服務體系，完善便民利民服務網絡，打造包括物流配送、便民超市、平價菜店、家庭服務中心等在內的便捷生活服務圈。加強無障礙環境建設。合理布局建設公益性菜市場、農產品批發市場。統籌電力、通信、給排水、供熱、燃氣等地下管網建設，推行城市綜合管廊，新建城市主干道路、城市新區、各類園區應實行城市地下管網綜合管廊模式。加強城鎮水源地保護與建設和供水設施改造與建設，確保城鎮供水安全。加強防洪設施建設，完善城市排水與暴雨外洪內澇防治體系，提高應對極端天氣能力。建設安全可靠、技術先進、管理規范的新型配電網絡體系，加快推進城市清潔能源供應設施建設，完善燃氣輸配、儲備和供應保障系統，大力發展熱電聯產，淘汰燃煤小鍋爐。加強城鎮污水處理及再生利用設施建設，推進雨污分流改造和污泥無害化處置。提高城鎮生活垃圾無害化處理能力。合理布局建設城市停車場和立體車庫，新建大中型商業設施要配建貨物裝卸作業區和停車場，新建辦公區和住宅小區要配建地下停車場。二是城鎮化建設中更應強調“安全性”。2013年12月中旬中央城鎮化會議將提升城鎮化建設質量作為目標，2014年3月份又頒布《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，使發展與安全減災的“兩難”問題，直指需要通過城鄉建設發展來擺脫危機之境。城鎮化建設重在城鎮化的質量，重在城鎮化是否能做到可持續發展。首先，要改變一味求快的城鎮化風險，因為“快”會導致規劃不合理、引發建筑質量難達標。其次，要從新型城鎮化安全建設的實際角度認識到規劃布局的風險不斷加劇，城鎮化基礎設施與安全風險防控要求相去甚遠，綜合管理風險日益凸顯，突發應急管理方式落后。

(四)建章立制，爭取扶持政策，建立新型城鎮化發展的長效機制

中國城鎮化建設起點低，基礎差，要真正保障城鎮化按“新型”內涵發展，政府需要強有力的制度來約束和規范。要降低進城務工和落戶條件和成本，將符合條件的進城務工人員轉化為城鎮人口。要適當降低農民工落戶條件，允許符合條件的農民工市民化。根據城市的規模和綜合承載能力，以就業年限、居住年限和城鎮社會保險參加年限為基準，各類城市制定公平、公正的農民工落戶標準。不僅要放開縣城小城鎮的落戶條件，也要放寬如南充、綿陽等大中型城市的落戶條件。一是改革戶籍制度，建立和培育城鄉一元化勞動力市場。我們要徹底改革戶籍制度，打破“城鄉分治，一國兩策”的局面，實現人口的自由遷移，從而減少外來農民工因“相對被剝奪感”而引發的犯罪。首先，逐步放寬戶口遷移的限制，調整戶口遷移政策，根據經濟、社會發展的客觀需求和社會的綜合承受能力，最終實現戶口自由遷徙。第二，打破農業、非農業戶口管理二元結構，建立城鄉統一的戶口登記管理制度。第三，剝離各有關部門附加在戶口管理上的諸多行政管理職能，還戶口管理的本來面目。二是完善社會保障制度，把農民工納入城鎮社會保障體系。現行的社會保障制度主要是保障城市居民，對于外來農民工基本上難以顧及。當失業者增多而又得不到任何社會救濟時，犯罪必然會增多。因此，建立面向農民工群體的社會保障制度，逐步將農民工納入社會保障體系，有利于使農民工將自身的利益與城市的不斷發展相一致，使農民工群體培養起與城市居民一樣的權利和義務感、責任感，這種歸屬感是社會公平的基本要求。在建筑、土木、物業管理、物流運輸等相關行業強制性將農民工納入社會保險、醫療保險的范圍。三是改革農村土地、林權等產權制度，減少農村人口向城前進的顧慮。我國的城鎮化率一直不能很大突破，除了省內的經濟欠發達，工業化率偏低導致進城人口無經濟來源等因素外，農村土地、林權等產權模糊，讓農村人口擔心進城后產權不再。深化土地管理制度改革。首先要切實保護農民合法土地權益。要按照有明確和保護土地用益物權的思路，建立以承包權為核心的農地產權制度，并完善土地產權法律制度，做到人在權在，不能因人進城而土地權丟失。其次要完善征地和流轉制度。嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，提高對農民的征地補償標準。要在注重糧食安全和保護耕地的前提下，逐步放開農村集體建設用地流轉后上市交易，保護農民成為農村集體用地交易主體地位，使農村集體建設用地與城市建設用地真正實現同地、同權、同價，通過建立農村集體土地流轉市場進行產權調整、協調各方主體利益，以及進行配套制度改革。最后要積極開展土地綜合整治。在一定區域，按照土地利用總體規劃的目標和用途，以土地整理、復墾、開發為平臺，推動田、水、路、林綜合整治。

[1]宋媛媛. 從城鎮化到城市化：中國城市化37年路線圖[N].法治周末，2015-12-30.

[2][美]B.蓋伊.彼得斯.政府未來治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[3]張國慶.公共行政學(第三版)[M].北京：北京大學出版社，2007.

[4]胡秀榮.新型城鎮化之路怎么走[J].中國黨政干部論壇，2013,(8).

[5]馮奎.新型城鎮化過程中政府的角色[J].中國黨政干部論壇，2013,(8).

(責任編輯：周建瑜)

2016-05-30

中共四川省委黨校重大研究項目“四川城鎮化可持續發展及動力機制研究”(項目編號：ZD2014220)。

趙星，成都理工大學旅游與城鄉規劃學院講師。

D035.5

A

1008-5955(2016)03-0027-05