社區矯正地方立法研究*

上海市司法局課題組

社區矯正地方立法研究*

上海市司法局課題組

一、社區矯正工作的歷史沿革與現實狀況

（一）我國社區矯正工作發展

我國現行社區矯正工作肇始于2000年以后。2002年初，司法部決定把社區矯正作為2002年度重點課題進行專題研究，并于2002年8月形成《關于改革和完善我國社區矯正制度的研究報告》（以下簡稱《報告》）。《報告》得到了時任中央政法委書記羅干同志的充分肯定，并做了重要批示：“社區矯正制度是一個方向，但從報告中看，它涉及方方面面的問題，可以在現有法律許可的范圍內，先進行一些試點，在試點中逐步商有關部門解決有關問題，包括立法修改問題。”2003年7月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部（以下簡稱兩院兩部）聯合下發《關于開展社區矯正試點工作的通知》，北京、上海、天津、浙江、江蘇、山東等6省市作為試點省市率先開展社區矯正工作，我國社區矯正試點工作正式開始；2005年1月20日，兩院兩部聯合下發《關于擴大社區矯正試點范圍的通知》，將試點擴展到河北、內蒙古、黑龍江、安徽、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、重慶等12個省（市、自治區），我國社區矯正試點工作在更大的范圍內開展；2009年10月，兩院兩部聯合下發《關于在全國試行社區矯正工作的意見》，社區矯正工作在全國全面試行。

我國社區矯正工作在法律上得到明確是在2011年。2011年2月25日，中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過的《刑法修正案（八）》，正式在法律層面上對我國社區矯正制度予以了確認。《刑法修正案（八）》第38條、76條、85條分別規定了對判處管制、宣告緩刑、決定假釋的人員依法實行社區矯正。2012年3月14日第十一屆全國人民代表大會第五次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，新刑事訴訟法第258條規定：“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或暫予監外執行的罪犯，依法實行社區矯正，由社區矯正機構執行。”最終明確了社區矯正的對象范圍。2012年1月10日，兩院兩部聯合下發《社區矯正實施辦法》（以下簡稱《辦法》），成為現階段各地開展社區矯正工作的主要依據。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“廢止勞動教養制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區矯正制度。”2014年10月28日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》發布，其中將“制定社區矯正法”列為“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”、“加強重點領域立法”的重要內容。社區矯正工作連續兩次出現在黨的最高級別的文件中，既表明了中央領導對社區矯正工作的高度重視，也凸顯了當前社區矯正工作在制度化、規范化建設方面的緊迫性和必要性。

（二）上海市社區矯正工作發展及現狀

上海市社區矯正工作試點早于全國。2002年8月，根據中共上海市委政法委發布的《關于開展社區矯治工作試點的意見》（滬政法委〔2002〕101號），決定在普陀區曹楊新村街道、徐匯區斜土路街道和閘北區寶山路街道開展社區矯治試點工作。2003年1月擴展到上述3個區31個街道。同年8月，再增加盧灣區、浦東新區2個區，試點范圍擴大到5個區59個街道，至2004年9月，社區矯正工作在當時全市的19個區縣全面推開。

10余年來，上海市社區矯正工作在工作體制、機制以及具體工作方式方法等方面，探索出了一系列行之有效的措施和制度，為全國試點和試行工作提供了參考和借鑒，也為推進社區矯正立法積累了較為豐富的實踐經驗。

1.部門協作方面。社區矯正工作開展以來，上海市不斷深化和完善公安機關、人民檢察院、人民法院、司法行政機關分工協作、互相配合的工作體系。在市、區兩級建立公檢法司聯席會議制度，通過制發、會簽規范性文件，建立起了一系列基礎性工作制度。2012年，在《辦法》施行后，上海市公檢法司等部門即聯合制定下發了《關于貫徹落實〈社區矯正實施辦法〉的實施細則》，明確在新的執法體制下，公檢法司各部門社區矯正的職責以及在社區服刑人員調查評估、銜接納管、獎懲等環節的工作流程與執法要求，極大提高了社區矯正刑罰執行的嚴肅性、規范性。同時，司法行政機關還通過密切聯系民政、社保等相關部門，立足社區、依靠社區、服務于社區，充分運用來自政府各部門、社會、社區的政策資源、教育資源、崗位資源、糾紛調處資源等，實現在開放的社區環境下對服刑人員進行矯正和管理，共同構建服刑人員的“再社會化”機制。

2.機構隊伍建設方面。在社區矯正工作試點和試行期間，上海市高度重視加強社區矯正專門機構和專職干部隊伍建設。市級層面，上海市司法局下設副局級機構社區矯正工作辦公室，后更名為上海市社區矯正管理局；區級層面，設立了社區矯正科（處）；司法所層面，則明確要求要有一名從事社區矯正工作的專職干部。截至2015年底，全市共有專職從事社區矯正工作的公務員近300名。此外，十八屆三中全會以后，為貫徹落實中央關于“廢止勞教制度”和“健全社區矯正制度”的決定，夯實社區矯正執法基礎，由上海市委常委會通過，經市委政法委批準，上海市司法局選派了218名戒毒民警到區縣從事社區矯正執法工作。自2014年4月，首批戒毒民警到區縣從事社區矯正執法工作以來，上海市社區矯正工作能級得到了明顯提升，社區矯正執法的規范性、嚴肅性、權威性得到了集中體現，強化了監管效果。

3.社會力量運用機制方面。社區矯正試點伊始，上海市委就從加強和創新社會管理的戰略高度，將社區矯正納入預防和減少犯罪工作體系。積極探索“政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與”的社會治理新機制，鼓勵、動員社會力量參與特殊人群的服務和管理工作，創造性地引入社工和志愿者等民間力量參與社區矯正刑罰執行，首開全國先河。一是順應提升矯正效果和推進矯正項目化發展的需要，引入社工專業服務團體。通過“政府購買服務”方式，建立培育專門服務于社區矯正工作的社工組織。二是著眼于構建社會化的適應性幫扶網絡，組織動員社會幫教志愿者參與幫教工作。在市和區級層面均設立市社會幫教志愿者協會，指導、從事對社區服刑人員的適應性幫扶工作。在推進社會組織參與社區矯正工作的過程中，上海市堅持遵循社會組織運作規則，注重培育社會組織自我發展和自我管理水平，推動社會組織不斷完善法人治理結構和自主運作機制，形成了“社工引領義工，義工為社工提供資源支撐”的幫教服務工作局面。

4.執法平臺建設方面。從2011年起，上海市積極推進區縣社區矯正中心建設，2012年下發《市司法局關于推進區（縣）社區矯正中心建設的通知》，明確了社區矯正中心是開展社區矯正工作的執法平臺和工作場所，并確定了建設標準。截至2015年12月，上海市16個區縣共有22個社區矯正中心建成使用。同時，在完善社區矯正硬件保障的基礎上，上海市還注重軟件提升，著力將矯正中心塑造成集執法銜接、監督管理、教育矯正、應急處置和社會力量整合等功能“五位一體”的集中執法平臺，有效地規范了報到宣告、集中教育、訓誡教育、電子監管等矯正執法工作環節。

5.工作規范化方面。以強化區縣職責落實為規范執法基點，要求區縣司法行政機關統一辦理調查評估、法律文書接收、社區服刑人員報到，社區矯正宣告、建立執法檔案等工作，切實增強區縣司法行政機關的職責意識和業務水平；以加強矯正小組建設為日常工作重點，著重強調矯正小組成員的作用發揮，確保對每名社區服刑人員落實動態的跟蹤監督管理，根據個體情況制定和實施個別化矯正方案；以重點對象和事項的管控為執法抓手，根據不同的風險等級情況確定社區矯正重點對象、重要對象，進一步加強和規范其管理工作，同時，建立社區矯正動態分析研判制度，每月定期開展分析，守住監管安全的底線。

6.信息化監管方面。電子監管是社區矯正機構對社區服刑人員進行監督管理的重要手段，其最大的特點和功能就是可以實時查看社區服刑人員的日常活動軌跡，及時發現其是否有違反社區矯正相關規定的情形。通過電子監管，社區矯正機構可以全面了解社區服刑人員遵守法律法規中有關外出、居住地變更以及禁止令等事項的情況，強化社區服刑人員的在刑意識，加強對社區服刑人員的監督管理。基于此，2012年9月27日，按照《實施辦法》要求，上海市啟動了運用不可脫卸的穿戴式電子設備對社區服刑人員實施電子監管的試點工作。2015年12月22日，為切實保障國家刑事法律的正確實施，進一步規范和加強社區服刑人員電子監管工作，促進非監禁刑罰的有效執行，上海市市高級人民法院、市人民檢察院、市公安局、市司法局聯合制定了《本市社區服刑人員電子實時監督管理暫行規定》，確立和細化了電子監管的規范和操作流程，明確了公檢法司各部門的職責分工，強化了電子監管的執行力度，為電子監管工作開展提供了制度保障。截至2016年6月，上海市累計對4711人實施了電子監管，有效強化了社區服刑人員的在刑意識，監管效能提升。

（三）上海市社區矯正工作存在的問題

上海市社區矯正工作在機構設置、執法隊伍、社會力量運用、執法職責、執法保障等方面都還存在一些亟待解決的問題，具體而言：

1.機構設置方面，突出表現為區縣級社區矯正機構設置不能滿足工作的要求。根據新刑事訴訟法258條“對被判處管制、宣告緩刑、假釋和暫予監外執行的罪犯，依法實行社區矯正，由社區矯正機構負責執行”的要求，縣級社區矯正機構是社區矯正的執行主體。但從目前的情況看，上海市區縣層級的社區矯正機構都是由司法局一個內設科室承擔，力量單薄，當前，上海市推進建設的社區矯正中心只是矯正科室開展工作的一個場所和平臺。“名不正則言不順”，這樣的機構設置難以充分履行社區矯正的執法職能和對基層司法所社區矯正工作進行指導監督的職責。

2.隊伍建設方面，突出地表現為力量不足、執法意識不強、執法身份模糊。2015年末，上海市社區服刑人員8518人，社區矯正專職干部不到300人，兩者之比近30：1，專職干部配備偏少。同時，刑罰執行的嚴肅性和權威性也必然要求工作人員應當具備特定的身份。社區矯正專職干部是普通公務員，在身份上不能承擔刑事執法職責，而且受制于專業不對口、職業歸屬感不強、流動性過大等因素，執法意識和執法水平也難以達到刑事執法的要求。現階段，上海市試點推進的戒毒民警參與社區矯正工作，也因為缺少文件制度支持，面臨著人員身份難以確定、執法依據缺位的困境。在實際執法過程中，社區服刑人員對專職干部不尊重、言語威脅、質疑戒毒民警執法合法性的現象屢見不鮮，社區矯正刑罰執行嚴肅性、權威性難以保證，維護社區安全和社會穩定，難度不小。

3.執法權責方面，突出表現為權責不對稱，執法手段太少。司法行政機關作為社區矯正的執行主體，承擔了執法的責任，但縱觀社區矯正全過程，司法行政機關的執法權力都是建議權、提請權等，既沒有事實上的處置權，也沒有面臨緊急情況時可允許實施的臨時性強制措施，且監管手段也比較匱乏，導致不僅社區矯正執法偏軟，刑罰執行硬度不夠，缺乏威懾力，甚至連執法者自身的人身安全都無法保障。社區矯正，依靠社區，重在矯正，但是若無強有力的監管為手段，則幾與“放任自流”無異，何談矯正，更是會給社區安全和社會穩定帶來隱患。

4.經費保障方面，突出表現為保障水平偏低，不能滿足社區矯正執法需要。當年，上海市各區縣社區矯正部門和司法所現有經費僅能滿足社區矯正工作人員的培訓、會議、調研、宣傳以及學習交流方面的需求，司法警車配置標準、執法人員統一著裝等基本的支出以及社區服刑人員日常監督管理和教育矯正經費等都未能成為政府部門常設的年度預算項目，導致目前社區矯正執法隊伍就像“兵餉”不足的“散兵游勇”、“雜牌軍”，士氣不振。

二、社區矯正地方立法的必要性和可行性

（一）社區矯正地方立法的必要性

1.社區矯正的特點決定了社區矯正地方立法的必要性。社區矯正是社會化的刑罰執行方式，與封閉的監獄監禁刑相比，社區矯正最大的特點是其刑罰執行的社會性，這主要體現在兩個方面：一方面是適用社區矯正的社區服刑人員在社區服刑期間，仍然生活在社區中，并不會與社會隔離，除了遵守必要的社區矯正監管規定之外，他們不僅可以保持與家庭和親友的關系，也可以從事正常的生活、學習、工作以及其他社會活動；另一方面則是社區矯正機構在進行執法工作時可以利用社會資源，調動社會參與的積極性，充分發揮社區在社區矯正工作中的作用。華東師范大學教授范國睿認為“社區是生活在一定地域內的個人或家庭，出于對政治、社會、文化、教育等目的而形成的特定范圍，不同社區間的文化、生活方式也因此區別開來”①劉視湘：《社區心理學》，開明出版社2013年版，第60頁。。也就是說，社區與監獄相比，具有天然的個性，那么，與社區緊密相關的社區矯正也必然會體現出與社區結構、文化、經濟特點相適應地個別化特點。從省市的角度來看，即社區矯正的社會性決定其個性，而個性則體現在必須要與地方經濟社會水平相適應。上海市探索建立的由專職干部、社會工作者和志愿者組成的專群結合的矯正工作隊伍，積極推進成立的作為集中執法平臺的區縣矯正中心等矯正體制機制都具有明顯的地方特色。因此，社區矯正地方立法既是社區矯正自身特點的內在要求，也是總結地方經驗、提升社區矯正工作水平的必然選擇。

2.地方立法是解決制約上海市社區矯正發展存在問題的需要。10多年的發展為上海市社區矯正工作積累了豐富的實踐經驗。但隨著工作的深入開展，各種問題也日益突顯，區縣社區矯正機構設置不能滿足工作要求，社區矯正工作隊伍力量不足、執法意識不強、執法身份模糊，矯正機構權責不對稱、執法權限與手段太少，社區矯正經費保障水平偏低，社區服刑人員的權益保護受到政策性制度的排斥等問題，都嚴重制約了上海市社區矯正工作的發展。這些問題涉及面廣，僅僅依靠司法行政機關自身管理水平的提高，或者是政法機關之間的內部協調無法得到妥善處理，需要通過地方立法加以解決。

3.國家層面社區矯正立法缺失要求地方必須對社區矯正工作的具體執行做出必要規范。雖然在2011年、2012年的時候，我國社區矯正制度就通過《刑法》和《刑事訴訟法》兩大基本法律的到了確立。但從具體規定內容來看，作為刑事基本法律，《刑法》和《刑事訴訟法》都只是對社區矯正制度作了非常原則性的規定，對于社區矯正工作具體如何開展沒有也不可能做出詳細具體的規定。而之前中央部門關于社區矯正試點工作的文件以及2012年兩院兩部聯合下發的《辦法》，雖然作了一些規定，但這些規定不僅仍然過于粗疏，而且還存在著效力不足的問題。在現階段國家層面矯正立法缺失，社區矯正刑罰執行的嚴肅性、規范性又要求充分的法律依據的情形下，通過地方立法明確、細化社區矯正的相關規定成為破解困境的必由之路。

（二）社區矯正地方立法的可行性

1.上海市社區矯正地方立法符合我國立法法的有關規定。我國是一個法制統一的社會主義國家，地方性立法必須嚴格按照《立法法》規定的權限和程序進行。我國《立法法》第63條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。”第64條規定：“地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。”根據以上規定，除《立法法》第八條規定的事項外，省市有權制定地方性法規。《立法法》第八條規定中與社區矯正相關的內容有兩項，即“（四）犯罪和刑罰”和“（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”。前文提到，2011年頒布的刑法修正案（八）和2012年頒布的新刑事訴訟法已經以基本法律的形式確立了我國社區矯正制度。上海市社區矯正地方立法是以刑法、刑訴法的基本規定和立法精神為出發點，同時結合地方實際，對社區矯正工作體制機制的明確、規范、細化，是對刑事基本法律的貫徹落實，不涉及對刑罰執行制度的更改、創設，也不會增加除刑罰執行外的公民政治權利的剝奪和人身自由的限制，符合《立法法》規定。

2.國內外社區矯正立法現狀為上海市社區矯正地方立法提供了經驗借鑒。與我國國家立法缺失不同，許多國家和地區相對成熟的社區矯正立法現狀則不僅使上海市嘗試、探索矯正地方立法成為可能，也為上海市突破瓶頸、破解難題提供了豐富的借鑒經驗。1973年，美國明尼蘇達州州議會通過了美國也是世界上第一部《社區矯正法》，用于在全州范圍內規范地方政府的社區矯正計劃、社區矯正項目的發展、對犯罪人執行刑罰和為犯罪人提供服務，以及資助縣級地方政府社區矯正的運作的相關權利義務關系。美國的阿拉巴馬州，在20世紀90年代初期，逐漸開始重視社區矯正的問題，并對相關的法典進行了修改。該州的社區矯正法屬于州法典中的一部分，對社區矯正的指導思想、矯正機構的設置、矯正項目和程序都作了詳細的規定。而美國的俄勒岡州也是在州法律中專章規定了社區矯正的內容，并且形成了將州的緩刑、假釋和社區矯正項目綜合為一體的新的法律形式②陳瑜：《社區矯正立法和制度建設研究》，華東政法學院碩士學位論文2006年。。到2007年，美國相繼有42個州通過了社區矯正或類似于社區矯正的地方性法規。除美國之外，世界其他國家和地區也出臺了社區矯正的相關法律，如德國的《刑罰執行法》、俄國的《形式執行法典》、澳大利亞的《矯正服務令》、加拿大的《矯正與有條件釋放法》，我國臺灣地區的《更生保護法》《少年事件實施細則》，香港地區的《感化令》《社會服務令》，日本的《緩刑執行保護觀察法》《犯罪的預防更生法》等。與國外相比，我國的社區矯正地方立法尚處于探索階段。在社區矯正試點期間，各省市根據本地試點情況制定了許多相關制度。如上海市制定了《關于推進本市社區矯正工作的實施意見（試行）》《關于開展社區矯正工作試點的意見》《上海檢察機關參與社區矯正工作試行辦法》《上海法院參與社區矯正工作的若干意見》等，北京市制定了《關于開展社區矯正試點工作的意見》《北京市社區矯正工作告知書》《北京市社區矯正工作實施細則》等，湖北省制定了《擬適用非監禁刑審前社會調查辦法》《湖北省罪犯假釋工作規定》《湖北省社區矯正對象獎懲辦法》等規范性文件，其中，2010年6月，吉林省長春市人大常委會第二十次會議審議通過的《關于全面試行社區矯正工作的決定》是我國通過的第一個具有地方性法規性質的關于社區矯正工作的規范性文件。2011年《刑法修正案（八）》確立我國社區矯正制度，尤其是兩院兩部下發《社區矯正實施辦法》后，各省市除相繼制定出臺了實施細則外還制定許多細化規范。如上海市制定了《關于開展社區矯正工作的若干規定》《關于推進本市社區矯正規范化建設的意見》等，湖北制定了《社區矯正教育工作規定》《社區矯正社會工作者管理辦法（試行）》等，其中，2014年1月，為貫徹黨的十八屆三中全會提出的“健全社區矯正制度”的要求，江蘇省十二屆人大常委會第八次會議審議通過的《江蘇省社區矯正工作條例》是我國首部省級層面出臺的社區矯正地方性法規。這些國內外的社區矯正地方立法及規范制定經驗對上海市社區矯正地方立法具有極大的參考價值。

3.上海市社區矯正工作發展為地方立法積累豐富的實踐經驗。一是在試點、試行期間，首創“雙主體”工作模式，在《刑法修正案（八）》、刑訴法確定由司法行政機關承擔社區矯正工作后又建立完善了公檢法司社區矯正聯席會議制度，明確了政法各部門社區矯正工作中的職責，理順了工作流程；二是順應社區矯正工作內在規律和發展要求，堅持“政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與”的總體思路，通過政府購買服務的模式，建立起社會工作者和社會幫教志愿者兩支輔助工作隊伍；三是率先建立健全了一套符合實際的社區矯正工作制度體系和相對科學的矯正體系，規范了社區矯正的工作流程，探索出“風險評估”、“分類、分階段、分級矯正”、“心理矯正”以及“個別化矯正”等一系列科學化矯正方法和手段。十多年的經驗積累和行之有效的制度建設為本市社區矯正地方立法奠定的實踐基礎。

三、社區矯正地方立法的指導思想和立法原則

（一）社區矯正地方立法的指導思想

上海市社區矯正地方立法的指導思想是：以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，認真貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會精神，認真學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，學習貫徹習近平總書記對司法行政工作重要指示精神，貫徹落實中央深化司法體制和社會體制改革的決策部署，在上海市市委、市政府的領導下，充分考慮本地區經濟社會實際情況，通過社區矯正地方立法，建立完善上海市社區矯正制度，切實做好社區服刑人員的監督管理、教育矯正和社會適應性幫扶工作，為維護上海市社會和諧穩定，建設平安上海、法治上海作出積極貢獻。

（二）社區矯正地方立法的立法原則

立法原則是指立法主體據以進行立法活動的重要準繩，是立法指導思想在立法實踐中的重要體現。上海市社區矯正地方立法應當遵循以下幾個原則：

1.法治原則。法治化的立法是國家和社會走向法治狀態，實現法治理想的前提和基礎。在依法治國，建設社會主義法治國家的歷史進程中，社區矯正法的立法同樣要遵循這一原則，這是社區矯正法立法中的首要標準。具體到社區矯正地方立法而言，法治原則首先體現為符合立法法規定原則。對于地方立法的權限，我國立法法有明確的規定，地方立法只有嚴格按照地方立法權限和立法程序才具有應然的效力；其次，法治原則體現為遵循國家法治統一原則。作為地方立法不能違悖憲法、法律、行政法規的基本規定，不能違悖中央關于社區矯正工作的基本精神。

2.實事求是原則。實事求是原則是辯證唯物主義的思想路線在我國法制工作中的體現。實事求是原則即社區矯正地方立法必須堅持從實際出發，與上海市的經濟社會發展水平相適應，充分考慮地方社區建設、社會資源以及工作力量的承受力。實事求是原則要求社區矯正地方立法充分考慮上海市社區矯正工作的發展情況，要著眼于解決地方在社區矯正工作中存在的實際問題，確保立法規范的有效性、可行性。

3.總結與借鑒相結合原則。當前，我國尚未制定國家層面的社區矯正法，社區矯正制度還不夠完善，在此情況下，進行社區矯正地方立法就要處理好經驗總結和借鑒吸收的關系。立足上海市社區矯正工作實際，總結地方社區矯正工作經驗，借鑒國外、國內社區矯正地方立法經驗，是立法科學化的必然要求。

四、社區矯正地方立法建議

（一）確立依法規范的社區矯正執法模式

在刑事基本法律明確執法主體、執法對象、執法任務、執法要求的前提下，就具體的執法模式進行如下規范：

1.細化并規范的刑罰執行和教育矯正工作。規范社區矯正刑罰執行主要包含兩個方面：一是明確社區矯正執行機構和執行人員的性質，使之與社區矯正刑罰執行的屬性相匹配，維護社區矯正刑罰執行的嚴肅性和權威性；二是規范社區矯正刑罰執行的具體程序和內容。刑法和刑訴法對各類社區服刑人員應當遵守的事項作了明確的規定，國家層面正在抓緊制定的社區矯正法也將進一步明確社區矯正的執行程序和內容，上海市的地方立法重在結合實際，就刑罰執行程序之間的銜接以及教育矯正工作的具體落實，做出規定，確保社區矯正執法的規范與統一。

2.構建區縣集中執法為主的社區矯正執法模式。《辦法》明確縣級司法行政機關社區矯正機構對社區服刑人員進行監督管理和教育幫助。上海市已經開始探索建立的區縣集中執法模式與這一精神相契合。通過地方立法將這一模式加以確定，同時，以此為契機對目前工作實踐中的區縣社區矯正中心的性質與定位、選派從事社區矯正的戒毒民警的職責及作用發揮機制加以規范、明確，從而進一步提升社區矯正執法的統一性和規范性。

（二）建立和健全社區矯正工作機制

1.構建部門協調機制。在上海市社區矯正工作推進過程中，司法行政機關牽頭，公、檢、法、司及其他有關政府部門在社區矯正有關制度制定、工作開展過程中，各司其職，相互配合，保證了上海市社區矯正工作的良好發展勢頭。但是，毫不諱言，當前上海市社區矯正機構在與相關部門溝通協調的過程中仍然存在著很多問題，如職責不清，溝通不暢等等，需要在地方立法中加以規定。

2.明確社區矯正機構工作機制。根據新刑訴法的規定，社區矯正由社區矯正機構負責。從立法的嚴肅性上來講，社區矯正機構應當職責相對明確。另外，根據社區矯正的刑罰執行屬性，社區矯正機構的性質應當與監獄（非監禁刑執行和監禁刑執行）一樣都是刑罰執行主體，其組織架構也應當參照監獄管理體制，即社區矯正機構管理體系應當是受司法行政機關管理且上下級為領導關系的工作體制，而不是目前的社區矯正機構僅是司法行政機關的一個部門且市、區縣、街鎮三級僅是指導關系的工作體制。這些都應在地方立法中加以明確。

（三）建立完善社區矯正執法保障和執法監督機制

良好的執法保障能夠確保社區矯正得到有效的執行。但就目前國家和上海市社區矯正相關規定的情況來看，社區矯正執法保障嚴重不足，主要表現為在實際執行中，主要表現為在實際執行中，社區矯正機構責與權相脫節，從事社區矯正具體指導、管理、組織工作的司法行政機關在法律上只有監管的責任卻未被賦予實現監管的權力，現有的規定既沒有明確其他部門和社會對于配合社區矯正工作的義務，也缺乏對社區服刑人員應有監管措施和有效監管手段的規定，社區矯正機構在履行社區矯正刑罰執行職責時不具備基本的權威性和強制力，一旦其他部門和社會組織不配合社區矯正執行或社區服刑人員發生危害社會的行為，執行部門毫無辦法。無論是出于刑罰執行嚴肅性的考量，還是出于維護社會穩定的需要，都應在地方立法中加以規定。

（四）完善社會力量參與社區矯正的工作機制和激勵機制

社會工作者參與社區矯正體現了社區矯正制度的本質特征。社區矯正依托社區而存在并發生作用，社區及社會工作者的成熟與發展是社區發揮矯正作用并能夠獲得理想效果的前提條件。社區服刑人員需要在社區中接受監督和幫助，需要社會工作者參與對社區服刑人員的監督管理和幫助，需要充分利用社區和社會資源而不僅僅是利用官方機構的力量。前期，上海市現已初步形成了一套較為完善的社工參與社區矯正的工作制度。現階段最重要的就是通過地方立法，明確參與社區矯正工作社會團體的性質和地位，社工的職責定位和工作內容，規范政府指導社會組織參與社區矯正、工作效果評估及激勵機制等管理制度，為社會組織和社會力量參與社區矯正工作提供制度支持。

課題組組長：

朱久偉（上海市司法局巡視員）

副組長：

陳耀鑫（上海市社區矯正管理局局長）

成員：

梅義征（上海市社區矯正管理局副局長）

李月鋒（上海市社區矯正管理局）

徐 鑫（上海市社區矯正管理局）

（責任編輯朱騰飛）

*本文系司法部2014年全國司法行政系統理論研究規劃課題，項目編號14GH2037。