國家治理視野中的出版業發展模式探析*

□文│張　森

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國家治理視野中的出版業發展模式探析*

□文│張森

［摘要］國外出版業治理模式主要有市場主導型、政府主導型和“混合型”三種?；谥卫淼膬群举|并借鑒國外經驗，完善中國出版業治理需明確治理的本質是工具理性、出版業治理的核心是政府與市場的關系問題、出版業治理的基石是“文化觀”。

［關鍵詞］治理國家治理出版業治理模式

*本文系國家社科基金青年項目“我國文化產業發展中的政府角色定位及治理結構研究”（11CSH037）階段性研究成果

黨的十八屆三中全會把完善和發展中國特色社會主義制度，推進“國家治理體系和治理能力現代化”確立為全面深化改革的總目標。對出版業而言，能否以國家治理的要求更新理念、確立路徑，是關系行業能否加載“新引擎”及實現長遠可持續發展的關鍵一環。

一、治理要義

雖然“治理”（Governance）是較晚才出現的概念且存在概念上的模糊性和多樣性，但其作為一種旨在維持正常社會秩序的公共管理過程，是建立在對傳統公共管理模式——統治（Government）的反思基礎上的一種嶄新理念，［1］已成為一種共識。

治理一般涉及三個基本問題：一是，誰治理（治理主體）？二是，如何治理（治理機制）？三是，治理得怎樣（治理效果）？［2］

二、國外出版業治理模式

各國在包括出版業在內的文化治理上呈現出不同的特點，并形成了特色各異的治理模式。其中，主要有市場主導型模式、政府主導型模式和“混合型”模式等。

1.市場主導型模式

概言之，市場主導型模式的主要特點是市場機制在資源配置中發揮著主導性作用，其中以美國為代表。作為一個有著深厚自由主義傳統的國家，“管得越少的政府才越好”［3］的觀念已深入人心，美國政府竭力避免任何可能對個人表達自由造成干涉的行為。美國在包括出版業在內的文化治理上呈現出三方面特點。

一是治理主體的“虛置”。雖然有學者指出，認為美國沒有或根本不應該有文化政策的觀點過于武斷，［4］但美國不設聯邦政府文化部且沒有出臺過任何統一的全國性文化產業政策確是事實。美國一貫秉持“硅片和土豆片沒有區別”的“文化一般論”主張——對內強調文化產品的生產、銷售的高度市場化和最低限度的政府干預；對外奉行自由貿易政策，主張各國開放本國文化市場，取消貿易保護壁壘。

二是治理體制的中介性。治理主體的“虛置”并不意味著美國政府無所作為，事實上，其對文化領域的資金投入力度相當之大。但與其他國家不同的是，該文化資金的分配并非由美國政府或其相關行政部門負責，而是通過國家藝術基金會具體實施。作為一項特別的制度設計，基金會屬于獨立機構，主要職能是幫助執行政策或提供特定的服務，而不能制定政策。構建這一體制的目的，正是通過其中介性降低甚至消除政府由于擁有撥款權而介入和干預相關文化機構、藝術團體的管理與業務的可能性。

三是治理手段的宏觀性。美國政府雖然極少直接介入文化產業，但會通過國內立法、加入國際公約等宏觀手段實現“提供創造偉大藝術的環境”的目標。這在其版權保護領域表現得尤為突出。早在1790年，美國即頒布首部《版權法》。但在此后相當長一段時間里，該法只保護本國公民版權，對外國作家和出版商的相應權利則采取“忽視”政策。［5］20世紀中葉后，隨著美國成為文化產品出口大國，它開始謀求加入國際主流版權保護體系，并最終于1989年加入《伯爾尼公約》。當后者又不能滿足其版權產業快速發展的需要時，美國利用關貿總協定烏拉圭回合談判全力推動建立與國際貿易相關的國際版權保護體制和機制，并最終于1994年達成《與貿易有關的知識產權協議》，從而將版權保護納入國際貿易體制的訴求以世界貿易組織（WTO）的規則被確定下來。

2.政府主導型模式

政府主導型模式的主要特點是政府在資源配置中居于主導地位，其中以法國為代表。法國包括出版業在內的文化治理具有如下特點。

一是中央政府文化主管部門的絕對主體地位。

在法國，文化由國家最高統治層進行統一管理由來已久。［6］1959年，第五共和國文化部的成立普遍被認為是法國文化政策趨于成熟的標志。作為國家在文化領域的化身，文化部代表國家發揮四個主要職能：立法與限制的職能、直接管理文化機構的職能、再分配資金的職能以及活躍文化氛圍的職能。［7］

二是治理機制的直接性。法國的一些重點文化設施、文藝團體和藝術院校等均由文化部直接領導，人員享受公務員待遇。政府對一些國家重點文化機構和團體、重要文化活動每年通過直接撥款的方式固定給予補貼和資助。據統計，法國總計有148個文化團體、26個研究中心、176個考古隊和11200名文化官員。［8］

三是治理手段的具體性。政府會適時采取特定的方式對出版業進行干預。20世紀七八十年代以來，針對大型連鎖書店以規模優勢不斷擠壓中小型獨立書店生存空間的局面，法國文化部門一方面通過由文化部重要官員擔任負責人的國家圖書中心對出版業進行扶持，另一方面于1981年頒布《圖書統一價格法》，以保證圖書市場的充分競爭和中小型書店的生存。［9］此外，為應對來自國外特別是美國圖書銷售巨頭的強烈沖擊，法國多年來高舉“文化例外論”和“文化多樣性”旗幟——主張圖書雜志作為一種精神文化產品，扮演著保護和傳承本國文化的重要角色，不將其與一般商品等而視之進行自由貿易，形成了對美國“文化一般論”主張的反制。

3.“混合型”模式

“混合型”模式的主要特點是在相關領域的資源配置中，充分發揮政府和市場兩方面的作用。具體表現為，一方面在中央政府層面設立文化主管部門并以積極政策介入產業發展，另一方面在治理機制上保持間接性。其中最具代表性的國家是英國，其文化治理的主要特點如下。

一是強烈的政府推動色彩。英國是最早關注文化政策的制定并自覺建構其文化治理體制的國家之一。從早期的財政部（負責文化領域的撥款），到20世紀60年代之后的教育與科學部，及至20世紀90年代前期的國家遺產部，英國不斷調整其文化治理主體。這一過程在1997年達到高潮。是年，跨部門的“創意產業特別工作小組”和作為中央政府文化行政主管部門的文化傳媒與體育部正式成立。1998年和2001年，英國政府先后兩次發布創意產業綱領性文件，形成了目前世界上產業架構最完整的文化產業政策。

二是“一臂之距”的治理機制。為更好地實現文化治理，英國創造性地提出了“一臂之距”原則（Arm's Length Principle）。該原則的基本要義是分權——國家所有的大型文化單位，如大英博物館、大英圖書館等都是獨立運作，不隸屬于任何行政部門或由其管理。文化傳媒與體育部負責制定政策和財政撥款，但不能對文化單位直接提供資金支持。相關文化項目的評估和撥款均由眾多專家組成的社會中介機構（或稱準官方機構），如英國藝術委員會、博物館和美術館委員會等進行。在這一過程中，文化傳媒與體育部可以通過政策調整，體現政府對文化藝術的管理目標和支持重點。

4.小結：治理效果之辯

美國無疑是當今世界出版業最發達的國家。也正因為此，以“自由市場”為主要特征的美國文化治理模式一直被當作一種成功的典范而引起國內外諸多學者的關注。［10］英國的出版業也同樣成就斐然，已成國內最大的創意產業門類。［11］

對當今法國包括出版業在內的文化狀況的評價卻是最易引發爭議的話題之一。一面是“衰落論”。2007年12月美國《時代（歐洲版）》雜志刊發題為《法國文化已死》的封面文章指出，法國文化影響力正日漸式微已是不爭的事實。另一面是法國一些文化界人士的強烈反擊。他們稱《時代》對文化“生”或“死”的判決，建立在極其傲慢而荒謬的理論基礎上，例如：文化是通俗化的，美國文化是優秀文化的標準；文化就是生意，賣得不好就不是好文化，等等。［12］

關于法國文化的爭論還將持續下去。但可以肯定的是，“文化觀”的不同是引致這一爭議的根本原因。法國注重的是傳統的“精英文化”，美國式流行的、娛樂的“大眾文化”恰恰是其一貫鄙視并激烈反對的。在法國官方發布的文化政策性文件中，很少出現“文化產業”一詞?；谖幕顒釉趪袼刭|、民族傳統和凝聚力、國家形象與國家安全等領域的重要性考慮，對文化遺產的保護始終被放在法國文化政策的首位。

三、思考與對策

改革開放30余年來，中國不僅經濟成就舉世矚目，從政府治理的角度看，也發生了重大變革。［13］相應的，出版業治理也取得顯著成效。這主要體現在從一元治理到多元治理、從集權到分權、從人治到法治、從管理政府到服務政府等諸多方面。

但也應該看到，長期制約和困擾我國出版業發展的體制機制性障礙仍然存在。政府治理不完善、政府角色定位不清、政企不分等現象仍然突出。從上述治理的內涵本質及國外出版業治理模式的分析可知，完善中國出版業治理需從進一步明確以下三方面認識入手。

1.治理的本質是工具理性

治理強調是從整體、多元、系統的角度探尋人類社會的公共管理之道，其所針對的是傳統管理中或過分依賴政府或單純依靠市場的“兩難困境”，即通過更多治理主體的引入著力解決政府失靈和市場失靈的雙重疊加問題，它的工具理性要重于其價值理性。［14］不論在什么政治體制下，不論是發展中國家還是發達國家，不論是什么行業，政府無不希望有更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服務，治理必然因其相對于傳統的統治方式所具有的優越性而成為各國政府之可能選項。在這個意義上，治理具有普適性。包括出版在內的文化部門應進一步明確認識、統一思想，自覺以治理的理念和要求理順架構、完善制度。

2.出版業治理的核心是政府與市場的關系問題

黨的十八屆三中全會指出，當前我國經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關系。文化治理的關鍵就在于如何認識政府在治理中的角色和地位。前述世界各國實踐表明，出版業治理應破除兩個誤區：一是出版業治理不需要政府，二是出版業治理全靠政府。國家治理理念的提出，事實上是走出這一困境的可行出路。國家概念絕不僅僅意指政府，否則又將重蹈“政府包辦一切”的舊路；在國家之中，政府亦不能缺位，否則必將導致國家的“空心化”。因此，中國的出版業治理路徑，必將是在“國家”框架之下，發揮黨委領導、政府主導作用的同時，充分引入企業、社會組織、公民個人等多元力量的參與，既保證整體的統一性，同時最大限度地激發個體的創作活力。

3.出版業治理的基石是“文化觀”

從各國實踐可知，包括出版業在內的文化治理的評估標準不盡統一。從不同的角度觀察和考量，對特定國家文化治理的效果評價可能會得出不同的甚至截然對立的結論。這也是文化治理與一般行業治理相比較的特殊性所在。歸根到底，文化治理有效與否，與各國所秉持的“文化觀”有關，即對于文化在國家和社會中所扮演的角色、承擔的功能的認識有關，各國有理由也有必要根據各自的國情選擇適合自己的文化治理道路。

具體到中國實際，習近平總書記在2014年10月文藝工作座談會上的講話是一次對我國“文藝觀”“文化觀”的生動而系統的闡述，具體回答了“我們需要什么樣的文藝（文化）”“文藝（文化）為什么人”等關鍵問題。2015年10月《中共中央關于繁榮發展社會主義文藝的意見》發布。我國出版業“十三五”時期改革和發展的關鍵在于落實上述精神。具體說來，就是堅持文化的人民性、時代性，堅持“文化例外”，牢牢把握將社會效益放在首位基礎上的社會效益和經濟效益相統一的原則，在抓好出版物內容綜合評價體系，特別是強化、細化社會效益指標評價的基礎上，推動優秀作品的不斷涌現。

（作者單位：中國政法大學新聞傳播學院）

注釋：

［1］讓-皮埃爾.戈丹.現代的治理，昨天和今天：借重法國政府政策得以明確的幾點認識［J］.國際社會科學（中文版），1999（2）［2］［14］俞可平.論國家治理現代化［M］.北京：社會科學文獻出版社，2014：3

［3］梅里亞姆.美國政治思想［M］.朱曾汶，譯.北京：商務印書館，1984：64

［4］凌金鑄.美國文化政策的形成［J］.學術界，2013（6）

［5］張昌兵.美國版權產業發展戰略探析［J］.商場現代化，2010（9）［6］田珊珊.法國的文化政策：一個基于民族文化視角的研究［J］.法國研究，2010（2）

［7］王海冬.法國的文化政策及對中國的歷史啟示［J］.上海財經大學學報，2011（10）

［8］［12］蔡宸亦.美國宣告“法國文化已死”［EB/OL］.http：// www.luxury.qq.com，2007-12-19

［9］黃玉蓉，車達.法國文化資助制度運作特點及其對中國的啟示［J］.深圳大學學報（人文社會科學版），2015（9）

［10］李寧.“自由市場”還是“文化例外”——美國與法-加文化產業政策比較及其對中國的啟示［J］.世界經濟與政治論壇，2006（5）

［11］繆學為.英國文化創意產業發展的經驗與啟示［J］.人文天下，2015（21）

［13］俞可平.中國治理變遷30年（1978-2008）［J］.吉林大學社會科學學報，2008（3）