老子治國思想在城市治理中的運用
——以香港為例

張琦（湖北大學，湖北 武漢 430062）

老子治國思想在城市治理中的運用
——以香港為例

張琦
（湖北大學，湖北 武漢 430062）

老子的思想是人類智慧的重要結(jié)晶，特別是以“無為而治”、“道”、“德”和以民為本等為代表的治國思想，古往今來始終煥發(fā)著光彩。香港特區(qū)政府在實踐中充分運用了老子的治國思想，在城市治理中形成了“有為而管”和“無為而治”的城市治理模式。學習這種城市治理模式，對于提高我國內(nèi)地城市治理水平有著獨到之處的啟示。

老子；治國思想；城市治理；香港；啟示

一、老子的治國思想

（一）“無為而治”

兩千多年以來，針對“無為而治”的思想爭論從未停斷過，世人總是片面膚淺地大肆批判老子消極處世、眼界短淺。結(jié)合老子的學說背景，事實上老子所真正倡導的“無為而治”并非是無所作為，而是以“無為”為手段，達到“無不為”的結(jié)果，是摒棄那些強為、亂為、任性妄為、妄作胡為之后讓世間萬物自然而然地走上正軌的行為，所以“無為而治”是老子基于理性思索之后的思想結(jié)晶，并不是無所作為和消極處世的負面思想，而是通過“無為”使得天下大治。

“太上，下知有之。其次，親而譽之。其次，畏之。其次，侮之。信不足，焉有不信焉。悠兮其貴言。功成事遂，百姓皆謂我自然。”老子認為最好的統(tǒng)治者，是與人民互不干擾、保持距離的，為政治國之道在于發(fā)揮人民的能動性和創(chuàng)造性，讓人民有一種自食其力的感覺，當功成事遂時，人民會認為是自己的力量完成的，這便是老子所說的“我自然”。雖然這是一種烏托邦式的幻想，但是老子并不是完全脫離實際的，他認為統(tǒng)治者應該順應人民的天性，行無為而治之道。老子倡導“無為”，強調(diào)自然而然，幻想“其政悶悶，其民淳淳，其政察察，其民缺缺。”他認為包攬一切，干涉一切的極權(quán)主義是不可取的。他秉著“道法自然”的思想，認為既然天地萬物皆有“道”可循，那么為政治國也應效法天地萬物，遵自然之道而行，行“無為”之治，國則自治，人則自正，天下大治。

（二）遵循“道”與“德”

老子以“道”為思想根基，“道可道，非常道”，老子在《道德經(jīng)》的首篇中就提到了“道”，“人法地，地法天，天法道，道法自然”，老子認為這就是道的本質(zhì)。遵照老子的邏輯，道生萬物，萬物皆有道，那么“道”的運作應以自然界中萬物自我存在的規(guī)律為運行法則，遵“道”而行之，這也是老子治國之道的根基。“道常無為而無不為”，實際上“無為”作為“道”的一種表現(xiàn)形式，它是自然而然的，而不是強作妄為，只有“無為”才能“無不為”，從而入“道”。因此，老子認為治國不能違背人的自然天性，“道”作為客觀規(guī)律，統(tǒng)治者必須循“道”而行之，施政于“無為”。

“道”與“德”彼此互不分離。老子認為統(tǒng)治者要想達到遵“道”而治的目的，必須施之以“德”，具備“上德”之品性，做“上德”之人。“生而不有，為而不恃，長而不宰，是謂‘玄德’”，“孔德之容，惟道是從”，“為天下谿，常德不離，復歸于嬰兒”。在老子看來，無論是“玄德”、“孔德”或亦是“常德”，它們都是“上德”。與孔子所倡的“德政”相比，老子認為孔子所述實為“不德”，是不符合客觀現(xiàn)實的，僅憑人的主觀意識而難以實現(xiàn)；因此老子強調(diào)“上德無為而無不為”，“上德”實則是“無為”的，因為上德之人要遵“道”而行，順應自然，以“無為”最終達到“無不為”，即為“有德”，從而成為“上德”之人。

（三）以民為本

以民為本也是老子治國思想的一個重要部分，老子和孔子都提倡圣人治國，認為圣人是統(tǒng)治者的理想化身。但在本質(zhì)上，老子卻和孔子有著完全相反的見解，老子認為的圣人不具有階級性，他是處下的，而孔子認為的圣人是有階級性的，是居上的。“圣人無常心，以百姓之心為心。”老子提到圣明的君主治理國家，不應該有自己的意志，而應根據(jù)百姓的需要和心意來施政，想百姓之所想，知民之所知。就是說不管怎么樣，治國是要以民為本。“江海所以能為百谷王者，以其善下之，故能為百谷王。是以圣人欲上民，必以言下之；欲先民，必以身后之。是以圣人處上而民不重，處前而民不害。”在此，老子以百谷寓意人民，而用江海寓意圣人，將自然界海納百川的現(xiàn)象打比方，告訴世人圣人之所以是圣人，是因為他能像大海一樣海納百川，江海處下，圣人總是將自己置之于人民之下。因此，統(tǒng)治者要想治理好國家，就得向圣人看齊，以民為本，處身于民。

以民為本，統(tǒng)治者薄賦減稅是必要的。“民之饑，以其上食稅之多，是以饑。”在老子看來，社會上之所以出現(xiàn)人民饑餓的現(xiàn)象，并不是人民自身的原因，其根源在于統(tǒng)治者橫征暴斂，導致人民不堪重負。因為在老子生活的那個年代，諸侯割據(jù)，戰(zhàn)亂不斷，統(tǒng)治者必須依靠繁雜的賦稅來滿足其戰(zhàn)爭和享樂的需要。其次，還得“不折騰”。“治大國若烹小鮮”，在老子看來，治國如同烹調(diào)小魚，因為烹調(diào)小魚翻得越快越多，小魚就會碎得越快越厲害。同理，治理國家也要像煎小魚那樣，統(tǒng)治者不可與民折騰，以事擾民，因為統(tǒng)治者過多干涉百姓的生活，不但不利于社會的和諧穩(wěn)定，反而會攪亂社會的正常秩序。萬變不離其宗，老子實際上還是在提倡“無為而治”，告誡統(tǒng)治者，順民心，順社會發(fā)展之“道”，以民意治國。

二、香港城市治理特色

（一）“有為而管”

在城市治理過程中，香港特區(qū)政府采取了“有為而管”的治理理念，政府機構(gòu)精簡高效，各司其職，各盡其能。“有為而管”一方面體現(xiàn)在其政府組織結(jié)構(gòu)上，另一方面則體現(xiàn)在政府部門的履行職責上。

在香港，與內(nèi)地政府機構(gòu)設(shè)置不同的是，特區(qū)政府由3司12局和61個機構(gòu)執(zhí)行部門（處、署）組成。在行政長官之下，特區(qū)政府設(shè)有三層架構(gòu)，即司長、決策局（政策局）和機構(gòu)執(zhí)行部門。不同于大陸內(nèi)地城市的行政區(qū)劃，特區(qū)政府在18個區(qū)不再設(shè)置政府機構(gòu)，即并不設(shè)立二級、三級政府，不設(shè)區(qū)政府和街道辦事處，僅在各區(qū)設(shè)立民政事務專員和各決策局辦事機構(gòu)。民政事務專員只是各區(qū)民政事務處的主管，及香港特區(qū)政府的代表，由特區(qū)政府任命，是各區(qū)的最高級官員。其主要職責是直接監(jiān)督地方行政計劃在區(qū)內(nèi)的運作情況，負責落實及統(tǒng)籌地區(qū)計劃的實施；作為區(qū)議會、區(qū)內(nèi)市民及政府部門之間溝通的橋梁，以確保政府根據(jù)區(qū)議會所提出的建議做出恰當?shù)姆磻按龠M區(qū)內(nèi)居民參與地區(qū)事務。而各決策局辦事機構(gòu)作為決策局的分支機構(gòu)，則為各區(qū)的居民提供其應有的公共服務，滿足居民的日常需要。

以執(zhí)法力量為例，在香港，最著名的執(zhí)法隊伍之一莫過于廉政公署（ICAC）。自“透明國際”發(fā)表全球清廉指數(shù)以來，香港每年的排名都位列前茅，那么香港是否一直都是這么清廉呢？答案顯然不是。在廉政公署設(shè)立之前，香港社會貪腐現(xiàn)象極為嚴重。1974年2月15日，廉政公署正式成立，隨后經(jīng)過短短的數(shù)年，香港便躋身全球最清廉地區(qū)之列，首功在于廉政公署“有所作為”，對貪腐現(xiàn)象堅決予以打擊，毫不容忍。“有為而管”首先體現(xiàn)在，廉政公署機構(gòu)、人事、財政和辦案獨立于其他政府部門之外，從而從體制及運行上切斷了與之可能形成掣肘的各政府部門之間的聯(lián)系，讓貪污腐敗“一查到底”成為可能。其次在于香港廉政公署采取“零度容忍”的態(tài)度，不僅局限于公署內(nèi)部，在其外部，其調(diào)查對象從初期政府機構(gòu)內(nèi)部的公務員，隨后繼而延伸到社會公共事業(yè)領(lǐng)域，進而包括所有的私人機構(gòu)。為了治理貪腐，廉政公署“老虎與蒼蠅皆打”，其中包括最著名的是將前香港總警司葛柏押回香港受審。“蒼蠅”也不能容忍，僅1977年一年，就起訴了272名警務人員，其中145人被定罪，使得當時處在貪污重災區(qū)警察系統(tǒng)的風氣得以扭轉(zhuǎn)。正是這種全面肅貪，使得香港社會秩序回歸正軌，法律得到體現(xiàn)和保障，因此塑造清廉政府也從此成為整個香港的社會共識。

（二）“無為而治”

在社會治理的微觀方面，特區(qū)政府則采取“無為而治”的模式，以民為本，充分發(fā)揮民主自治，調(diào)動社會的力量有效地管理各方面事務。

在香港，僅有一級政府，并無二、三級政府，那么香港政府是如何滿足其施政所需的呢？其秘訣就在由區(qū)議會、地區(qū)管理委員會及社區(qū)互助組織所構(gòu)成的“三駕馬車”，特區(qū)政府以民為本，以“無為而管”的方式充分動員社會的力量以自治。特區(qū)政府的工作重點是把握城市整體的發(fā)展方向，制訂相關(guān)法律、法規(guī)和政策，提供諸如科教文衛(wèi)等基本公共服務，而對于其他更多更具體化的社會服務，則采取社會化和市場化的方式轉(zhuǎn)交給其他社會組織承擔，以提高資源優(yōu)化配置效率。

各區(qū)的地方事務離不開區(qū)議會、地區(qū)管理委員會、社區(qū)互助組織的合作協(xié)同共治。在香港，區(qū)議會不是決策機構(gòu)，其職能類似于大陸內(nèi)部的政治協(xié)商會議，其大部分議員由選舉產(chǎn)生。區(qū)議會作為香港地區(qū)層次的議會，其職責是為各區(qū)市民和市區(qū)發(fā)展謀利，以及就市民日常生活事務向政府傳達意見，區(qū)議會還有權(quán)根據(jù)該區(qū)市民的民意，向特區(qū)政府提出議案。因此，區(qū)議會實際上是一個自下而上的反映民生的渠道，也是各區(qū)市民參政議政的不可或缺的渠道之一。

其次，在各區(qū)還設(shè)有負責協(xié)調(diào)作用的地區(qū)管理委員會，地區(qū)管理委員會是依1981年頒布的《香港地方行政白皮書》而成立的地區(qū)性行政輔助機構(gòu)，其職責是協(xié)調(diào)政府各部門工作，并在適當?shù)那闆r下進行監(jiān)察，以確保政府各部門在可能的范圍內(nèi)，對區(qū)內(nèi)市民的需求和愿望及時做出反應。地區(qū)管理委員會還與區(qū)議會密切配合，盡量采納區(qū)議會所提出的建議。地區(qū)管理委員會由各區(qū)內(nèi)各個政府部門具有權(quán)威性的代表組成，由地區(qū)民政事務專員召集各局在地區(qū)的代表參加，共同商討地區(qū)的相關(guān)行政事務，并且區(qū)議會的主席、副主席也會列席會議，反映區(qū)內(nèi)市民的意愿以及監(jiān)督參會的政府官員執(zhí)行情況。

再次，在各個社區(qū)市民們也都自發(fā)地成立了社區(qū)發(fā)展組或街坊福利會，它們以“守望扶助”的精神，把同住一個區(qū)域的居民組織起來，為各社區(qū)居民提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務，并積極推動居民參與社會事務，重視促進居民與政府之間的溝通和聯(lián)系，從而促進社區(qū)更好地發(fā)展。在社區(qū)之外，還有互助委員會和業(yè)主立案法團。由大廈住戶所自愿組成的互助委員會，不屬于法人團體，其活動準則主要是依靠居民的自愿合作，基本目標是在住戶之間建立睦鄰互助精神，提高居民的責任感。業(yè)主立案法團則是按照香港《建筑物管理條例》成立的，其目的是為了改善香港的物業(yè)管理架構(gòu)。特區(qū)政府以“無為而管”的策略，讓各個大廈的業(yè)主采用自發(fā)式的組織管理模式，對各自大廈進行自我管理。

最后，還有另一股力量協(xié)助特區(qū)政府治理社會，那便是社工和義工。截止到2015年12月24日，在香港社會工作者注冊局登記在冊的社工就超過2萬人。而義工作為志愿者，以自發(fā)和自愿的精神參與到社會治理之中。醫(yī)院、福利院、救助中心等社會福利機構(gòu)都是社工和義工的活動領(lǐng)域，他們提供專業(yè)的社會服務，協(xié)助處理社會問題，并推動社會福利政策的制定、完善和實施。

三、香港城市治理模式的啟示

（一）培育社會力量

社會力量的參與，是香港城市治理的特色之一。在內(nèi)地，“大政府，小社會”的特點顯著，在處理社會事務上，政府往往包攬一切，卻又力量有限，效果并不突出。另一面，社會力量想進卻又進入不了，形成一種尷尬的局面。放權(quán)于社會，是國家治理的必然之路。在國家治理中，政府就該有所為而有所不為，理清政府與社會的關(guān)系，合理利用社會資源，充分調(diào)動社會力量。針對當前我國政府在某些領(lǐng)域管得過寬和管不好的特點，一方面通過完善相關(guān)法律法規(guī)，著力培育社會力量，調(diào)動一切可以調(diào)動的力量，提高社會公眾參與度；另一方面也要合理適度放權(quán)，讓社會力量充分參與到社會治理中來，提高政府治理的科學性和合理性。此外，針對我國現(xiàn)階段社會工作起步晚、發(fā)展滯后、力量薄弱的現(xiàn)狀，一方面要加強宣傳與職業(yè)教育，讓社會工作深入人心，吸引更多優(yōu)秀的人才參與到社會建設(shè)之中，為社會工作的發(fā)展營造良好的社會環(huán)境；另一方面積極推動社會工作職業(yè)化和專業(yè)化，推進社會工作制度改革，以促進社會福利資源的優(yōu)化配置。

（二）推動公共服務市場化

香港城市治理的高效率也離不開其社會服務市場化運作機制。在內(nèi)地，卻幾乎是政府一家獨攬或是由“準政府”機構(gòu)包辦，提供的社會服務數(shù)量和質(zhì)量層次不齊，難以滿足廣大人民群眾的需求。因此，內(nèi)地政府可以借鑒香港特區(qū)政府“有為而治”的治理策略，對社會服務需求，對社會組織和個人的資質(zhì)進行審核。一方面以競標的形式將部分社會公共服務承包給社會或個人，實現(xiàn)部分公共服務或者產(chǎn)品“私有化”，充分調(diào)動社會力量和資本；另一方面通過內(nèi)部競爭，優(yōu)化劣汰，提高其積極性和專業(yè)性，促使資源得到充分利用。同時，對中標的組織和個人適當?shù)靥峁┮欢ǖ馁Y助，讓社會服務更加迎合社會公眾的需要，做到需有所供。此外，政府也要做好“守夜人”，做好監(jiān)管，把好關(guān)，維護好廣大人民的利益。通過公共服務市場化，實現(xiàn)供求平衡，并通過市場競爭機制，提高社會服務質(zhì)量。

（三）以民為本

香港城市治理的成功很大程度上也取決于特區(qū)政府始終以民為本，施政于民。“圣人無常心，以百姓之心為心”，老子的民本思想無時無刻不在告誡我們，要想實現(xiàn)國家長治久安，就要時刻關(guān)注民生、心系民生，不與民折騰。因此，在當前的國家治理中，堅持群眾路線不動搖，進一步加強保障和改善民生、聽取民意，科學決策，讓人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。正如黨的十三五規(guī)劃中所強調(diào)的:必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，發(fā)展人民民主，維護社會公平正義，保障人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，充分調(diào)動人民積極性、主動性、創(chuàng)造性。

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