對《公共圖書館法(征求意見稿)》的思考

牛淑娟(國家圖書館)

?

對《公共圖書館法(征求意見稿)》的思考

牛淑娟(國家圖書館)

2013年全國人大常委會把《公共圖書館法》作為“第一類項目”納入十二屆全國人大常委會立法規劃，這意味著第一部關系圖書館事業發展的國家立法有望在本屆人大任期屆滿時出臺。2015年12月9日國務院法制辦發布《公共圖書館法(征求意見稿)》，廣泛征求社會各界的意見。相較于2012年《公共圖書館法(征求意見稿)》，2015年的《公共圖書館法(征求意見稿)》是一個全新的文本，不僅在立法內容上相去甚遠，甚至在立法思想、治館理念上都有不少變化和改進。我國適時出臺該法是要補圖書館法治建設這堂課，必將對公共圖書館事業起到推動、促進作用。細覽《公共圖書館法(征求意見稿)》，既特點突出、亮點頻現，也存在值得考量之處。

1特點突出，亮點頻現

1.1明確了政府主導、各方參與的公共圖書館事業發展思路

公共圖書館作為公共文化服務體系的重要組成部分，其公共性決定了事業發展主要由政府主導。《公共圖書館法(征求意見稿)》第三條明確國務院文化主管部門負責全國公共圖書館的管理工作，縣級以上地方人民政府文化主管部門負責本行政區域內公共圖書館的管理工作。公共圖書館不僅包括由政府設立的公共圖書館，也包括由公民、法人或者其他組織設立的公共圖書館。《公共圖書館法(征求意見稿)》第六條體現了國家鼓勵社會力量參與公共圖書館建設的思路，并給予相應的稅收優惠和政策扶持；第十七條關于冠名權的規定體現了國家對捐贈者的尊重。這些規定能夠激發更多社會力量投入公共圖書館建設，減少公共圖書館事業對政府財政的依賴，緩解公眾的旺盛需求與公共圖書館供給不足的矛盾，保障公民終身學習、公平獲取信息的權利。

1.2體現了符合社會發展規律的建館治館理念

改革開放30多年來，我國文化建設取得了重大成就，但依然是整個社會發展中的短板。比如，公共圖書館事業缺乏整體規劃和穩定的財政支持；一些地方公共圖書館依然是“面子工程”“形象工程”，從建設到服務不符合公共圖書館科學發展理念。為此，《公共圖書館法(征求意見稿)》第五條第一款明確提出：“縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業納入本級國民經濟和社會發展總體規劃、城鄉規劃和土地利用規劃，并將政府設立的公共圖書館所需經費列入本本級財政預算，專款專用，不得挪作他用。”第十一條關于公共圖書館的設立也做出“根據當地人口規模、人口分布等因素，確定本行政區域內公共圖書館的數量、規模、結構和分布”的規定。這些規定體現了公共圖書館必須按照科學規劃、經濟高效、全覆蓋、可持續發展的原則予以建設的理念[1]。

1.3遵循了以人為本、全面協調發展的法治精神

根據我國《立法法》第五條的規定，立法應當體現人民的意志，突出保障公民權利。在價值層面上，以人為本要求立法以人為核心和目的，充分尊重和保障人權，特別應關注困難群體的權益保障問題，建立與人的全面發展相適應的法律制度[2]。《公共圖書法(征求意見稿)》第十條和第三十二條對少年兒童、老年人、殘疾人文化權利保護的規定，第二十九條對公共圖書館基本服務免費的規定，都是以人為本法治精神的體現。全面協調發展不僅是經濟和社會發展的指導方針，也是立法工作的指導方針。《公共圖書館法(征求意見稿)》第七條對老少邊窮地區的政策扶持，第十條關于國家建立覆蓋城鄉、便捷實用的公共圖書館網絡的規定，便是站在法律的高度全面協調發展公共圖書館事業的體現。

1.4凸顯了圖書館立法的先進性和進步性

我國公共圖書館事業滯后于發達國家，《公共圖書館法(征求意見稿)》的成熟度固然與美英法日等國相比有相當大的差距，但一些先進的現代圖書館理念的引入在一定程度上體現了我國圖書館立法的先進性。比如，第十三條對理事會制度的規定，第十七條關于冠名權的規定，第十九條推動建立法人治理結構的規定，第二十九條和第三十二條閱讀入法的規定，第三十三條對讀者個人信息保護的規定，第三十六條對公共圖書館績效考核的規定，雖然相關規定在法度成熟的國家屢見不鮮，但第一次出現在我國國家層面的圖書館法中，進步意義顯而易見。

2仍存不足，有待完善

《公共圖書館法(征求意見稿)》是廣泛征求中央單位、地方政府、公共圖書館和專家學者的意見及地方調研，會同文化部對《公共圖書館法(送審稿)》進行研究修改的基礎上形成的，充分發揮了各方力量的參與作用。筆者認為，無論是從公共圖書館事業發展的角度看，還是從立法質量的角度看，《公共圖書館法(征求意見稿)》仍有需要完善的地方。

2.1從圖書館事業發展角度看，對人、財、物的保障規定不明確，對圖書館缺乏授權性規定，數字圖書館建設未得到足夠的重視

人力、財力、物力是公共圖書館開展服務所必需的要素。《公共圖書館服務規范》第3.3條對“服務資源”做出明確規定：公共圖書館在開展服務過程中所擁有的物力、財力、人力等各種物質要素主要包含硬件資源、人力資源、文獻資源和經費資源。作為公共圖書館事業發展的三大基石，公共圖書館法理應對此作出明確規定，但規定存在比例較小、原則性太強、內容空泛不明確等不足，既不能對事業發展起到規范、指導作用，又會造成下位法的制定和實施因缺乏上位法的依據而導致立法統一性原則的喪失。

2.1.1職業資格寬松，缺少館員權益保障條款

對人力資源的規定集中在第二章第十六條，分三款分別對公共圖書館館長的任職條件、圖書館工作人員的任職條件、圖書館工作人員的數量進行規定。該規定存在兩方面的不足：一是對如何保障公共圖書館工作人員的權益沒有涉及；二是對圖書館從業人員的任職要求過于寬松。公共圖書館立法發達國家有相對成熟的做法，英國《公共圖書館與博物館法》不僅在第十一條對職員的待遇作出補充規定，而且在附錄1中明確規定了職員在調職等情況下的退休金和其他津貼；美國《博物館與圖書館服務法》更是在第二節第四部分單獨列出“勞拉·布什21世紀圖書館員計劃”，以制定法的形式明確圖書館員人才培養計劃。筆者建議從兩方面改善：一是即便難以對圖書館員權益做出具有可操作性的規定，也應增加相應條款，作出原則性規定，以便下位法有據可依；二是圖書館業內長期呼吁的職業準入制度因距離現實太遠，短時間內難以入法，但加強圖書館專業人才培養和圖書館專業化隊伍建設應成為公共圖書館法不可或缺的內容，畢竟“人”是圖書館事業發展中的重要因素，圖書館服務的專業性最終是通過專業館員的業務活動得以體現。

2.1.2財政經費規定過于原則，不利于下位法制定

對財力資源的規定主要體現在總則第五條：縣級以上人民政府將政府設立的公共圖書館所需經費列入本級財政預算，專款專用，不得挪作他用。這條規范僅僅明確本級人民政府是政府設立的公共圖書館經費來源的保障者，至于公共圖書館經費所占本級政府預算的比例、以什么標準來確定預算比例、增長浮動、各級人民政府負擔比例、經費分配等都沒有提及。在美國，經費規定是公共圖書館法規的重要內容；在加拿大，經費規定是公共圖書館法的關鍵條款。筆者建議借鑒發達國家的經驗，在《公共圖書館法》中明確規定圖書館經費在各級政府財政中的比例、經費投入依據，建立經費增長機制，且經費投入規定宜以彈性規定為主。

2.1.3物力保障有待配套措施落地

公共圖書館的物力條件主要包括硬件資源、文獻資源，《公共圖書館法(征求意見稿)》在設立、運行、服務三部分的不同條款中對此內容均有不同程度的規定。誠然，一部《公共圖書館法》不能解決物力資源建設各個環節所面臨的問題，其規范也不應降至業務規程或技術操作層面，而應當確立基本原則、建立基本制度、規范基本環節[3]。但公共圖書館的物力條件建設依賴于財政支持，需要法律的規范、協調和保障。

2.1.4對公共圖書館缺乏授權性規定

《公共圖書館法(征求意見稿)》對公共圖書館的規定基本以義務性規則為主，義務性規則分為命令性規則和禁止性規則，命令性規則規定行為主體的積極義務，而禁止性規則規定行為主體的消極義務(不作為義務)。除第二十一條是對文獻收集作了禁止性規定外，其余涉及公共圖書館主體責任的條款均以“應當”二字來規制公共圖書館在設立、運行和服務等方面的積極義務。法律權利與法律義務的關系，就像一枚硬幣的兩面，密不可分，相互依存。《公共圖書館法(征求意見稿)》在對公共圖書館作出義務性規定外，是否應考慮授權公共圖書館擁有資源采購的權利、讀者管理的權利、非基本業務的收費權利呢？

2.1.5偏重于傳統圖書館，數字圖書館規范比重較輕

中共中央十七屆六中全會通過的《關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》明確將“完善國家數字圖書館建設”作為大力發展公益性文化事業、保障人民基本文化權益的重要任務。當前公共圖書館在一定程度上承擔了數字圖書館建設重任，但《公共圖書館法(征求意見稿)》對數字資源建設的規定僅僅體現在第三十一條的38個字上，數字圖書館建設涉及的政策支持、法律保障、技術標準等均未提及。從這一角度而言，《公共圖書館法(征求意見稿)》是站在傳統圖書館的角度來審視公共圖書館的發展。

2.2從法律角度看，立法技術和質量有待完善

立法是法治的基礎，立法的質量決定法治的質量，立法技術的成熟度是衡量立法質量的重要標準。《公共圖書館法(征求意見稿)》若干條款需要提升立法技術和立法質量。

2.2.1法律概念使用缺乏同一性

在同一個法律思維過程中，任何一個概念和定義都要保持自身的確定性和同一性。《公共圖書館法(征求意見稿)》的法律概念使用不同一的現象主要表現在兩個地方。

(1)第二條將公共圖書館區分為“由政府設立的公共圖書館和由公民、法人或者其他組織設立的公共圖書館”，簡言之，公共圖書館包括政府設立的公共圖書館和非政府設立的公共圖書館。在此定義之下，第三條到第四十一條分別涉及公共圖書館的管理、設立、運行、服務及相關責任等諸多內容，總共有60余處使用“公共圖書館”這一概念。而這一概念的使用存在前后不同一的現象，造成行為主體混亂，有違區分“政府設立”和“非政府設立”的立法本意。比如，第十二條關于公共圖書館所應具備條件的規定，第十三條關于公共圖書館章程的規定，第二十二條關于呈繳的規定，第三十六條關于績效考核的規定，顯然是針對政府設立的公共圖書館而言，此處不加區分地予以規范不利于實現第六條國家鼓勵社會力量參與公共圖書館建設的立法初衷。

(2)第三條規定各級人民政府是管理公共圖書館事業的責任主體。該條第一款規定國務院層級行為主體的職責分工，依邏輯，第二款理應規定地方人民政府這一層級的行為主體責任，但在第二款后半句使用“縣級以上人民政府”這一概念。這一概念顯然包含國務院層級，造成同一條法律規范中混淆主體的矛盾。

2.2.2法律語言邏輯不嚴密

法律語言是法律規范的細胞。法律規范的邏輯性不僅體現在思維邏輯、結構邏輯、形式邏輯等宏觀、中觀層面，也體現在語言邏輯這一微觀層面。

第二十九條規定，政府設立的公共圖書館還應當免費開展公益性講座、培訓、展覽等閱讀推廣活動。這是一條義務性規范，從法律語言邏輯分析，“等”字結構由列舉項、助詞“等”和概括項構成，這三個要素各有其性質和作用。列舉項與概括項之間存在典型或非典型的種屬關系、同一關系、部分—整體關系或分述—總括的關系。這條規定以列舉的方式將公益性講座、培訓、展覽都歸屬于閱讀推廣活動，這種邏輯歸類有失偏頗。從內容看，公益性講座、培訓、展覽等活動僅僅是承載了一定的閱讀推廣功能，但不限于該功能，還有文化傳承、社會教育等更宏觀的作用，從法律語言邏輯看，存在種屬概念不周延的缺陷。

2.2.3法言法語使用不嚴謹

第三十七條第一項規定公共圖書館擅自處置文獻信息資源的，由文化主管部門責令改正。當前公共圖書館文獻處置并沒有統一的規定和標準，各館都是根據實際情況對文獻資源的處理做出內部規定，這種文獻處理模式在某種程度上屬于“擅自”范疇。“擅自”一詞帶有一定的感情色彩，與法律的嚴謹風格格格不入。建議將“擅自”改為“惡意”，或許更符合該條規范的立法本意。

該條第五項規定公共圖書館所舉辦活動的主題、內容造成惡劣影響的，由文化主管部門責令改正。“惡劣影響”一詞在民事、刑事法律規范中屢見不鮮，對此學界、業界爭論不休。“惡劣影響”屬于非物質損害范疇，通常以社會正義心態、公眾常識觀點和法律精神本質予以判斷。該標準是彈性概念，自身缺乏明確具體的規定。筆者認為，舉辦活動已成為公共圖書館的主要業務之一，公共圖書館法應單獨作為一條，以禁止性規范的形式對公共圖書館舉辦活動行為的合法性做出排除性規定。

2.2.4法律規范操作性不強

第二十一條第一款使用“不得”一詞對公共圖書館文獻信息資源的收集作出禁止性規定，明確公共圖書館不得入藏來源不明或者來源不合法的文獻信息資源。由于《公共圖書館法(征求意見稿)》并沒有對文獻信息資源的來源和合法性作出確定性規定，因此對“來源不明”和“來源不合法”的判斷可謂仁者見仁、智者見智，在法律執行時會造成標準不統一，難以操作。

第二十五條規定，國家對公共圖書館館藏中失去使用價值的文獻信息資源建立處置制度，具體辦法由國務院文化主管部門制定。這里涉及“使用價值”的相對性問題，“使用價值”的有或無、大或小是相對而言的，基于不同的目的和對象，館藏的使用價值會發生變化，正如“彼之蜜糖，我之砒霜”，館藏的使用價值難以做出獨立于目的和對象之外的絕對性評估。這種相對性概念在立法中的使用會給執法、司法留下自由裁量的空間，也會造成無法操作的困境，因此關于“失去使用價值”的說法有待商榷。

3思考

(1)社會力量參與圖書館建設歷來受到政府鼓勵，但一直沒有加大發展。2013年7月，李克強總理主持國務院常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務，社會力量參與提供公共服務引起強烈關注。未來一系列鼓勵政府向社會力量購買公共服務的財政、金融、產業等政策必將陸續出臺，這些都將為社會力量參與圖書館建設創造條件。圖書館界應以《公共圖書館法》的出臺為機遇，積極利用好社會力量這臺發動機，引入先進管理理念，在法治的護航下，取得事業發展的突破。

(2)長期以來，圖書館同仁對公共圖書館法的期望頗高，希望通過國家立法破解困擾圖書館事業發展的諸多問題，但現實的體制、政策、發展環境、法治水平決定了一部《公共圖書館法》所能解決的問題是有限的。近十幾年來，圖書館立法幾度中斷，又最終提上日程，在圖書館立法即將迎來曙光之際，筆者認為應以包容的眼光、推進立法進程的責任感來調整當前立法工作的整體思路：條文原則化，以建立基本制度、確立解決問題的基本原則為目標；具體問題主要通過未來制定法律實施細則或行政主管部門依法制定規章、政策來解決[4]。

(3)公共圖書館事業的發展需要法律制度保駕護航，法律的可操作性或相關法律權利是否具有可訴性是法律能否“落地”的關鍵。作為“軟法”，圖書館法的強制性、規制力都是有限的[5]，隨著《公共圖書館法》出臺，及時制定和實施配套法律，才能彌補圖書館立法的不足。應充分學習、借鑒發達國家法中有法、法后有法的立法經驗，構筑包括圖書館基本法、圖書館專門法、圖書館相關法以及行政法規、部門規章、地方性法規在內的圖書館法律保障體系。

(4)改革開放以來，為追求社會資源的最優化配置，我國立法資源向關系國計民生的重要領域傾斜，文化立法資源的缺失是導致文化立法數量少、層級低、質量不高、進程緩慢的重要原因。不改變法律資源配置格局，不加強對文化立法的重視，文化事業發展就難以獲得根本性保障，公民的文化權利難以得到合法、有效的保障。2015年頒布的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》提出建立健全文化法律制度，依法保障公民的文化權利。希望以此為契機，加強文化領域立法研究，培育公民文化權利保護意識，站在提高國家文化軟實力的高度推動文化立法走向繁榮。

4結語

作為一名專業圖書館員，筆者期待《公共圖書館法》盡快出臺，也許它有諸多不完善的地方，一經出臺，或將引起諸多討論，也許會有質疑甚至貶斥之聲，但它必將成為我國公共圖書館事業發展史上具有里程碑意義的好事。法總是滯后于人類行為，滯后于經濟發展，滯后于社會現象的出現，法律雖然具有一定的預見性，但不具有超前性。每個國家的法律都是不完善的，都是不斷發展變化的，即使在發達國家，其圖書館立法也是在不斷完善之中。沒有盡善盡美的法律，只有不斷完善的立法。

參考文獻

[1]于良芝，邱冠華，李超平，等.公共圖書館建設主體研究——全覆蓋目標下的選擇[M].北京：國家圖書館出版社，2011：38.

[2]蔣傳光.法理學與部門法哲學[M].上海：三聯書店，2014：39.

[3]肖希明，張勇，等.公共圖書館文獻資源建設法律保障研究[M].北京：國家圖書館出版社，2011：14.

[4]李國新.《公共圖書館法》立法進展[J].圖書館建設，2010（10）：1- 3.

[5]李國新，段明蓮，等.國外公共圖書館法研究[M].北京：國家圖書館出版社，2011：48.