我們離一部理想的《公共圖書館法》還有多遠

申曉娟(國家圖書館研究院副院長、研究館員)

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我們離一部理想的《公共圖書館法》還有多遠

申曉娟(國家圖書館研究院副院長、研究館員)

2012年國務院法制辦第一次面向社會公開征求對《公共圖書館法(征求意見稿)》的意見與建議，圖書館界一片沸騰，之后立法進程卻突然放緩。2015年底國務院法制辦再次就《公共圖書館法(征求意見稿)》面向社會公開征求意見，可謂是在“十二五”結束之際送給圖書館界的一份“厚禮”，更是送給廣大讀者的一份“厚禮”。

制定中華人民共和國成立以來第一部圖書館領域的法律法規是業界多年的期盼。從呼吁制定《圖書館法》轉而尋求制定《公共圖書館法》，個中過程不可謂不艱辛。有關部門此時加快推進《公共圖書館法》立法進程，顯然與當前依法治國與推進公共文化服務體系建設的國家戰略部署密切相關，當然也與公共圖書館的社會認可程度與事業發展成熟度密切相關。因此，《公共圖書館法》在近期出臺具有比較好的法制環境、事業環境和社會環境，沒有理由再拖延了。

2015年的《公共圖書館法(征求意見稿)》比2012年的文本更簡潔，但立法理念、制度設計都有不少進步和新意。2015年的《公共圖書館法(征求意見稿)》總體上結構合理、內容完整、較為成熟，一定程度上反映了這些年圖書館立法的理論研究成果與各地圖書館事業發展的探索經驗，對圖書館、社會公眾和政府之間的關系做了很好的調節，應該說是一個基礎較好的法律文本，可以在此基礎上根據社會意見再做修改完善后盡快出臺，以填補我國圖書館領域的立法空白。對《公共圖書館法(征求意見稿)》，我有十個主要看法。

第一，總則第一條立意較低。國家建立公共圖書館體系的根本目的是保障公民的基本文化權益，而制定《公共圖書館法》的根本目的遠非《公共圖書館法(征求意見稿)》所說“發揮公共圖書館功能”，而是要通過立法促進公共圖書館事業的發展，從而使公民的基本文化權益得到保障。只有正確認識《公共圖書館法》的立法宗旨，才有可能建立更為科學的公共圖書館制度。

第二，關于政府興辦的公共圖書館與民間力量興辦的向社會公眾開放的圖書館在《公共圖書館法》中如何調整的問題，一直是業界爭論的焦點之一。本次立法的一個重大進步和亮點是將民間力量興辦的向社會公眾開放的圖書館納入法律調整范疇，值得稱贊。在這一前提下，我認為要把握兩個原則：一是公共圖書館應主要由政府主辦；二是將民間力量興辦的這些圖書館納入調整范疇，是為了促進其科學規范發展，彌補公共圖書館服務體系的不足。因此，除了為本次立法的這一進步點贊之外，我認為這一理念在落實到具體的法律條文上時應謹慎而嚴謹，既不應以政府主辦為由排斥其他主體興辦的圖書館面向社會提供公益性圖書館服務，又不應變相提高這類圖書館的興辦門檻，甚至抑制其發展。在《公共圖書館法(征求意見稿)》中，總則第二條關于公共圖書館外延的說明“包括由政府設立的公共圖書館和由公民、法人或者其他組織設立的公共圖書館”需要斟酌，我認為調整為“包括由政府設立的公共圖書館和由公民、法人或者其他組織設立的圖書館”更為恰當。此外，目前法條中的所有條目除非明確說明，否則均同時適用于公民、法人或者其他組織設立的圖書館，其中有些條款的規定不僅不利于促進這類圖書館的發展，可能還會起反作用。

第三，關于公共圖書館的定義恐怕是《公共圖書館法(征求意見稿)》與業界共識偏差最大的地方。目前法條中“是指以提供閱讀服務為主要目的”的表述，既不符合國際社會對公共圖書館職能的認知，也不符合我國公共圖書館的發展現狀。《公共圖書館法(征求意見稿)》中關于公共圖書館職能的缺失令人失望。通過公共圖書館立法，在法律層面界定公共圖書館的職能，應當是立法的重要目的，也是我國公共圖書館事業發展的現實需要，沒有對公共圖書館職能的明確界定，各級政府在興辦和支持公共圖書館事業發展時，可能會出現較為嚴重的認識偏差，也可能使公共圖書館缺乏清晰準確的定位，不利于其長期穩定發展。

第四，關于少年兒童圖書館的發展策略問題。1980年5月，中共中央書記處第23次會議討論通過《圖書館工作匯報提綱》，提出“中等以上的城市和大城市都要設立少年兒童圖書館，縣、區、市圖書館要設立少年兒童閱覽室”。之后出于種種原因，在實際工作中逐步演變為在有條件的地區設立獨立建制的少年兒童圖書館，而政策層面更強調各級公共圖書館通過多種形式為少年兒童提供服務。《公共圖書館法(征求意見稿)》第十條明確提出“有條件的地區可以單獨設立少年兒童圖書館”，雖并非強制性要求，但單獨行文就意味著政策層面的一種導向。

從這些年我國公共圖書館事業的發展情況看，在同一地區同時設立相對獨立的公共圖書館和少年兒童圖書館，有些問題益發凸顯：一是公共圖書館本就是面向區域內的所有公眾提供服務，為少年兒童提供服務是每一個公共圖書館的當然職責，各級公共圖書館也都將其作為重點服務對象，非常重視。二是少年兒童圖書館不可能只為少年兒童提供服務，也需要考慮同行家長、甚至有關研究人員的需求。這就導致公共圖書館與少年兒童圖書館之間在文獻資源建設、設施設備配備等方面存在重復與交叉，反而帶來資源的浪費及協調的成本。三是截止2013年，全國共有中小學27.97萬所，其中相當一部分設有圖書館，這些學校圖書館是在校青少年學生身邊的圖書館，國家層面應當鼓勵與引導公共圖書館與學校圖書館之間開展合作，提供文獻支持與業務指導，構建更為科學合理的少年兒童圖書館服務體系。

第五，關于公共圖書館從業人員資格及規模問題。《公共圖書館法(征求意見稿)》并未設立此前業內呼聲較高的圖書館職業資格準入制度，這一做法符合目前國家勞動人事制度改革的總體思路，應該說體現了促進公平就業的理念，是一個值得肯定的進步。為保障公共圖書館事業發展具有科學合理的人員隊伍支撐，第十六條規定：“公共圖書館館長應當具備較高的文化知識、專業水平和組織管理能力。公共圖書館工作人員應當具備相應的專業知識與技能。”這一規定只考慮了入職條件，忽略了更為重要的入職后的再培訓與再學習。考慮到公共圖書館需要各方面專業背景的人員，但在圖書館工作后應當不斷學習圖書館專業知識與技能，我認為應當對從業人員每年應接受圖書館專業知識培訓做出規定，對館長還應規定要接受圖書館專業知識和圖書館管理知識的培訓。

第十六條還規定“公共圖書館工作人員數量應當根據公共圖書館館藏規模、館舍面積、服務范圍以及服務人口等因素確定”，改變了自20世紀80年代起就建立的僅按館藏規模來確定圖書館人員規模的政策規定，既參考借鑒了這些年有關理論研究的成果，特別是2012年頒布實施的《公共圖書館服務規范》的成果，又能夠切實為當前各地區公共圖書館事業發展中普遍存在的如何科學確定人員編制提供了解決路徑。

第六，關于圖書館館藏文獻信息資源來源的問題。第二十一條規定：“不得入藏來源不明或者來源不合法的文獻信息資源。”此條規定需要斟酌。一是圖書館出于保存文明的需要，會進行大量民間文獻征集、尋訪工作，有些文獻特別是有價值的非正式出版物、地方特色文獻等在入藏時難以判斷其來源是否合法。二是圖書館出于保存與支持研究、提供服務的目的，應盡可能廣泛全面地收藏與其館藏發展政策相符合的文獻信息資源，這是應當鼓勵的。該規定可能會造成實際操作中的理解分歧，甚至可能會增加圖書館在采集文獻時的顧慮。

第七，關于出版物繳送制度的設立。出版物繳送制度是絕大多數國家為確保本國文化遺產完整保存而采取的關鍵制度。我國一直沒有出版物繳送方面的專門立法，不能不說是重大缺憾。在當前立法資源稀缺的情況下，能夠通過本次公共圖書館法立法的契機，借鑒國外做法，建立出版物繳送制度，這是一個非常理想的結果。第二十二條規定：“國家建立出版物呈繳制度。中國境內出版單位應當按照國家有關規定向公共圖書館呈繳正式出版物，具體辦法由國務院出版主管部門會同文化主管部門制定。”不能不說這是一個在某種意義上具有宣誓性的規定，可操作性并不強。我認為應當在《公共圖書館法》中建立國家層面較為完善的針對國家圖書館的繳送制度，明確出版單位、學位授予單位等對國家圖書館的繳送義務。另外，考慮到出版單位在出版行政管理環節已承擔較重的繳送義務，對地方公共圖書館的繳送訴求，在國家法律層面應慎重對待，可由地方根據需要自行立法或出臺政策。

第八，公共圖書館文獻信息資源的處置權屬問題。對文獻信息資源的處置(剔舊)是圖書館的一項基礎業務，也是保障圖書館科學藏書體系的必要工作流程，在圖書館領域已經有較為成熟的理論支持和實踐做法。但長期以來，不少基層圖書館卻為之苦惱，一些地方政府認為圖書館的文獻信息資源是國有資產，不能處置。第二十五條明確提出：“國家對公共圖書館館藏中失去使用價值的文獻信息資源建立處置制度。”能夠認可建立文獻信息資源處置制度的必要性，是本次立法堅持圖書館工作專業化、科學化的體現。其中有兩個問題值得商榷：一是如何理解“失去使用價值”；二是第二十五條又規定文獻信息資源處置的“具體辦法由國務院文化主管部門制定”。我認為圖書館文獻信息資源的處置制度與本館館舍情況、讀者需求、職能定位、館藏發展政策等因素密切相關，是一個非常專業的問題，制定處置辦法的主體應當是圖書館自身，有必要在本次立法中明確給予圖書館這一權利。為防止圖書館濫用這一權利，便于政府監管，可以要求圖書館向文化主管部門備案其處置規則，或者同時建立配套監管、公開、專家論證等制度。

第九，關于公共圖書館免費服務的界定。第二十九條規定：“公共圖書館應當免費向公眾提供文獻信息資源查詢、借閱服務，免費開放公共空間設施場地，有條件的可以免費提供參考咨詢服務。”現實情況是：公共圖書館作為基本公共文化服務的組成部分，應著眼于滿足民眾的基本文化需求，而圖書館目前提供的參考咨詢服務形式多樣，既有為讀者利用圖書館而提供的一般性參考咨詢服務，也有專門為個人、機構提供的個性化深度咨詢服務。因此，“有條件的可以免費提供參考咨詢服務”一句可能造成困惑：是指沒有條件的圖書館參考咨詢服務都收費，還是有條件的圖書館參考咨詢服務都免費？無論是哪種理解，恐怕都不盡科學。我認為應當在立法中明確要求圖書館免費向公眾提供一般性參考咨詢服務，至于超出基本需求以外的其他參考咨詢服務可不予規定。

第十，關于公共圖書館的開放時間問題。第三十五條規定：“公共圖書館在國家法定節假日、公休日應當開放。”這樣的規定缺乏科學性。誠然，這些年各級公共圖書館克服重重困難，確保在國家法定節假日、公休日期間開放，但這一做法所蘊含的弊端越來越明顯。比如，設施設備沒有調試與檢修時間；一些節假日到館讀者人數與圖書館為其提供服務所配給的資源完全不成比例。從國際范圍看，很少見到某個國家的公共圖書館在國家法定節假日、公休日期間都開放。從國內實際情況看，一方面一些圖書館特別是縣級基層圖書館工作人員匱乏，事實上難以做到法定節假日和公休日都開放；另一方面，既侵害了圖書館從業人員的權利，也造成資源的浪費。將圖書館界越來越感覺難以背負的重擔以法律的形式明確下來，其科學依據顯然需要斟酌。

當然，也許我們永遠不可能期盼一部完全理想的《公共圖書館法》，但現在我們從沒有離這個目標如此近過！