強化政府投資項目超概監管刻不容緩

嘉興市發展和改革委員會課題組

強化政府投資項目超概監管刻不容緩

嘉興市發展和改革委員會課題組

加強政府投資項目管理、規范財政資金投資行為、嚴格控制國資項目概算，不斷完善基本建設程序、更好地發揮財政資金效益，這是政府投資管理部門的職責所在。項目超概是政府投資項目管理中一個不可忽視的問題。

項目超概情況

目前，政府投資項目已履行調概程序的項目不多。2008-2013年，投資監管部門批復的調概項目為26項，占市級同期批復政府投資項目257項的10%；26項調概項目中，調概幅度超過50%的有1個、30%-50%的有6個、20%以下的有19個，個別項目調概達2次以上。其中2008年調概項目數5個，超概比例達49.4%，原計劃總投資7.38億元，調概后為11.03億元；2011年調概項目6個，超概比例為5.2%；2013年調概項目3個，超概比例為30.3%，原計劃投資4.6億元，調概后為6億元。如某醫院遷建原概算5億元，2008年調概至7.9億元，超概算幅度為59.8%。項目超概算既有傳染病院規模擴大和隔離防護國標提高，國家建筑節能新規范等原因，也有材料漲價、貸款利息增加、醫院凈化系統、弱電系統、暖通系統投資增加、土地費用增加等原因。

根據近兩年開展的嘉興市級政府投資項目竣工驗收情況，2010年以前，完成初步設計批復并基本建成的439個項目中，實際已超概但未履行調概程序的項目數占15%。尤其是市級國資公司超概項目較多，在發生超概時，不主動向投資管理部門報告，直到開展政府投資項目竣工驗收工作時才被發現。

原因分析

項目決策階段，主要存在立項深度、可研深度、部門溝通不夠的問題。項目投資估算缺項和漏算是政府投資項目超概的主要現象。前期調研深度不夠，缺乏建設預期效果、配套設施、資金保障、社會發展等具體內容的可行性論證是主要原因。由于部分政府投資項目急于出效果，往往簡單、籠統地簡化審批環節，倉促上馬，忽視了前期工作的科學性，概算隨意性大，為項目超概留下很大的隱患。特別是一些跨區域的、線性的重大基礎設施項目，由于前期工作涉及面廣、程序復雜，各項手續又不能完全同步推進，往往忽略某一環節就可能導致概算發生極大變化。在實際操作中，各管理部門相互之間的工作缺乏足夠的銜接，監控的合力始終難以形成。

項目設計階段，主要存在設計缺陷、“限額設計”不透、施工圖審查不嚴的問題。由于設計單位可能為不同單位，導致設計中對方案優化研究不深、設計深度不夠，對投資估算考慮不到位的情況，設計報告編制粗糙，漏項、錯項較多。市場經濟條件下，設計單位因利益驅動，遷就建設單位的不盡合理要求，人為壓低或抬高概算，未能完全按照項目可研要求進行初步設計，未將限額設計工作做深做透。項目施工圖審查，是項目概算控制的重要環節，但審查單位往往只注重技術、安全審查，對于施工圖預算是否超初步設計概算并不關注。部分政府投資項目施工圖設計與初步設計變化、變動部分較多，而項目審批單位此時已鞭長莫及。

招投標階段，主要存在招標超概算、低價中標、項目轉手的隱患。在項目招投標階段，工程招投標的標底價就已經超過工程概算價，而招標文件備案部門照常備案，對此并不提出異議，或者認同業主單位的要求，試圖通過投標單位的報價讓利來被動控制概算。項目施工中隨意變更建設內容是超概的又一主要現象。在普通房建項目中，招投標評標方法，一般均采用經評審的合理低價，而非綜合評分法。在商務報價分值占比大的評分辦法下，施工投標企業多數均采用較低投標價報價，以提高中標概率。一旦中標且與業主簽訂中標合同后，施工過程中，施工企業為經濟利益，一般均會通過工程聯系單或變更單形式，向業主單位要求追加付款。當前建設招投標市場，誠信不足，投標時參與的是大單位、好的建造師，待中標后，不少企業會采用轉手方式，讓較低資質、甚至無資質單位和個人進行現場施工，中標企業通過收取轉手費獲取利益。施工隊伍實力和經驗差距大，對項目概算的控制帶來諸多不利和隱患。

施工階段，主要面臨建設要素變更、產業標準變化、管理松弛的挑戰。項目開工前或實施中，由于規劃、用地等條件發生重大變化。在項目報批過程中，國家政策的變化、法定賠償標準提高、法定消防配置要求提高、改變施工工藝等，都會導致增加內容、增補資金的情況。建設項目管理是一門科學，業主單位與施工單位配合支持是一門藝術，業主單位在工程財務管理上需要較高的能力，工程款項的籌措、融資的結構、市場利率波動的規避，都需要計劃和安排。安排精細，高度負責，則可降低財務成本和激勵施工單位積極性；管理混亂，制度缺失，輕者影響工程建設進展，重者則會違反財務紀律，造成超概甚至嚴重問題。

竣工、投用階段，主要存在建筑價格調整、合同糾紛、運維費用增加的風險。項目從立項到實際開工要進行方案設計、施工圖編制及招投標等一系列環節，按正常時間開展也需要數年。若土地報批、政策處理困難、招投標投訴等種種原因，項目到實際開工時間會更長，價格的上漲因素影響將越大。

加強超概監管

控制概算是每個建設項目責任主體的共同責任。要從立項、可研開始，涉及項目的各有關單位都要嚴格按照基本建設程序操作，在思想上要高度認識超概問題的危害性，各級嚴格履行監督職責，嚴肅處理超概的項目單位及相關責任人。具體來說，可以從以下幾個方面加強監管：

業主單位是防止超概的第一責任部門。要克服政府投資項目建設標準求高、建筑占地求大、使用功能求全的舊觀念。要減少項目報批漏、甩項現象，對凡超概算50%以上的，業主單位要向市政府作出書面檢查，查找超概算原因，提出整改的措施。

發改、財政是控制超概的兩個總開關部門。要切實負起源頭把關的責任。要加強和不斷改進項目立項的調查工作，提高調查報告質量。政府投資項目必須提供兩個以上建設方案，供領導決策參考。要研究改進可研和初設評審會內容，評審會議要推行專家負責制，專家參會必須提供個人書面評審意見，并存入項目建設檔案。發改部門在項目可研批復中，要明確項目代建要求，項目代建是將項目使用單位與實施單位分開的較好辦法。在項目初步設計中，要包括項目招投標方式、內容和招標金額的核定批復內容。財政部門要推行限額設計和“量體裁衣”，充分考慮政策、價格等因素，根據發改部門批準的工程量來控制其工程造價，并對政府投資超概實行預警，即可在一定范圍內定期公開及評審政府投資項目的投資超概預期。對超概10%以上項目，對該項目工程款進行停付，待超概情況得到核實，審查批準后方可再行撥付。要進一步完善政府投資項目竣工驗收工作，加強項目的后評估工作，并將結果運用到后續項目的投資決策中。對竣工驗收項目不達標單位，暫停申報新建項目。

設計、監理、代建等服務單位是項目建設的重要服務單位。設計單位對政府投資項目必須實行限額設計，在保證質量的前提下，節省投資、各項標準以實用、大方、安全為主，建設用材和設備采購以國產材料和國產設備為主。凡超概算項目要倒查設計單位責任，必要時，對超概項目的設計單位，可向其設計資質審批部門反映要求降低該設計單位的資質，或暫停一定時間的政府投資項目的設計業務邀請。對發生超概項目的監理、代建單位，則暫停其一定時間的監理、代建項目招投標邀請，列入建設監理、代建企業黑名單。

施工企業是控制項目超概的關健環節。要抓好工程施工項目的招標管理，要提高標底編制質量，建立嚴格的設計變更、簽證審批制度，對重大設計變更、簽證，必須建立分級審批和先報批后實施的制度。簽證審批要全市統一格式和流程。對施工企業的不規范做法，要及時發現，及時糾正。

項目關聯單位是項目建設超概算控制的重要參與方。國土管理部門要嚴格政府投資項目批而未建、供而未用、用而未竣工情況的檢查。凡土地劃撥兩年內未開工項目，要收回土地。建設主管部門要嚴格政府投資項目建設規劃條件審批，對施工用地上還有未征遷農戶或未拆遷建筑的，一律不得發放施工許可證，為項目開工后的連續性提供保障。環保部門要嚴格環評審查，經信、水利、交通、氣象、人防、稅務、保險等部門要全力配合，加強協作。水電通訊燃氣管線等單位要嚴格執行規定收費，減輕項目建設負擔。

監察部門是控制項目超概的重要監督力量。監察部門要將政府投資項目超概納入責任追究范圍，發現一起，查處一起，對相關責任人員要進行行政或黨紀處理，對領導干預政府投資項目招投標的，要進行問責和查處。檢察部門要對政府投資項目中存在失職、瀆職和職務犯罪的責任人和違法人員給予嚴肅查處。審計部門要對政府投資項目實行跟蹤審計、讓事先審計、事中審計和事后審計貫穿于項目建設始終。公共資源審批辦證中心要完善公共資源交易管理制度。規范政府投資項目招投標、政府采購的程序和專家評標。

課題組組長：姚中華；課題組成員：屠加德潘衛國黃星海