創新浙江重大建設項目融資途徑

浙江省發展和改革委員會副主任 徐幸

創新浙江重大建設項目融資途徑

浙江省發展和改革委員會副主任 徐幸

創新重大建設項目融資，需強化政府的引導作用，發揮銀行類金融機構的基礎作用，激發社會資本創新活力

圖/金川

在財政投入受財政增收放緩制約、融資平臺受宏觀調控政策制約的背景下，創新重大建設項目的資金保障機制，是新常態下推動重大建設項目落地的重要之舉。

既存短板

面對“十三五”時期的新常態，浙江重大建設項目融資方式主要存在融資總量有待擴大、融資結構有待優化、全省重大建設項目融資統籌水平有待提高等三個方面短板。

融資總量受限。從財政投入看，隨著“十三五”時期全國經濟進入7%左右的中高速增長區間，財政預算收入、社會事業費和基礎設施費等稅費收入的增速也都將進入個位數，甚至可能回落到5%左右，地方財政收入增長放緩，制約了財政投入進一步提高對重大建設項目的支撐力度。同時，“建設靠土地”的模式將難以為繼。從政府負債能力看，目前浙江地方投融資平臺普遍存在“小馬拉大車”情況，很多平臺已失去再融資能力。

融資結構有待優化。從資金結構看，過于依賴銀行信貸、信托融資等間接融資手段，對股權、債券等直接融資手段利用不足。從融資主體的結構看，全省共有1500多個投融資平臺，平均每個縣約有10個，呈現出“小而散”多、“大而強”少的局面。

重大建設項目融資的統籌性不夠。從存量項目和增量項目的統籌看，沒有通過市場機制盤活成新增項目的建設資金，存量項目和增量項目的滾動開發機制有待形成。從境內資金和境外資金的統籌看，浙江尚未建立起能夠對接社保基金、政策性金融機構總行的平臺，也沒有地方融資平臺跨境人民幣融資，對境內外低成本、長周期、抗風險資金的使用水平還不高。

國內經驗

充分發揮開發區國有上市公司平臺融資功能。江蘇省上市融資平臺有南京高科（600064）、蘇州高新（600736）、黑牡丹（600510），分別為南京經濟技術開發區、蘇州高新區和常州高新區的融資平臺。截止到目前，三個平臺總計完成約47億元股權融資（含新股發行和定向增發），通過滾動發展，撬動投資近700億元；三家平臺的公司債和短融券發行利率控制在5.5%-6%之間，大幅低于江蘇省融資平臺發行企業債所需支付的6.77%的平均利率。

有效強化產業投資基金、PPP等股權融資杠桿效應。重慶市依托產業投資基金形成資金杠桿，通過定向增發解決重大建設項目資金瓶頸。依托產業政策招引大項目，是地方經濟發展的重要手段。重慶市通過參與定向增發的方式吸引項目落地，這種方式將產業政策體現在股權上，既能避免產業政策成為易耗散的一次性投入，又為將來退出投資預備了渠道。2015年6月，重慶市財政出資200億元成立戰略新興產業投資基金，在基金對外募集中獲得社保基金、中國人壽等大型金融集團600億元的超額認購，形成800億元可作為資本金投入的產業投資基金。

著力提升國有資本、資產統籌運營能力。重慶渝富集團是被重慶市場定位為類似新加坡“淡馬錫”（Temasek）的國資平臺，為重慶地方國企和各類平臺累計融資超過1400億元。目前當地正在整合交通、城市服務、公共服務領域中符合未來發展方向的重大資源，并謀劃依托渝富集團平臺，打通重大資源的資本化通道。

利用境外人民幣資本市場降低融資成本。通過自貿試驗區、國家金融改革試點區、中外合作工業園等打通境外離岸人民幣市場融資。如廣東自貿區利用跨境人民幣融資的相關做法有三類：一是屬于間接融資模式的跨境人民幣貸款；二是屬于債券型直接融資模式的人民幣點心債券；三是屬于股權型直接融資模式的RQFII（即人民幣境外機構投資者，是境外機構用人民幣進行境內投資的一種制度）。

通過金融交易所推動資產證券化。重慶金融資產交易所正在成為重慶市打造金融商貿中心的關鍵環節之一。目前，該交易所為非標準化的債權資產提供融資渠道，發行總量達到183億元，交易量和結算量分別達到423億和1370億元，其中以政府融資平臺發行的私募債和小貸公司收益權轉讓資產為主，并正在加快拓展基于互聯網的融資渠道建設。

積極對接政策性金融機構、商業銀行、保險機構等獲取長周期低成本資金。截止到2015年6月底，重慶兩江新區投資集團共有523億元銀行貸款，其中300多億來自國開、進出口銀行和農發行等政策性金融機構，這些貸款期限較長、利率較低，其它貸款資金主要來自工農中建交等大型國有銀行，利率基本為基準利率，資金充裕時還能獲得基準利率下浮5%-10%的貸款。目前，兩江新區投資集團綜合融資成本在5.3%-6.6%左右，較好地解決了融資貴問題。

總體看，省內外重大建設項目融資方式創新大致表現出五個特征：一是從以間接融資為主轉向間接融資和直接融資并重；二是從以基層小平臺為主逐漸走向在高層大平臺統籌下的聯動發展；三是大力吸引社保基金、國家開發銀行等長周期低成本資金，從資金高利率、短期還向資金低利率、長期還轉變；四是以境內資金為主向境內境外資金統籌運用轉變；五是從重大建設項目以單一融資導向為主向“融資+資產”運作轉變。這些成功模式，值得浙江重視并運用。

建議措施

（一）強化政府在重大建設項目融資中的引導作用

充分發揮政府產業基金的引導作用。一是通過發揮產業投資基金作為母基金的作用，引入國內外知名創投機構等第三方專業管理團隊共同管理產業扶持基金，形成政府“資金+金融資本”“政府投資+民間資本”等多種融資機制。二是由省級行業主管部門會同省財政廳發布產業扶持基金項目申報指南，組織開展項目競爭性評審。三是擴大資金杠桿效應，完善產業扶持基金退出機制和激勵引導機制，制定差異化風險補助政策。

充分發揮國有上市公司融資平臺的引導作用。一是利用好現有的上市融資平臺。充分發揮義烏小商品城、海寧皮革城和紹興輕紡城的融資平臺作用，吸引央企或民間資本進入，推動其成為本地新興產業培育、重大基礎設施建設的重要融資工具。二是積極推動省級重點開發區的國資平臺上市融資。積極推動國資開發公司整合區域內資源，推動其上市融資。推動開發區（高新區）、科技園等重大產業平臺通過擴大債券發行提升融資能力。

充分發揮國有資本運營集團的引導作用。一是在省級層面強化省屬國企的引導作用。由浙江省國有資本運營有限公司整合省屬國企持有的證券、銀行、信托、保險等金融牌照，提高金融綜合運作實力，為重大建設項目探索股權整合、公開市場發債、吸引戰略投資者和境內外上市等融資渠道。在省本級充實物產、交投、鐵投、能源、海投、金控集團等資本實力，組建若干個千億級專業化投融資平臺。二是加快將市縣層面的融資平臺整合為國有資本運營集團。開展市縣投融資平臺整合試點，對各個平臺所屬的土地、商用物業和公共服務平臺進行集中管理，實現“一個池子蓄水、一個龍頭放水”。

（二）發揮銀行類金融機構在重大建設項目融資中的基礎作用

積極謀劃能夠對接低成本信貸資金的重大建設項目。一是積極推動四大國有銀行和大型股份制商業銀行對接浙江“4+6”國家戰略，特別是在舟山群島新區、舟山江海聯運服務中心、民營綠色石化基地、杭州國家自主創新示范區等重大戰略實施過程中，由省市兩級政府合力攻關，在各大銀行總行層面謀劃銀團貸款，對接貼息貸款。二是進一步推動有條件的股份制商業銀行探索建立健全以投貸聯動為核心的金融服務模式，鼓勵有條件的銀行設立科技信貸專營事業部，提高服務浙江科技型企業、科技型重大建設項目的專業化水平。

充分利用開發性金融和政策性金融的長期低成本建設資金。積極謀劃重大產業項目，用好國開行發展基金的點對點注資模式。大力推動政策性、開發性銀行將低息長周期資金直接注入企業，解決重大建設項目融資難問題。在有條件的城市大力推動海綿城市建設，抓住開發性金融大力支持城市建設的契機，加快形成一批海綿城市類項目儲備，推動國開行等政策性、開發性金融機構為打包運作海綿城市建設項目企業的信貸支持，打造浙江的大型專業化海綿城市建設運營主體。

積極利用市場手段加快不良資產處置。建議浙江在“十三五”時期對浙商資產管理有限公司增資，研究吸引四大國有資產管理公司（華融、信達、東方、長城）和符合條件的民間資本注資入股浙商資產，依托股本擴大提高不良資產處置能力，實現地方政府更強協調能力、專業資產管理公司更強風控能力、民間資本更強價值發現能力的三結合，充分發揮不良資產處置的“本地化”便利優勢。

（三）激發社會資本在重大建設項目融資中的創新活力

加快存量項目建設和運營的市場化競爭性配置。盡快在省級層面出臺《市政公用事業特許經營條例》《公共資源市場開發競爭性配置辦法》等一系列配套政策法規，形成民間資本和國有資本平等對待、公益項目和盈利項目分類管理的行業格局。支持各地市出臺相應的項目投融資建設管理辦法。積極培育專業化投資運營主體，推動有條件的大型工程設備制造商和建筑工程總承包企業向市政公用事業投資經營集團方向發展。

多渠道創新社會資本投資重大建設項目的回報機制。一是通過政府投入和招商模式設計降低一部分投資成本；二是通過投資運營公開透明壓縮一部分運營成本；三是通過政府購買公共服務增加一部分主營收入；四是通過依法配置一定的土地開發權和其它經營權增加一部分其它業務收入。同時，應加強投資和服務成本監測，建立定期審價制度，逐步建立科學的市政服務價格形成機制。

建立小資本對接大項目的平臺及其配套機制。研究設立基礎設施產業投資基金，吸引長期資本、機構投資者和關聯企業投資。建議采用母基金和子基金雙層架構，針對具體項目，可采取一定的保底回報，并由財政安排保底回購。適度、合理探索面向個人的基礎設施融資渠道。

（四）推動新興融資渠道成為重大建設項目融資的重要途徑

積極拓展境外融資渠道。一是建議浙江積極向國家外匯管理局、中國人民銀行等有關部門申請，在舟山群島新區、寧波梅山綜合保稅區、溫州金改試驗區、杭州跨境電商試驗區中的一至兩個片區復制2015年12月份中國人民銀行針對上海自貿區提出的擴大人民幣跨境使用政策。二是依托浙江獲批創建的若干國際產業園，推動針對特定國家的跨境人民幣融資，探索復制蘇州工業園區在2014年6月落地的跨境人民幣創新業務試點，主要包括四項內容：在國際產業園所針對的特定國家（地區）中，推動銀行機構對園區企業發放跨境人民幣貸款、股權投資基金人民幣對外投資，推動園區內企業到特定國家（地區）發行人民幣債券、開展個人經常項下及對外直接投資項下的跨境人民幣業務。三是以杭州航空港試驗區為依托，納入錢塘江兩岸金融港灣，打造具有跨境功能的投融資平臺。可借鑒鄭州航空港和天津自貿區在跨境人民幣創新業務試點方面的做法，依托跨境融資租賃業務推動人民幣的跨境貸和跨境債。四是依托溫州金融改革和海峽兩岸民營經濟創新發展示范區建設及臺州小微金融改革試點，主打對臺跨境人民幣貸款。

更加重視融資租賃、擔保等功能的發揮。大力推動包括大型成套設備金融租賃等非信貸融資模式。在浙江寧波梅山保稅港區、杭州綜合保稅區探索建立集聚相關金融機構的試驗區。提高重大建設項目的資產盤活水平。靈活運用排污權、收費權、特許經營權、購買服務協議預期收益、林權、集體土地承包經營權等進行抵質押貸款，不斷創新擔保方式。探索利用工程供水、供熱、發電、污水垃圾處理等預期收益質押貸款，允許利用相關收益作為還款來源。

積極運用互聯網金融、期權期貨等模式。在一定條件下依托互聯網技術手段推廣溫州市域鐵路S1線的融資方式，利用線上眾籌的手段，為軌道交通、城市供水等能夠產生穩定現金流的項目吸引社會資本，通過財政擔保回購的方式確保相關金融工具的安全性。探索通過次級債券、項目期權等方式提高重大建設項目的信用水平。

（五）構建促進重大建設項目融資創新的服務體系

積極構建重大建設項目對接社會投資主體的長效機制。重點梳理對接一批保險資金、投資基金、企業年金、職業年金、住房公積金等長期資產管理機構，對接興蓉投資、南海發展、華夏幸福等一批市政設施專業投資運營機構，對接浙大中控等一批重大設備供應商，對接新東方等一批專業教育投資機構（投資基金），對接復星醫藥、北大醫療等一批大型醫療服務集團。

積極完善一批民間投資對接重大項目的中介平臺。加快建立省、市、縣三級共享的民間投資信息服務平臺，提供投資項目、政策咨詢等相關服務。以省股權交易中心和金融資產交易中心為主體，擴大交易品種和掛牌企業數量。依托省金融資產交易中心推動區域性債券市場創新，推廣“五水共治債”、REITs基金等模式，為重大建設項目的債券投資、資產證券化、非標準資產轉讓以及互聯網金融服務提供一個流動性良好的發行和交易市場。推動建立以信息披露為基礎的市場化風險定價機制和監督機制，強化區域內投資者對融資主體的約束和監督，省股權交易中心要結合區域資本市場特點充分發揮投融資功能，創新金融工具和服務，主動對接注冊制改革，為全國多層次資本市場輸送優質后備資源。

構建與重大建設項目高效融資相適應的信用體系。加快推進信用信息在重大建設項目融資中的應用，鼓勵更多金融機構在涉及重大建設項目的資金信貸、會計結算和商業保險等業務領域使用信用信息，防范金融風險，改善金融生態。積極發揮大公國際、惠譽評級和東方金誠等國內外專業化信用評級機構的作用，強化重大建設項目在融資過程中的信用風險管理，提高項目的綜合融資能力。