機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革須破冰前行

孫勝梅 傅思聰

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革須破冰前行

孫勝梅 傅思聰

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革采取自上而下、全國(guó)同步推進(jìn)的技術(shù)模式，既彰顯了國(guó)家強(qiáng)力推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決心，又可避免先行地區(qū)和后行地區(qū)的相互攀比和掣肘，減輕改革阻力

養(yǎng)老金“雙軌制”一直廣受社會(huì)詬病，是社會(huì)熱議的焦點(diǎn)。2015年1月14日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)工作制度改革的決定》的發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革開(kāi)始破冰，并將進(jìn)入全面實(shí)施階段。這對(duì)于改變我國(guó)長(zhǎng)期形成的養(yǎng)老金“雙軌制”、建立統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有著重大意義。

改革內(nèi)容及簡(jiǎn)要述評(píng)

本次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的核心要義可以概括為“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”。

（一）一個(gè)統(tǒng)一

一個(gè)統(tǒng)一是指機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。這說(shuō)明，機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工退休養(yǎng)老方式將由“單位保障”走向“社會(huì)保障”，并將和企業(yè)職工一樣，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合、社會(huì)化管理的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資方式和企業(yè)職工一樣，由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。單位繳費(fèi)比例為本單位工資總額的20%，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人繳費(fèi)工資的8%，個(gè)人繳費(fèi)部分用于建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，實(shí)行完全積累模式。

（二）五個(gè)同步

機(jī)關(guān)與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步改革。此次改革方案，將機(jī)關(guān)和事業(yè)單位同步納入改革范圍，既可消除社會(huì)公眾對(duì)改革目的的質(zhì)疑，大大減輕改革的阻力，又可通過(guò)建立統(tǒng)一的行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌調(diào)劑能力，節(jié)省管理成本。同時(shí)也可避免因機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度的不同而形成新的碎片和雙軌制，為最后建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度奠定基礎(chǔ)。

同步建立職業(yè)年金。建立職業(yè)年金的主要目的是為了彌補(bǔ)參加改革后降低的那部分養(yǎng)老金，旨在給出預(yù)期，實(shí)現(xiàn)改革的平穩(wěn)過(guò)渡。因?yàn)楦母锖蟮臋C(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)不論是在繳費(fèi)設(shè)計(jì)，還是在待遇計(jì)發(fā)上，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)都并無(wú)二致，養(yǎng)老金水平下降就不可避免。《決定》規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)為所有在職工作人員建立職業(yè)年金。單位按照參保職工工資總額的8%繳費(fèi)，個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)。職業(yè)年金基金采用個(gè)人賬戶式管理，實(shí)行市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)，按實(shí)際收益計(jì)息。

與工資制度改革相配套，并同步實(shí)施。在傳統(tǒng)退休保障制度模式下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的退休金主要由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，職工個(gè)人并不承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任。按照目前制度設(shè)計(jì)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)，加上職業(yè)年金個(gè)人繳費(fèi)，職工個(gè)人繳費(fèi)費(fèi)率需達(dá)到本人繳費(fèi)工資基數(shù)的12%。如果不同步進(jìn)行工資制度改革，必然會(huì)導(dǎo)致在職職工當(dāng)期收入的大幅度下降，不利于改革推進(jìn)。根據(jù)工資增長(zhǎng)的剛性原理，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革須與工資制度改革相配套，至少要保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工在改革前后的當(dāng)期收入不會(huì)出現(xiàn)下降，否則改革難以推進(jìn)。

對(duì)計(jì)發(fā)辦法與調(diào)整機(jī)制同步進(jìn)行改革。對(duì)待遇計(jì)發(fā)和調(diào)整辦法進(jìn)行改革是本次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的核心內(nèi)容。為了實(shí)現(xiàn)制度改革的平穩(wěn)過(guò)渡，在待遇計(jì)發(fā)上，實(shí)行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過(guò)渡”。對(duì)改革前已退休的“老人”，保持現(xiàn)有待遇不變并參加今后的待遇調(diào)整；對(duì)改革后參加工作的“新人”，通過(guò)建立新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)待遇的合理銜接；對(duì)改革前參加工作、改革后退休的“中人”，將改革前的工作年限視同“繳費(fèi)年限”，并設(shè)定10年改革過(guò)渡期，按照“減少的不減發(fā)、增加的逐步增發(fā)”的保低限高原則確定待遇標(biāo)準(zhǔn)，保持待遇水平不降低。

這項(xiàng)改革在全國(guó)范圍內(nèi)同步實(shí)施。以往我國(guó)社會(huì)保障制度改革，大多采用的是試點(diǎn)先行，再推開(kāi)的技術(shù)路徑。這次制度改革，采取自上而下、全國(guó)同步推進(jìn)的技術(shù)模式，既彰顯了國(guó)家強(qiáng)力推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決心，又可避免先行地區(qū)和后行地區(qū)的相互攀比和掣肘，減輕改革阻力。

改革難點(diǎn)

如何平衡不同利益主體的關(guān)系問(wèn)題。由于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位實(shí)行不同的工資結(jié)構(gòu)，尤其是公益二類和公益三類事業(yè)單位，其績(jī)效工資可能會(huì)比同職級(jí)的公務(wù)員高出幾倍，這樣就可能導(dǎo)致未來(lái)相同級(jí)別的工作人員，在不同單位退休的養(yǎng)老金待遇相差很大。從事業(yè)單位來(lái)看，隨著用工形式的多樣化，同一事業(yè)單位內(nèi)部可能既有編內(nèi)人員，又有編外人員，編外人員由于沒(méi)有強(qiáng)制性的職業(yè)年金，可能導(dǎo)致兩者養(yǎng)老金待遇相差較大。而且由于事業(yè)單位分類改革的不到位以及編制管理的不規(guī)范，有些單位存在混編、超編、借編等現(xiàn)象，這會(huì)給參保登記帶來(lái)不小難度。

如何有效化解制度轉(zhuǎn)軌的財(cái)政成本。實(shí)現(xiàn)從原有的“退休養(yǎng)老制度”到“社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”的轉(zhuǎn)變，必須要付出一定的轉(zhuǎn)軌成本，包括誘導(dǎo)直接參與者接受額外補(bǔ)償及制度設(shè)計(jì)運(yùn)行的成本等。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施后，增加的財(cái)政支出主要有三項(xiàng)，分別為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工資調(diào)整支出、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金單位繳費(fèi)支出以及彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口的財(cái)政支出，減少的財(cái)政支出只有一項(xiàng)，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休費(fèi)。因此，如何有效化解制度轉(zhuǎn)軌的財(cái)政成本、合理分擔(dān)責(zé)任將是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的核心問(wèn)題。

如何做好職業(yè)年金管理和運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。職業(yè)年金的管理是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，目前對(duì)于職業(yè)年金基金的歸集、管理、運(yùn)營(yíng)、稅收以及待遇發(fā)放等問(wèn)題，國(guó)家尚未出臺(tái)具體的實(shí)施辦法。從浙江情況看，主要由省人力社保廳對(duì)全省職業(yè)年金進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，但這種集“基金管理、投資運(yùn)營(yíng)、待遇發(fā)放”于一體的基金管理模式，容易造成基金投資服務(wù)于行政指令而忽視經(jīng)濟(jì)效益等潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而威脅基金安全。而且按照現(xiàn)行政策規(guī)定，公務(wù)員、全額撥款事業(yè)和差額撥款、自收自支事業(yè)單位的單位繳費(fèi)部分實(shí)行的是不同的賬戶管理模式，前者采用的是記賬管理，后者采用是實(shí)賬管理，同一個(gè)制度下采用不同的賬戶管理方式，不僅會(huì)引起社會(huì)質(zhì)疑，而且也可能造成繳費(fèi)基數(shù)相同的參保人員因年金收益不同而造成年金待遇的差異。

如何做好與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度的銜接問(wèn)題。雖然從制度層面來(lái)講，改革后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)已實(shí)現(xiàn)與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的貫通，但兩項(xiàng)制度之間，不論是視同繳費(fèi)指數(shù)，還是過(guò)渡期都存在著較大差異，機(jī)關(guān)事業(yè)單位視同繳費(fèi)指數(shù)明顯高于企業(yè)。因此，如何加強(qiáng)制度之間的銜接和轉(zhuǎn)換，確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員流動(dòng)到企業(yè)后，其養(yǎng)老保障權(quán)益不受損失，是推進(jìn)制度改革中必須要重點(diǎn)研究解決的問(wèn)題。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革推開(kāi)后，“事改企”矛盾可能會(huì)更加突出。有些地區(qū)為了推進(jìn)事業(yè)單位的轉(zhuǎn)企改制，允許符合一定條件的工作人員在單位改制后繼續(xù)參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休后享受事業(yè)待遇。但上述人員又不符合機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保條件，待遇如何銜接，難度較大。

完善思路

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重要決策部署，雖然難度很大，但必須克服困難，穩(wěn)步加以推進(jìn)。

加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，明確界定參保范圍。事業(yè)單位分類改革不到位，管理不規(guī)范是導(dǎo)致當(dāng)前事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)參保難的重要原因，對(duì)此，要以此次改革為契機(jī)，加快推進(jìn)事業(yè)單位的分類改革，科學(xué)劃分事業(yè)單位類型，并依次納入相應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于公益一類和公益二類事業(yè)單位的編制內(nèi)工作人員全部納入機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，編制外工作人員納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于編制管理不規(guī)范的事業(yè)單位，要督促其進(jìn)行限期清理，明確每個(gè)工作人員的身份，并按照“先清理、后參保”的原則，為其養(yǎng)老保險(xiǎn)辦理參保登記工作。對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位，要加快推進(jìn)其轉(zhuǎn)企改制，并按規(guī)定參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

盡快出臺(tái)相關(guān)配套措施，完善政策體系。一是建議國(guó)家盡快出臺(tái)職業(yè)年金管理辦法，對(duì)職業(yè)年金基金的管理、監(jiān)督、運(yùn)營(yíng)以及稅收等問(wèn)題作出明確規(guī)定，以指導(dǎo)各地平穩(wěn)推進(jìn)改革。建議對(duì)所有機(jī)關(guān)和事業(yè)單位實(shí)行統(tǒng)一的職業(yè)年金賬戶管理辦法。在年金管理中，要增強(qiáng)制度運(yùn)營(yíng)的透明性，探索給予參保者個(gè)人適當(dāng)?shù)耐顿Y選擇權(quán)。二是進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移銜接辦法，對(duì)不同制度之間養(yǎng)老保障權(quán)益銜接作出合理的制度安排，確保流動(dòng)工作人員的養(yǎng)老保障權(quán)益不受損失，促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)。

合理責(zé)任分擔(dān)，有效化解制度轉(zhuǎn)軌成本。制度轉(zhuǎn)軌成本能否得到有效化解，是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革成敗的關(guān)鍵。對(duì)此，要積極汲取企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的教訓(xùn)，對(duì)制度轉(zhuǎn)軌的隱性成本進(jìn)行合理測(cè)算，通過(guò)多種渠道和方式加以有效化解，以促進(jìn)這項(xiàng)制度的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。隱性成本的規(guī)模取決于“中人”的比例，“中人”占比越高，隱性成本就越大。建議合理劃分各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，并通過(guò)建立穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制、出售部分國(guó)有資產(chǎn)等方式來(lái)清償“中人”的養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)，以確保退休人員基本養(yǎng)老金能夠按時(shí)足額發(fā)放，平穩(wěn)度過(guò)老齡化高峰。

加強(qiáng)精算管理，促進(jìn)制度長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。需要根據(jù)參保對(duì)像人口年齡結(jié)構(gòu)的變化以及各項(xiàng)保險(xiǎn)制度參數(shù)，運(yùn)用保險(xiǎn)精算理論和方法，對(duì)基金的收支平衡作出科學(xué)的預(yù)測(cè)，并提前作出預(yù)警，以實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展。建議借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建立社會(huì)保險(xiǎn)精算委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的精算管理，并建立預(yù)警機(jī)制，以便于政府財(cái)政提前作出籌資安排，從容應(yīng)對(duì)老齡化高峰所面臨的財(cái)政支付壓力。

為浙江省人力資源和社會(huì)保障科學(xué)研究院社會(huì)保障研究室主任、副研究員；本文為杭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題成果，課題編號(hào)為：Z16YD018