解決城區土地要素保障五大軟肋助力東陽城市發展

東陽市國土資源局

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解決城區土地要素保障五大軟肋助力東陽城市發展

東陽市國土資源局

“風正氣順揚帆日，趕超發展正逢時”，東陽市正處于發展轉型期，社會新常態下土地資源要素保障對城市發展至關重要。合理配置土地資源，科學統籌城市區塊功能，著力為城市發展提供土地和出讓金的雙重要素保障也是東陽市應當關注的核心問題。

一、東陽市城區土地利用現狀

（一）主城區三街道未利用地塊基本情況

東陽市城區吳寧、白云、江北三個街道現共有未使用地塊面積6207.21畝，符合土地利用總體規劃面積2028畝，不符合土地利用總體規劃面積4179.21畝，符合雙圖的存量建設用地面積534.26畝，已農轉用877.57畝，村級留用地547.45畝。其中江北街道主要街道（人民路、廣福路、學士路、甘溪路等）200米以內未使用地塊面積1836.8畝，其中已農轉用面積500.78畝，符合雙圖的存量建設用地面積150.24畝，村級留用地412畝。

（二）主城區三街道土地收儲情況

城區吳寧、白云、江北三個街道土地收儲面積560.16畝，其中江北街道16.19畝。

（三）主城區三街道批而未供、供而未用土地情況

城區吳寧、白云、江北三個街道批而未供、供而未用土地共3486.55畝，其中經營性用地2045.64畝，拆遷安置用地563畝，工業用地89.68畝，期數報批土地788.23畝。

二、存在五大軟肋

（一）城區規劃范圍建設用地儲備資源不足

城市建設進程中需要大量土地資源，特別是公建類項目、民生工程、道路建設、重大產業項目等都需要土地資源作為基礎支撐。東陽市市區內未利用地塊已農轉用地塊較少，僅877.57畝，占未利用地塊總數的14.14%；存量建設用地534.26畝，占未利用地塊總數的8.6%。土地儲備資源不足成為政府性主導項目落地開展的最大制約因素。目前，城區用地只能轉向舊區改造、盤活存量兩個方向索取。而現階段舊區改造工作是一項長期性的工作，工作難度大、牽涉面廣，短期內肯定無法實現提供大量土地資源；城區內可用存量建設用地面積僅534.26畝，地塊分散，單一地塊面積小，無法及時為大型項目用地提供支撐。

（二）城市規劃與土地利用總體規劃銜接存在斷層

目前，東陽市極大一部分未利用地塊存在著城市規劃與土地利用總體規劃兩規不符的矛盾。城市規劃中設計為為商業用地、公建用地、工業用地、重點項目用地的區塊大部分在土地利用總體規劃當中都是禁止建設區，導致城市發展、政府主導類項目無法及時落地實施。數據顯示，城區未利用土地中符合土地利用總體規劃的大約為32.6%。造成這種現象的主要原因是城市規劃和土地利用總體規劃之間銜接不和諧、不同步。城市規劃是按照城市發展客觀趨勢編制計劃，重在發展，而土地利用總體規劃是以非農建設用地集約節約利用為前提編制計劃，重在控制。兩者的指導思想和編制主體都不同，再加上編制規劃的時候部門之間銜接、溝通不到位，導致兩個規劃出現斷層。下一步需要進一步統一完善，力求兩規合一，共同保障城市發展。

（三）擅自改變土地用途普遍存在

城區工業用地未經批準改變用途，變相出租等現象屢見不鮮，本就有限的土地資源沒有得到合理有效利用，更沒有達到應有的畝產稅收以及產業效應。對城區閑置土地、擅自改變土地用途等浪費土地資源的情況需要一次全面清理，以提高城區土地利用率。

（四）城鄉發展受規劃制約大，發展空間有限

省廳下達東陽市規劃期末城鄉建設用地規模為165平方公里。然而經過初步基數轉換，2013年底東陽市的城鄉建設用地規模已達到163平方公里，城鄉面積即將突破“天花板”，新增規劃指標落實壓力大，規劃發展空間十分有限。上一輪規劃（2006-2020年）為了減少城鄉規模將建設用地劃為復墾區面積有21500畝，被劃為復墾區的建設用地基本上是居住小區和工業用地，實際能復墾的面積很少，事實上東陽市早已突破城鄉發展規模。因此，這次中期規劃修編城鄉用地規模要通過省級驗收的難度大。

（五）土地市場疲軟，土地資源對城市建設的資金貢獻率下降

受經濟大環境影響，土地市場疲軟，東陽市2012年出讓金14.01億元，2013年出讓金36.64億元，2014年出讓金35.15億元，通過努力，2015年土地出讓金收入為30億元。而且按照當前經濟形勢預估，明年的土地交易市場將經受更嚴峻的考驗，土地資源對城市建設的資金貢獻率將持續下降。

三、四大具體對策

（一）強化部門協作，合力推進城市發展

城市的發展與進步是人民群眾物質和精神生活的重要基礎。國土、城建、發改、建設、規劃等與城市建設相關的職能部門必須要圍繞市委市政府制定的城市建設總體目標，做到各司其職、各負其責，注重協作配合，凝聚各方力量合力推動城市發展。要進一步增強發展意識、大局意識、責任意識、中心意識，按照城市發展需求科學規劃布局，統籌土地資源要素配置，加強土地儲備調控，千方百計保障東陽市城市建設順利推進。

（二）多規合一，保障政府主導用地

規劃、環保、國土、建設等部門齊頭并進，強化溝通、統一銜接，實現多規融合，確保城市建設重點項目及時落地，順利實施。要充分利用土地利用總體規劃修編契機，立足未來發展需求，統籌宏觀規劃，科學調配城市區塊功能。推進東陽城區與橫店、義烏的空間融合，謀求橫店影視城、義烏小商品城、東陽城區“三城”一體發展，以橫店影視產業輻射推動東陽城區木雕城、縫配城、盧宅旅游文化產業等全面發展，以東陽城區健全的配套設施保障拉動橫店影視產業發展，實現資源優勢互補。

（三）加強土地收儲置換力度，確保城市發展用地和資金保障

1.完善收儲機制，提高土地收儲能力

充分發揮政府統籌職能，建立完善的土地收購儲備工作機制和科學合理的收購儲備程序。提高政府對城市民生工程、公益性項目、工業園區開發、重大項目等用地的保障能力，實現市政府在土地收儲中的宏觀調控和主導地位。建議由市政府成立專門的土地收儲工作領導機構，整合財政、國土、建設、規劃、發改等城市建設相關的職能部門，科學安排、統籌領導土地收儲、融資、出讓工作。同時出臺相應的支持政策，擴大融資平臺、增強政府融資能力，有效落實土地收儲工作，保障城市發展。

2.出臺相關政策，提高土地利用率

一是抓緊出臺新的“退二進三”政策。完善東陽市規劃控制，優化城市區域功能，加強改造優化低效工業用地，淘汰城市落后產能工業用地，從而進一步提高土地利用效率，加快產業結構調整和經濟轉型升級。二是合理確定土地收購政策，妥善處理政府與個人、政府與企業之間的利益分配關系，規范土地市場運作，充分挖掘土地資產潛力。

3.緊抓未供土地置換盤活工作，用好用活土地資源

對于土地利用總體規劃修改、項目主體變更、土地矛盾糾紛、歷史原因等造成未能供地的項目，建立詳細的工作臺帳，深入分析原因，并盡快實施項目置換，將有限的可用土地從不能及時落地的項目上置換出來，落實到急需使用土地的項目上，保證用好用活土地資源。

（四）強化清理整頓，保障合理有效用地，提升城市品位

1.開展工業用地專項整治

在市區范圍內開展工業用地擅自出租或改變用途專項整治活動，嚴禁擅自改變工業用地用途，進一步深化土地市場治理整頓，促進市區土地市場規范、有序、健康、協調發展。

2.加強批后監管工作

抓好經營性用地和工業用地出讓后的日常監管工作，抓動工、促竣工，實行出讓土地工程進展情況每月一報制度。對土地閑置2年以上、出讓金欠收等現象采取嚴厲的整改措施。

3.加大城區土地執法監察力度

結合“三改一拆”“無違建”創建等專項整治行動，嚴厲打擊“兩違”行為，做好動員宣傳工作，提高全社會依法依規用地意識。堅決拆除城區范圍的亂搭亂建，促進城區內“黃金寶地”有效利用。以兩網化工作機制為抓手，落實橫向到邊、縱向到底的土地執法動態巡查體系，做到即查、即拆，實現東陽市土地執法管理良性循環，助力提升城市品位。