京津冀社區矯正協同發展探究

李樹彬　宋麗紅　郭朋朋（天津市社區矯正中心）

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京津冀社區矯正協同發展探究

李樹彬宋麗紅郭朋朋（天津市社區矯正中心）

社區矯正既是我國刑罰制度的重要組成部分，也是加強社會建設、創新社會治理的一項重要內容。做好社區矯正工作，使確有依法從輕處罰情節的罪犯在社區進行教育矯治，對于罪犯順利回歸并融入社會，促進家庭和睦、社會和諧穩定具有重要作用。北京、天津作為第一批社區矯正工作試點城市，經過十多年的探索發展，在社區矯正領域取得了一定的成績，同時由于社區矯正工作自身的一些性質和特點，京津冀三地在工作進展中也遇到了一些地域劃分所造成的困難，如社區服刑人員異地執行監管等。本文正是基于此，對京津冀三地協同推進社區矯正工作展開研究。

一、京津冀社區矯正協同發展的現實基礎

京津冀地緣相接、人緣相近，地域一體、文化一脈，人員、經濟聯系緊密。在區域經濟一體化不斷發展演變的大背景下，環渤海地區的京津冀三地在各個領域都有相互融合的趨勢，司法行政工作理應立足服務經濟和社會發展大局，積極推進協同發展。

2014年9月，北京市懷柔區司法局聯合平谷區、密云縣司法局，與天津市薊縣、河北省承德市豐寧縣、灤平縣、興隆縣司法局簽署《京津冀接邊地區司法行政維穩安保合作協議》，建立社區矯正、安置幫教和人民調解協同聯動機制，實現了信息互通、資源共享，切實加大了對社區服刑人員和刑滿釋放人員的監管、教育和幫扶力度，有效防止“兩類特殊人員”的脫管、漏管和再犯罪，對京津冀接邊地區的社會和諧穩定起到了一定的促進和保障作用。2015 年9月10日，京津冀三省（市）司法廳（局）在北京舉行司法行政工作服務京津冀發展簽約儀式，三地共同簽署《司法行政工作服務京津冀協同發展框架協議》，并在此框架協議的宏觀前提下簽署了四個子協議。

這是社區矯正工作突破行政地域發展的第一步，為我們下一步進行社區矯正工作改革創新提供了思考和借鑒，這也是貫徹黨的十八屆三中全會精神的具體舉措，充分體現了黨的十八屆五中全會提出的“創新”發展理念和工作思路。但是這樣的措施還不夠，這種改革的步子還太小，還遠遠不能適應現實工作的需要，司法行政工作的改革創新同樣要秉持“頂層設計”和“摸著石頭過河”相結合的理念，堅持問題導向和目標導向相統一，對于一些重大的、急迫的、建設性的改革，我們更應該放開手腳去大膽嘗試。在京津冀區域一體化融合發展浪潮的推動下，社區矯正作為司法行政工作的重要內容，應當打破“一畝三分地”的舊思維，以《京津冀協同發展規劃綱要》和《司法行政工作服務京津冀協同發展框架協議》為指導，順勢而為、勇于創新，主動融入區域融合發展的潮流，突破制約社區矯正工作發展的體制機制性障礙，以更開闊的視野、更寬廣的心胸、更充分的準備，在京津冀地區大膽實行社區矯正工作的協同推進，在努力實現自身工作職能的同時，積極推動司法行政工作服務區域經濟社會發展。

二、京津冀社區矯正協同發展的指導原則

（一）法制統一原則

2012年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部共同頒布了《社區矯正實施辦法》，要求全國各省市按照《刑法》《刑事訴訟法》《社區矯正實施辦法》等相關法律文件的規定，結合本地區工作實際，制定適合當地實際情況的具體工作辦法和細則。由此，北京市針對社區矯正工作制定了《北京市社區矯正工作實施細則（試行）》、《北京市社區矯正實施細則的補充規定》，天津市制定了《天津市社區矯正工作實施細則（試行）》，河北省制定了《河北省社區矯正實施辦法通知》《河北省社區矯正幫教協議書》《河北省社區矯正執法公開暫行規定》《河北省社區矯正人員檔案管理辦法（試行）》等。

法制統一原則是現代法治國家提倡和遵守的一個重要原則，也是一個國家法制成熟的重要標志。社區矯正引入我國的時間并不長，全國各省市在這個領域不斷探索實踐，相應的工作方式也極具地方特色，各有千秋。京津冀三地在開展社區矯正工作過程中，也出現了這種情況，關于社區矯正工作的規定非常多，在協同推進矯正工作的過程中，必須對相關規定進行規范統一，避免出現相互推諉、甚至矛盾沖突的現象。

（二）互利合作原則

在京津冀社區矯正工作協同推進過程中，既有區域的整體利益，也有區域各部分的個體利益。京津冀社區矯正工作協同推進的意義就在于通過區域聯合互動促進區域內各地區社區矯正工作的開展，最大化地促進區域社區矯正工作水平的整體提高。因此，應當本著平等、自愿的原則開展互利合作。例如，遇到北京召開重大會議、執行重要安保任務，天津、河北兩地司法行政機關就應當加強對社區服刑人員，尤其是重點服刑人員的監督管理力度，以確保會議的順利安全舉行。

（三）風險共御原則

適用社區矯正，其首要前提是要對犯罪人進行風險評估。當前司法實踐中，北京、上海等地已根據相應的理論以及實踐經驗的總結，制定風險評估測量表，對擬適用社區矯正的被告人、罪犯的刑事再犯風險進行定量定性分析。風險共御本質上屬于互利合作的一部分，在京津冀社區矯正工作協同發展中引入風險共御是指在協同推進社區矯正工作過程中對可能遇到的相關風險和問題進行分析、評估，盡可能化解可能出現的風險，做到防患于未然。風險共御原則能夠更好地促進京津冀社區矯正工作的協調一致進行。

（四）正當程序原則

京津冀社區矯正工作協同推進，當然應遵循正當程序原則，這樣才能確保矯正工作的依法、有序進行。京津冀三地協同開展社區矯正工作，從對被告人、罪犯適用社區矯正前的調查評估，到社區服刑人員的入矯服刑，直至最后解除矯正，都應當按照相關法律文件或三地之間的協議規定的程序進行，做到矯正工作的無縫銜接。只有這樣，矯正工作才能取得良好的實效，才能避免“脫管”“漏管”等現象的發生。

三、京津冀社區矯正協同發展制度設計

京津冀社區矯正工作協調推進包括協調內容、協調形式、協調時間、協調部門等多個方面。下面根據京津冀區域現實情況，設計一些具體運行機制。

（一）平等互利基礎上的合作協議

通過制定區域聯合性協議，為建立區域社區矯正協調機制提供法律意義上的依據。這類協議主要由京津冀區域內各地區之間通過召開地區大會和峰會，發表聯合宣言、協議等形式出現。這些協作協議對具體公民不產生法律效力，但是對簽署的公權力機構來說，它相當于一種正式的行政契約，如果違反或者消極對待，則必將給其帶來不利的后果和公信力的喪失。因此，通過這些協議，可以使社區矯正協調機制更加規范、具體，更具有操作性。

在這方面，京津冀三地已經簽署的《司法行政工作服務京津冀協同發展框架協議》為宏觀指導性框架協議，明確了加強管理協同、加強服務協作、加強司法行政隊伍建設、加強三地司法行政信息共享共4方面11類重點合作領域，其余四個協議（子協議）是依托總體框架協議、在統籌推進原則指導下細化的四個領域。為推動三地社區矯正工作的協同發展，可以考慮簽署社區矯正工作領域的第五個子協議，對逐步消除三地社區矯正工作領域的制度壁壘、破解制約協同發展的深層次矛盾和問題提供有力保障。

（二）正式協調機構的設立

在合作協議簽署之后，必須要設立正式的協調機構，如若缺失正式的協調機構，則勢必影響社區矯正工作的協調進行和進一步制度化。這樣的機構設置，一方面保證了它的權威性和民主性，另一方面，能夠更加科學合理地解決實際工作中出現的一些突發問題。

在“1+4”框架協議簽署之后，為確保三地司法行政工作協同發展穩步落實，京津冀三省（市）司法廳（局）聯合成立“京津冀司法行政協同發展”工作協調領導小組，領導小組下設辦公室，作為常設性工作機構。市監獄管理局、戒毒管理局及市司法局職能處室組成若干專項小組，負責研究制定和推動落實相關領域的協同發展具體任務。在社區矯正工作領域，建議成立由三地司法局基層工作處、社區矯正與安置幫教工作處以及社區矯正中心等部門組成的社區矯正工作專項小組，負責本領域的協同發展任務，并組織領導社會力量有效參與社區服刑人員的教育監管工作。

（三）信息交流共享機制

要實現京津冀社區矯正工作協同發展，做到信息的及時溝通與交流是非常必要的。因此，建立社區矯正工作信息交流機制，也應該是制度化中的重要一環。完善的社區矯正工作信息交流制度主要體現在以下三個方面：

第一，針對需要跨省（市）監管的社區服刑人員，舉行年度協議例會。例會可由“京津冀司法行政協同發展”工作協調領導小組或者社區矯正專項工作小組來組織召開。通過這種交流，相互了解各地的流動社區服刑人員情況，組織專門力量進行管理。

第二，結合對特殊社區服刑人員（女性社區服刑人員、未成年社區服刑人員、老年社區服刑人員、重病社區服刑人員等）監管工作的具體特點進行專題性研討。共商區域內社區矯正工作實踐中遇到的共性和個別問題，探討工作銜接、工作展望、提高社區矯正工作協同發展質量等問題。

第三，建立區域內社區服刑人員“脫管”“漏管”動態通報制度。京津冀三地聯合建立“特殊社區服刑人員信息平臺”，依托這個平臺，各地在對社區服刑人員和刑滿釋放人員“兩類特殊人員”進行管理時，能夠隨時查詢到當事人的各種信息，隨時掌握跨省市社區服刑人員和刑滿釋放人員信息情況。對人戶分離的社區服刑人員和刑滿釋放人員，可以通過信息平臺，及時查找并確定、落實執行地。

（四）備案審查機制

從實質上說，備案審查制度其實應屬于信息交流共享制度中的一項具體內容。但基于它在整個社區矯正協調機制中的重要性，仍有單獨討論的必要。

這種意義上的“備案”與“登記”的性質相同，在我國法律中非常常見。如《立法法》第89條的規定，“地方性法規和地方政府規章應當在公布后30日內報有關機關備案：省、自治區、直轄市的人代會及其常委會制定的地方性法規，報全國人大常委會和國務院備案；較大的市的人代會及其常委會制定的地方性法規，由省、自治區的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；地方政府規章報國務院備案和本級人大常委會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人大常委會和人民政府備案。”這種備案制度是發現京津冀三地社區矯正領域規范性文件之間是否存在沖突的重要途徑。吸取該制度的精神，可以考慮建立備案報告機制，即京津冀社區矯正協調機制的參與各方，在出臺關于矯正工作的相關規定的同時，應當向“京津冀司法行政協同發展”工作協調領導小組或者社區矯正專項工作小組報告并備案。

（五）跟蹤評價機制

區域社區矯正協調推動開展同普通社區矯正工作具有一定的差異。在對協調活動進行考核的過程中，盡可能及早發現并處理協調過程中所發現的問題，對于社區矯正工作協調機制的優化具有重要的價值。因此，對社區矯正工作協調機制進行跟蹤評價具有重要的意義。跟蹤評價的手段是多元化的，可以建立在對于現有資源的利用率上，也可以采取實地訪問調研的方式。在評價的過程中，應當盡量注重維持中立性和客觀性，最后由第三方進行評價，從而增強評價的真實性和有效性。

綜上，在京津冀地區實行社區矯正工作的協同推進是一項極其復雜的系統工程，牽涉到很多方面的相關問題，需要三地司法行政部門通力合作，同謀劃、同推進、同落實。要以推動京津冀社區矯正工作協同發展為中心，服務京津冀區域一體化發展大局，結合區域社區矯正工作實際情況，奮力探索、勇于實踐，推動京津冀地區社區矯正工作再上新臺階。

（責任編輯張文靜）