努力推進法律援助治理現代化

桑　寧（司法部法律援助中心副主任）

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努力推進法律援助治理現代化

桑寧（司法部法律援助中心副主任）

2015年6月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善法律援助制度的意見》（以下簡稱《意見》）。這是在黨的十八屆三中、四中全會精神和習近平總書記系列重要講話指引下，全面總結20年中國法律援助事業發展所取得的成功經驗基礎上，黨中央、國務院對完善中國特色社會主義法律援助制度作出的頂層設計。各級司法行政部門要按照黨中央國務院的決策部署，進一步加強法律援助工作，推動完善法律援助制度更好地保障和改善民生。

一、充分認識《意見》的重要意義

（一）《意見》的出臺，標志著中國特色社會主義法律援助制度建設與發展進入了一個新的階段

從黨的十六大提出積極開展法律援助工作，到十八大提出完善法律援助制度，是黨中央對中國特色社會主義法律援助事業發展進入新階段作出的科學判斷。過去的20年，中國法律援助處在建設期，解決的是從無到有的問題，主要任務是要素建設。未來一段時間，中國法律援助主要是管理期、完善期，要解決從有到好的問題，主要任務是提質增效，使中國特色社會主義法律援助制度更加成熟、更加定型。新的歷史階段，法律援助發展的目標、任務和實現路徑都與過去有所不同，這是學習貫徹《意見》必須準確把握的關鍵。

（二）《意見》堅持了加強頂層設計和摸著石頭過河相結合的改革開放成功經驗

《意見》就完善中國特色社會主義法律援助制度應堅持的指導思想、基本原則、目標任務以及實現的基本路徑、方法等重大問題進行了科學的頂層設計，為建成更加統一、均衡、優質、高效的法律援助制度進行了系統的規劃，為完善中國特色社會主義法律援助制度凝聚起共識、形成合力。同時，《意見》緊緊結合中國實際，在努力提高法律援助現代化治理水平、實現法律援助善治方面提出新的期待，為各地方大膽探索、改革創新、不斷釋放出創新發展新活力留下廣闊空間。

（三）《意見》出臺把握住一個難得的發展機遇期

當前，我國發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區，加快建設與社會主義市場經濟體制相匹配的國家治理體系是重要保證。在這一建設中，政府的重要職責就是加強和優化公共服務，通過完善公共服務的供給機制，回應需求，以消除市場帶來的過度利益分化，為全面深化改革創造堅實的基礎。我國社會也正處在一個轉型期，社會多元化對社會建設提出了嚴峻挑戰。社會建設是基礎建設，社會建設的目標是實現公平正義，沒有社會公平正義就沒有社會和諧穩定，其他建設就搞不好。社會建設的核心任務就是構建社會普遍服務體系，使人人都能享有平等的權利和優質的服務，分享改革的成果，通過普遍服務為社會進步提供一個安全底線，為社會和諧發展提供一個良好平臺。因此，新一屆黨中央和中央領導同志十分重視法律援助工作，習近平總書記多次就做好法律援助工作作出專門的指示，有力推動了法律援助事業的更好發展。 法律援助是政府為困難群眾提供的一項基本公共服務，法律援助在實現社會公平正義，保障人民群眾享有各項合法權益方面發揮著重要作用，在改革攻堅和社會轉型的關鍵時刻，《意見》的出臺，為加快推進法律援助事業不斷向前發展創造了良好機遇。

二、《意見》的新思想、新觀點、新舉措

《意見》有許多新亮點，揭示出中國特色社會主義法律援助制度的基本規律和本質特征。

一是新定義。長期以來，在理論和實踐中雖然都在用“中國特色社會主義法律援助制度”這個概念，但對這個概念的內涵從未有過一個權威、清晰的定義。 此次《意見》作出明確定義：黨委政府領導、司法行政機關具體負責、有關部門協作配合、社會力量廣泛參與的中國特色社會主義法律援助制度。新定義揭示了中國特色社會主義法律援助制度作為社會建設的一項重要內容應遵循的基本規律和具有的本位特征。

二是新定位。《意見》對中國特色社會主義法律援助制度作出新的定位：一個是法律援助是一項重要的民生工程；另一個是法律援助是一項基本公共服務。現代法律援助制度的建立與社會福利制度發展有著緊密聯系。隨著社會的不斷進步，人民享有的社會權利越多，就越需要完善的制度來保障其合法權利不受侵害。《意見》將法律援助明確定位為民生工程，揭示了法律援助權利與其他社會權力的內在聯系，將法律援助權作為人民群眾享有其他社會權利的基石和前提。《意見》將法律援助定位于基本公共服務，表明政府在構建社會普遍服務體系的過程中，法律援助服務的重要性得到極大的提升。與一般公共服務相比，基本公共服務在標準化、規范化、均等化方面的要求更高，政府扶持和保障的力度更大。

三是新思想。《意見》明確了中國特色社會主義法律援助制度建設的指導思想和基本原則，闡明了中國特色社會主義法律援助制度的核心價值，為完善中國特色社會主義法律援助制度提供了有力的思想和理論保障，也在一定程度上提升了中國特色法律援助制度發展的軟實力。

四是新方式。《意見》把提高法律援助質量作為完善法律援助制度的最重要一環，表明對法律援助制度的本質及基本規律的認識進一步深化。過去20年法律援助發展的重心是要素建設，走的是增量式發展道路。進入新階段，重心應放在要素質量的提升和增進整體效益上，走內涵式的發展道路，實現從有到好的飛躍。法律援助不僅要給困難群眾一個平等享有法律幫助的權利，更重要的是要讓困難群眾獲得社會正義的結果，這是中國特色社會主義法律援助制度的本質要求。法律援助制度的根本目的，正像習近平總書記指出的那樣：“努力讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義。”

五是新舉措。《意見》明確提出加大政府購買法律服務的力度。政府購買服務是服務型政府基本職責，這一舉措在推進公共服務發展上實屬正常之舉，但就法律援助而言卻意義非凡。加大政府購買法律援助服務的力度，將會對長期以來基于律師義務和行政推動而形成的法律援助體制形態和管理方式產生深刻的影響，將有可能成為推動全面深化改革、完善法律援助制度提供新動能，必須給予足夠的重視。

《意見》還就推動法律援助治理現代化，實現“合法、透明、責任、法治、回應、有效、參與、廉潔、穩定、公正”等善治的基本要求方面，提出了許多新期待，如：積極回應民生訴求，推進援務公開，推行“四制”，提高規范化、制度化、法治化水平，快捷化、方便化、服務零距離等。

三、努力推進法律援助治理現代化

貫徹落實《意見》 要以推進法律援助治理現代化為進路。法律援助是社會建設的組成部分，社會建設基本路徑就是治理，治理是社會建設的基本規律所決定的，體現了社會建設在路徑、方法上的規定性。法律援助是政府的職責，推進法律援助治理現代化最根本的任務，就是從建設服務型政府的本質要求出發，推動法律援助制度由政府本位、官本位和計劃本位體制，向社會本位、人民本位和市場本位體制轉變。

法律援助治理現代化的目標是形成系統完備、科學規范、運行有效的法律援助制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。這是一個非常復雜的系統工程，需要加強頂層設計和總體謀劃，加強各項改革的關聯性、系統性、可行性研究，抓住重點和找準突破口。

（一）科學解構中國特色社會主義法律援助制度體系

高效的法律援助應當具備哪些要素？這是20年中國法律援助發展過程中一直在探索的主要問題，至今在各種正式的文本中都難覓真容。無論原因如何，癥結在哪里，就完善法律援助制度而言，對中國特色社會主義法律援助制度體系進行科學系統地解構都是一個重要的前提和關鍵，否則建立系統完備、科學規范、運行有效的制度體系就是一句空話。必須承認，科學解構中國特色社會主義法律援助制度體系是一項復雜而又嚴肅的任務，沒有系統理論和有利的政策支撐，則難以完成。當下，可以從國際方面找到一些借鑒。聯合國關于在刑事司法系統中獲得法律援助機會的原則和準則中強調一個高效的法律援助體系的要素歸納起來，主要包括以下系統： 政策系統，主要規定公民享有什么樣的法律援助權利；組織系統，包括法律援助的管理者、提供者、相關方及職責配置；服務系統，是指政府提供什么樣的產品和服務；程序系統，主要包括標準、規范、制度和機制；文化系統，包括法律援助的理論、價值、知識、技能體系等。政府責任是法律援助制度實施的前提和基礎，主要是提供財政和其他重要的政策支持，目前，我國正在推動法律援助的立法工作，應抓住這個有利契機，大力加強中國特色社會主義法律援助制度的系統研究，為完善法律援助制度、推動科學立法打好基礎。

（二） 以加大政府購買法律援助服務作為全面深化改革的突破口

完善法律援助制度，推進法律援助治理現代化，要以改革創新為動力，法律援助的各項改革，既要注意關聯性、系統性和可行性，又要找準突破口，牽住牛鼻子，以問題為導向。法律援助制度建立發展20年，呈現出一些結構性矛盾和瓶頸問題，其中最突出的就是原動力缺乏的問題。長期以來，過分片面地強調律師的法律援助義務，忽視了律師在提供法律援助服務中應當獲得的正當利益，使律師參與法律援助的積極性受到挫傷。據2014年統計，全國法律援助平均辦案補貼：刑事案件為901元、民事案件為531元、行政案件為728元；最低的地方連服務成本都不夠，律師不僅要白干，甚至要掏自己的腰包支付成本。 低補貼制不僅犧牲了律師利益，結果也常常犧牲了困難群眾的利益。問題不僅如此，在這種片面強調律師義務思想的影響下形成一些工作理念、工作機制、管理方法，尤其是附著在這一缺乏原動力機器上的體制機制，已嚴重影響了法律援助系統的有效運轉。值得慶幸的是，這種依賴律師提供無償服務的法律援助將不再是中國特色社會主義法律援助制度的一種常態。黨的十八屆三中全會《決定》指出：推行政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。2015年，李克強總理在全國推進簡政放權電視電話會議上強調：增加公共產品和公共服務供給政府不能唱獨角戲，要創新機制，盡可能利用社會力量，并搞好規劃，制定標準，促進競爭，加強監管。中央關于十三五規劃建議強調：創新公共服務方式，能由政府購買，政府不再直接承辦，能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參加。《意見》也提出加大政府購買法律援助服務力度。

推行政府購買公共服務，是黨的十八屆三中全會以來中央政策釋放出來的一個明確信號。從一些國家改革的經驗來看，以市場化導向，引入競爭機制，不僅可以有效配置公共資源，提高公共服務的效率，減輕國家的負擔，也可以拓展公共服務的內容和公共服務的供給方式。推行政府購買服務，對于推進國家的治理現代化，推動服務型政府建設具有重要作用。 從管理型政府向服務型政府轉變，從本質上講是由政府本位、官本位和計劃本位體制向社會本位、人民本位和市場本位的體制轉變，政府從發號施令管理社會，轉變為與社會協商合作共治社會，最根本的變化就是從身份到契約的變化。加強政府購買服務，對培育政府的契約精神，樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念意義十分重大。從這個意義上講，大力推進政府購買法律援助服務對于改革創新法律援助的管理體制和機制，推進法律援助治理現代化具有突破口和牛鼻子的作用。

（三）加快構建法律援助現代治理理論、知識、技能體系

現代化最主要的表現就是知識的進步和能力的提升。中國的一些學者認為，國家的治理現代化強調的是國家軟實力的提升。中國法律援助事業經過20年的快速發展，已經建立起目前世界上體系最龐大的法律援助系統：3700多個政府機構，1.4萬多名政府工作人員，每年辦理120多萬件法律援助案件。單從數量上看，中國的法律援助無疑是目前世界上的巨人。但透過這巨大的身軀，有多少與這身軀相符的內涵呢？因此加快構建中國特色社會主義法律援助制度的理論、知識、技能體系，進一步增強法律援助的理論、制度、道路自信，是今后一段時間貫徹《意見》應著力完成的一項重要任務。

要加強中國特色社會主義法律援助制度基礎理論研究。對中國特色社會主義法律援助制度的本質、主要功能、價值理念、制度體系等進行全面深入的研究，準確把握法律援助事業發展的基本規律。

抓緊構建以信息標準、提供者標準、服務質量標準、服務能力標準、程序標準、合同標準等為主要內容的標準化體系，使法律援助服務能夠更好地融入政府公共服務體系。結合中國法律援助實踐，加快建立從需求評價到績效評價的法律援助管理和服務知識、技能體系，不斷提升法律援助的專業化、精細化水平。

積極推動中國特色社會主義法律援助制度文化建設。努力提升中國特色社會主義法律援助制度的軟實力。

（四）不斷開拓視野，積極參與法律援助的全球治理

推進中國特色社會主義法律援助治理現代化，既要堅持中國特色社會主義制度的本質要求，也要借鑒國際發展的有益經驗，順應法律援助全球治理的大趨勢。在推進中國法律援助治理現代化過程中，應不斷開拓視野，充分吸收借鑒各國法律援助發展過程中的一些成功做法和有益經驗，結合中國的實際進行改革創新。通過開展廣泛的國際交流與合作，積極參與法律援助的全球治理，提升中國在法律援助全球治理中的話語權和影響力。

近些年來，經過三次浪潮的推動和經濟形勢的變化，國際法律援助發展呈現出新的趨勢。新技術在法律援助領域廣泛應用，推動法律援助服務方式不斷創新；普遍經濟緊縮促使各國開始更加關注法律援助的提質增效；針對多元的需求結構調整法律援助服務的內容和方式，采用一些替代方法取代傳統的服務，以提升回應性和有效性，提倡社會參與等。歐美一些發達國家還在法律援助的績效管理、人員培訓、服務技能等方面研發出一整套知識、技能體系，大大提升了法律援助服務的專業化、精細化水平。長期以來，中國政府始終高度重視法律援助領域的國際交流與合作，積極參與聯合國和國際組織舉辦的各種會議活動，參與聯合國有關立法的研究起草工作。通過廣泛的國際交流合作，不僅開闊了視野，還在廣泛借鑒國際有益經驗的基礎上提升了中國法律援助制度發展的后發優勢。

（五）全面落實《意見》提出的各項善治要求

推動法律援助治理現代化的目標是實現法律援助的善治。《意見》圍繞法律援助的善治目標，提出了全面系統的要求。要全面準確地理解《意見》提出的各項要求，認真加以落實。歸納起來主要包括：積極回應民生訴求，緊緊圍繞人民群眾需要提供優質高效的服務，提高法律援助的合法性、回應性；實行援務公開，提高法律援助的透明性；推行“四制”，強化責任，提高制度化、規范化、法治化水平；通過便捷化、快捷化、零距離，進一步提升法律援助服務的效率等。這些要求體現著法律援助善治的本質，有著較強的系統性關聯性，必須加以全面落實。

《意見》圍繞實現兩個一百年目標和中華民族偉大復興夢，以黨的十八屆三中全會精神為總綱，對完善中國特色社會主義法律援助制度進行了全面的頂層設計，通篇飽含著公平正義的價值理想和對法律援助治理現代化的追求。深入學習貫徹落實《意見》，必須站在國家治理現代化的高度，用新的發展理念引領發展行動，在現代化的新路徑新方法上多下功夫。如果不能破除舊的觀念，不能在法律援助治理現代化上尋求新的發展道路，思想仍停留在行政控制、強制推動的階段上，就可能在貫徹《意見》的過程中，把注意力放在要人、要錢、要物上，放在權利、身份、機構上，放在更加復雜的管制結構設計及嚴格的內部控制上，這與中央提出的簡政放權、放松規制、社會參與的現代化治理思想背道而馳，結果可能是政府組織做大做強，但事業未必能做優。如果不推進法律援助治理現代化，其領導者和管理者就不會注意現代化知識和能力的培養，也不會去主動掌握現代治理的方法，所謂法律援助的“善治”就可能變成一句空談。

20年前，我們提出探索建立有中國特色的社會主義法律援助制度，今天我們提出完善中國特色社會主義法律援助制度。目標一致，任務不同，路徑方法也不同。前20年法律援助主要發展硬實力，今天的任務主要是提升軟實力，要在理念、文化、科學、高效方面多下功夫。

（責任編輯趙海鷗）