文化事業單位法人治理結構建設存在的問題及對策

胡海榮（溫州市圖書館　浙江溫州　325000）

文化事業單位法人治理結構建設存在的問題及對策

胡海榮
（溫州市圖書館浙江溫州325000）

文章以浙江省文化廳確定的6家公益性文化事業單位法人治理結構改革試點單位為案例，詳細介紹了法人治理結構以及試點意義，系統梳理了目前法人治理結構工作存在的問題和困難，并提出了完善治理結構的建議。

法人治理；公共文化管理；文化事業單位

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理。”這標志著公益性文化事業單位建立以理事會制度為核心的法人治理結構，已經由一個理論問題變成了實踐問題。浙江省隨后出臺了《文化體制機制改革創新實施意見》，并確定溫州市圖書館、溫州市蒼南縣文化館、浙江圖書館、湖州市圖書館、嘉興市文化館、嘉興市博物館6家單位為公益性文化事業單位法人治理結構改革試點單位［1］。

2014年6月6日，溫州市圖書館、溫州市蒼南縣文化館率先掛牌成立理事會；2014年6月30日，湖州市圖書館成立理事會；2014年11月15日，嘉興市文化館、嘉興市博物館成立理事會；2015年12月21日，浙江圖書館成立理事會。迄今為止，6家試點單位都已成立理事會，并在法人治理結構改革實踐中進行了有益探索。本文通過對浙江省試點單位的實地調研和章程分析，并結合國內外其他有關案例，對公益性文化事業單位法人治理結構建設中存在的問題進行分析，并提出有關對策建議。

1　法人治理結構介紹

文化事業單位法人治理結構是指公共圖書館、文化館、博物館等提供公益服務的文化事業單位，以實現服務宗旨為目標，由利益相關方共同參與治理的組織架構和運行機制。其組織架構一般由決策層和管理層構成［2］。理事會是決策層的組織形式，承擔決策和監督職能。理事會的構成體現共同治理原則，由文化行政主管部門、政府其他相關部門、文化事業單位代表、服務對象代表和其他有關方面的代表組成。理事會的主要職責是負責本單位的發展規劃、財務預決算、重大業務、章程擬訂和修訂等決策事項，任命或提名管理層負責人，同時監督本單位的運行。管理層是理事會的執行機構，由文化事業單位行政負責人和主要管理人員構成。管理層按照理事會的決策，獨立自主地行使日常業務管理權、財務資產管理權和工作人員管理權。

法人治理結構強調管理和運營實現“章程化”。通過章程規范理事會和管理層的關系、理事會與管理層的運行機制，以及建立法人治理的基本制度，如年度報告制度、信息披露制度、公眾監督制度、決策失誤追究制度、審計制度、績效評估制度、黨組織建設制度等。章程是法人治理結構的制度載體，所謂在法人治理環境中文化事業單位依法獨立運行，核心意思就是依章程運行［3］。

2　建立法人治理結構的目的及意義

建立法人治理結構，是轉變政府職能、落實文化事業單位法人自主權、激發單位活力的制度保障，是現代治理理念和治理方式在文化事業單位管理和運行上的體現，從本質上說，是文化事業單位管理體制和運行機制的改革與創新。通過建立法人治理結構，一是明確文化事業單位的自主權，把行政主管部門對事業單位的具體管理職責交給決策層，以激發文化事業單位活力；二是擴大社會參與。通過吸收文化事業單位外部人員進入決策層，擴大參與文化事業單位決策和監督的人員范圍；三是規范運行機制。明確決策層和管理層的職責權限和運行規則，完善文化事業單位的激勵約束機制，提高運行效率，確保公益文化目標的實現。

3　當前法人治理結構建設存在的問題和困難

建立法人治理結構，是發達國家和地區公益性文化機構的普遍做法，有成熟的運作經驗。但由于體制各方面的差異，這些成熟的做法、成功的經驗，移植到中國并沒有全盤復制的可能性，許多問題需要我們自己在實踐中探尋突破的方向、解決的辦法。從目前省內各試點情況來看，盡管試點單位在建立立足現實、面向未來的理事會組織架構、運行機制等方面做出了有益的探索，但同時也顯現出不少的矛盾和問題。

3.1理事會與行政主管部門權限界定不清晰

根據各地章程，理事會具有如下職權：審議和修訂章程、擬定內設機構或分支機構設置方案和崗位設置方案、審定單位業務發展規劃、審定單位內部主要管理制度、審議本單位財務預算和決算草案以及其他重大事項的決策、確定本單位管理層人選、審議管理層工作報告并對管理層工作進行考評等。這些權力原來是由文化行政主管部門掌握的。在試點過程中，文化行政主管部門雖然通過授權方式予以下放，但沒有統一的口徑，各單位權限不一。

（1）在人事權方面，理事會和行政主管部門在對館長、副館長的提名和任免上，各自的權限不一，所起的作用也大不相同。比如，館長的人選有些是由行政主管部門提名，由理事會審議，再由行政主管部門任命，如嘉興博物館、蒼南文化館等；有些是由理事會提名，報行政主管部門審批，由理事會聘任，如湖州圖書館；也有些是直接由行政主管部門聘任，如浙江圖書館。副館長的人選有些是由行政主管部門提名，經理事會審議，由行政主管部門任命，如蒼南文化館；有些是由館長提名，經理事會同意后報行政主管部門審批，由理事會聘任，如湖州圖書館；有些是由館長提名，經理事會審議，經行政主管部門審核同意后，由館長聘任，如浙江圖書館。此外，其他中層管理人員聘任、普通職工的招錄晉升等，各單位的做法也各有不同。

（2）在財務權方面，各單位章程都規定，理事會負責審議本單位的財務預算和決算，管理層負責財務和資產的管理。然而，在目前的財政體制下，如圖書館的購書經費、文化館的活動經費、員工的績效工資等都是按照項目進行撥款、核算的，這與理事會制度中的管理層必須按照理事會的決議獨立自主履行財務資產管理的要求必然存在較大的差距。特別是，當前統一的事業單位績效工資制度更重視均等化目標的實現，崗位工資重資歷且占比大，自主分配的績效工資額度不高，對員工激勵不夠，難以有效調動員工積極性。當前，理事會、管理層在財務支配權上，按照業務發展需要，到底有多少自主權和話語權，都沒有具體而明確的操作規范和實施細則。

（3）在事務權方面，按照章程規定，理事會負責審定單位業務發展規劃、年度工作計劃等重大事項；管理層全面負責業務工作，落實日常事務管理，并向理事會匯報工作。而行政主管部門主要起監督作用，不插手具體的業務運行工作。長期以來，圖書館、文化館等事業單位的具體業務工作大多由行政主管部門全權指導，其管理層多處于一種附庸的角色，只需聽從行政主管部門的安排即可，缺乏應有的自主權。一旦行政主管部門放權后，管理層往往面臨著自主創新能力、自謀發展能力不足的挑戰；同時，由于理事會成員大多屬于非專業人士，履職能力有限，難以很好地進行業務指導。因此，在當前試點單位中，理事會和管理層的自主管理能力還有待于加強，具體職權尚未明晰，行政主管部門的監管制度、監管機制等也未建立和完善。

3.2理事會構成的合理性以及理事作用的發揮有待加強

首先是理事人選的確定。當前，各單位理事人選數量一般在9～15名之間，理事的產生方式有單位委派和社會公開招募兩種，且構成比例各不相同。比如，有些單位理事基本全由單位委派和推薦產生，如蒼南文化館，共有15名理事，其中9名各單位委派，6名有關單位推薦，沒有進行公開招募，且行政部門委派的占比達三分之二左右，其社會性、廣泛性和代表性不強。同時，理事長由行政主管部門分管領導擔任，理事長作為主管部門的副職需要向主要領導匯報才能決策，造成層次多、效率低的現象，與法人治理結構改革的目標相距甚遠。其次是理事作用的發揮。根據章程規定，理事不得憑借其身份從事業單位牟取個人利益或領取報酬；另一方面，理事需要承擔決策失誤的責任。責權不一致，導致理事不愿參與單位重大事項的決策。同時，部分理事非本行業所在領域的專家，難以保證決策的科學性和專業性。此外，部分由各單位委派的理事，由于沒有明確的文件或相關規定，各單位所選理事在人員素質、任職資歷上參差不齊，影響履職效果。再有，由于理事工作是無償公益性質的，在其積極性的發揮上，目前缺乏榮譽激勵機制，難以保障理事履職積極性的可持續發展。

3.3相關配套制度、機制的不完善

目前各試點單位都制定了理事會工作報告制度、信息公開制度、績效評價制度以及決策失誤追究制度4項制度，從內容文本來看，有些制度內容寬泛，原則性強，缺乏具體可操作的細則。比如，在決策失誤追究制度中，對于應予以追究責任的，大都只規定了3個方面：（1）應回避而未回避的；（2）未履行保密義務泄露需保密信息的；（3）已掌握重要情況但故意隱瞞的。這3個方面內容與具體的業務工作關聯度不強，缺乏對實踐過程中具體決策內容的評判和失誤追究，不具有指導意義和可操作性，顯得避重就輕。再如，績效評價制度中，只有年度結果的一次性考評，缺乏過程評價，同時對于評估結果沒有對應的獎懲條款，難以起到應有的激勵作用。從法人治理結構的目標來看，當前的這些制度遠遠不夠指導具體的各項工作運行，亟需建立和完善一系列具體可操作的運行機制及管理制度。

4　完善法人治理結構的幾點建議

4.1深化體制改革，明晰理事會和舉辦單位管理權限

要從政府層面突破人、財、事3個核心障礙，進行頂層設計和政策銜接。

4.1.1適度下放干部管理的權限

通過建立與完善崗位資格認定制度、工作責任認定制度、干部定期考核制度等，改變文化事業單位干部的管理由上級部門單一負責的現狀，讓理事會有更多的參與人事決策的途徑。例如，理事會切實參與單位“三定”方案編制；參與管理層工作考核評議，并將評議結果作為班子成員評價、績效工資的重要依據，其所占權重不低于30%；參與館長、副館長的任免和中層干部的競崗工作，館長、副館長的人選要在充分征求理事會的意見基礎上，按照有關程序任免，中層干部的設置方案、競爭上崗方案以及對中層干部的評議考核等都要征得理事會同意。

4.1.2規范財政管理權限

通過建立與完善國有資產管理制度、出資人管理制度、文化設施采購（如公共圖書館的購書）制度、文化活動經費管理（如公共圖書館的讀者活動、文化館的輔導培訓）制度、員工的績效工資管理制度等，改變單一的由財政體制依從項目撥款、核算的財務資產管理方式，讓理事會有更多的履行財務資產管理的權利。例如，理事會要對下一年度的財政預算進行審核，審議項目的必要性、討論財政投入的合理性，使財政的投資產生最大的效益；審議上年度的財政決算，負責年底財政資金的績效評估；審議本年度的財政投資執行情況，對本年度的資金使用提出合理化建議，對實施50萬以上的物資采購、100萬以上工程項目，需經理事會審議通過后方可按規定程序進行。

4.1.3清晰上級部門、理事會與舉辦單位間的事權劃分

通過建立與完善公共利益代表制度、公益活動發起人制度、事業目標管理制度、公共服務章程等，區分自主事權和委托事權，明確事權、分工及其實現方式，改變公益文化事業單位由其主管部門單一全權指導發展模式，從微觀的業務指導轉變為宏觀的政策把握，變管理為監督，讓理事會有推動文化事業發展的更多的自主權。例如，理事會要審議核準章程修訂、事業發展規劃、年度工作計劃等重大事項；審議單位重要的規章制度，與職工利益直接相關的福利、分配實施方案以及相應的職工聘任、考核、獎懲辦法，經職工（代表）大會討論通過后，提交理事會審議批準；審議批準實施針對服務對象的服務項目、服務內容和服務方式調整，等等。

4.2強化理事會建設

理事會是事業單位法人治理結構的核心部分。

4.2.1合理聘任理事人選

理事會成員的三分之二以上名額要進行社會公開招募，由社會各利益相關方或社會各界代表組成，確保理事人選的社會性、廣泛性和公眾參與性；建立理事庫。由單位委派的理事，每年由政府有計劃地組織理事資格培訓，對培訓合格的人員發放理事資格證書，進行人才儲備。理事長人選由理事選舉產生。

4.2.2加強理事任職培訓

培訓形式可多樣化，自學或外派委托培訓，提高理事業務素質。每位理事在任期內至少參加兩次以上的單位工作調研，并提出建議意見。定期向理事報送信息，向社會公布理事會成員名單，通過座談、聽證等多種形式加強理事與社會公眾信息溝通，增強他們的社會責任感，如定期開設理事接待日活動，面對面充分征詢和吸收社會公眾的意見、建議，做好相關記錄，及時梳理反饋給管理層。

4.2.3獎懲結合，提升理事履職成效

制定和完善理事責任追究辦法，將政府部門委派的理事履職情況納入其所在單位的年度績效考核，增強其工作責任感。同時，建立激勵機制。出臺理事隊伍建設相關制度，建立理事榮譽機制，強調理事社會責任感和使命感，對成績突出、社會公認度較好的理事，由政府給予高級別的榮譽授予，并在社會廣為宣傳，增強其社會認同感并獲得尊重，激發理事的履職積極性。

4.2.4完善議事規則，增強決策科學性

制定和完善理事議事規則，如醞釀機制、表決機制、聽證機制等，對涉及單位宗旨、長期規劃、章程修改、重要人事決定、重要資產處理等事關單位發展的重大事項，理事會要與管理層、黨組織、工會等相關人員充分溝通，必要時可邀請職工代表、專家代表等參加，經個別醞釀后交理事會會議表決。在各項重大決策表決中，采取記名方式投票表決，每名理事享有一票表決權；實行多數票決原則，當票決相同時，理事長或會議召集人有權投決定票，同時，票決結果留檔作為決策追究的依據之一。理事會還可以根據單位建設發展的實際，對上級行政主管部門或政府有關部門涉及本單位的履職情況進行聽證。此外，針對專業較強、規模較大的事業單位可組建專門委員會或咨詢委員會，為理事決策提供強力的智力支持。

4.3探索建立獨立法人性質的文化事業發展基金會

為建立起有效的社會力量、社會資源投入機制，推動公共文化服務的多元化發展格局，各地可探索建立獨立法人性質的文化事業發展基金會。依據有關法律法規，按照有關程序，申請登記成立公募性基金會，通過向國內外熱心支持文化事業的企事業單位、社會團體和其他組織以及個人募集資金，扶持公益性文化事業，繁榮和活躍公共文化服務的多元化，不斷提高社會效益和群眾滿意度。組建的文化事業發展基金會由政府委托理事會進行獨立運作，接受相關部門及社會公眾的監督。理事會作為決策機構，重點是把握單位發展的方向和目標，在明方向、定目標的基礎上，要以法律法規形式賦予管理層更大的管理權、自主權，使其更高效、靈活地獨立開展建設和管理工作，并對其進行全方位監督。文化事業單位通過單位年報、基層黨組織、職代會、工會、信息發布會等，真實、完整、及時地向理事和社會公開自己的發展規劃、工作計劃、業務活動以及經費收支和財務管理情況，接受理事與公眾監督，提高公共文化服務水平。

4.4建立健全法人治理考核評估機制

成立專門考核評估機構，出臺相關考核辦法，對實行法人治理的事業單位及理事進行綜合考核評估。評估內容要圍繞理事會的決策思路，把決策目標和熱點、難點問題納入評估細則。堅持定量考核與定性考核相結合原則，對考核內容進行詳細分解，將能量化指標全部細化為數值狀態，盡可能地實現考核內容的具體化、數字化，從而使考核評估具有形象的指向性、直觀的操作性。并將結果向社會和有關部門公布，作為機構編制部門核定編制、財政部門核撥經費、組織部門任用干部的依據。同時，要通過行政主管部門或第三方評估機構，定期或不定期地開展群眾滿意度調查，綜合評估單位服務績效，并根據評價結果及時調整服務內容、服務方式等，爭取實現公共文化服務社會效益的最大化和群眾滿意最大化。

［1］浙江推進文化事業單位法人治理結構改革［EB/OL］.［2016-03-19］.http：//news.xinhuanet.com/culture/2014-06/18/c_12663 4953.htm.

［2］文化事業單位法人治理結構解析［EB/OL］.［2016-03-19］.http：//www.tianjinwe.com/rollnews/201412/t20141217_732043.html.

［3］胡海榮.溫州市圖書館理事會運行實踐［J］.圖書館建設，2015（2）：13-17.

The Existing Problems and Countermeasures about the Construction of Cultural Institutions Corporate Governance Structure

Taking 6 non-profit cultural institutions chosen by Zhejiang Provincial Department of Culture as an example，the paper introduces corporate governance structure and its significance in great detail，systemically combs the existing problems and obstacles，and put forward the suggestion for improving governance structure.

corporate governance；public culture management；cultural institution

G123

A

胡海榮，男，溫州市圖書館館長，副研究館員。

2016-01-12