制度約束產能過剩的價值取向和路徑探尋

卞 彬

(中共重慶市委黨校經濟學教研部,重慶400041)

前不久發布的《2015中國企業經營者問卷跟蹤調查報告》顯示,近六成企業設備利用率低于75%。一般來說,工業設備利用率達到80%以上,才能算設備正常利用。“十三五”規劃建議中明確指出部分行業產能過剩嚴重是當前我國經濟發展中面臨的突出問題,中央經濟工作會議確定的重點任務均聚焦于調結構,這次會議與以往“經濟增長、三農問題、區域經濟發展、改善民生、改革開放”的范式化表述截然不同。在去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務中,將積極穩妥化解產能過剩列為2016年經濟工作的五大任務之首位。去產能需壯士斷腕,也顯示了中央力克痼疾的決心。

1 界定地方政府職能,破解“越位”和“缺位”的難題

結構性的產能過剩和經濟周期性的產能過剩一般可以通過市場自身的運行和政府采取適當的產業政策得到緩解,我國現階段的產能過剩,最深層次的難題還是在于體制中存在不合理因素。化解產能過剩是一場難打的硬仗,需要界定地方政府職能,破解“越位”和“缺位”,從根本上消除導致產能過剩的制度誘因。“法定職責必須為,法無授權不可為”是界定地方政府事務的基本準則,也是去產能的基本價值取向。

1.1 “法無授權不可為”

我國市場經濟體制不完善,以及財政分權發展的過程中相對應的體制機制改革的滯后,促使了體制性產能過剩問題的出現。我國集中式政治體制和分權式財政體制的融合,使地方面臨政治競爭和經濟競爭的雙重競爭壓力[1]。由于不同類型的產業結構和規模對推動地區經濟增長作用是不同的,在我國目前的財政分權體制下,以考核GDP增長為核心的政府官員政治晉升體制,使得地方政府具有強烈的動機干預企業投資。受部門利益、政治博弈和任期周期的影響,刺激了地方政府深度參與經濟和投資過程,追求高經濟增長已經成為地方官員競爭的主要目標。地方政府出于對地方財政收入的增加、政績的突顯等方面的考量,為獲得稅收返還并參與增量分成,各地政府都千方百計上馬利大稅高的產品或投資高稅收的投資項目。積極鼓勵、支持甚至是逼迫企業對GDP有顯著貢獻的項目進行投資。從而導致了各地方產業結構趨同,部分行業產能過剩問題的加劇,造成的實際產量和消費量與一定技術水平下全要素投入的最佳產出的嚴重偏離現象。并且產能過剩從鋼鐵、有色金屬、建材、化工、造船等傳統行業向光伏、風電、碳纖維等新興產業擴展。“法無授權不可為”,一是把地方性權力列在清單上。以法無授權不可為作為保障,約束決策者的恣意,“權力清單”是賦權思維和法治限權的表現。法定權限即法無規定無權力,法治本身就是“控權”機制。習近平強調,凡屬重大改革都要于法有據,在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,這種提法可謂對改革和法律規則關系的“撥亂反正”。習近平最近講得最多的是“權力要關進制度的籠子”,所謂“沒有規矩則不成方圓”。束縛住改革的隨意性把政府和各政府部門手上所運用的權力以統計方式“列單公布”,讓社會和公眾知曉,以使權力置于陽光下,接受監督。杜絕地方政府濫用權力和“權利創造”(可以稱為地方政府“權利創造”現象)行為。如果沒有列入“權力清單”上的權力,就不是地方的權力,并且也不能隨便給自己增加其他權力。二是在制定市場主體的“負面清單”時,也應該出臺政府行為的“負面清單”,杜絕政府的“越位”行為。公權力具有單方性、主動性、強制性的基本特征,不受約束的權力都會膨脹。法律在賦予公權力,與此同時也確立了公權力的界限和責任。突出對直接掌管資金分配和政策制定等單位和崗位的權力限制,規范和壓縮各種權力的自由裁量空間。如果缺乏制度的規范和強制約束,那么政府及其官員就可以隨心所欲,主觀隨意性大且不必為此承擔任何責任就難以避免。“產能過剩”“重復建設”“過度競爭”等類似問題,會導致企業利潤下降、虧損增加、產業組織惡化、加大金融風險、嚴重浪費資源。

1.2 “法定職責必須為”

地方政府存在越位與缺位并存的現象,固然有著體制上的原因,但與財政支出法治約束乏力也不無關系。隨著財政分權的深化,地方政府從單純的政策執行者變為了有自身利益追求,有自身資源配置能力,成為自身在本地經濟發展中起著特殊作用的理性主體。地方政府組織作為一個集團,主要追求的是預算最大化,促使各地從各自的利益出發,這樣就有比較強烈的動機推動投資,發展該地區的經濟,這不僅加重了產業領域的產能過剩,也導致經濟社會發展的不協調[2]。分權下的地方政府因其產權的缺失及“經濟人”的特性,為了吸引要素尤其是資本的流入,更傾向于增長效應明顯的基本建設投資,而在人力資本投資和公共服務投入上則缺乏動力。重視工業制造業的發展,輕視了社會經濟平衡發展。對有關民生的教育、衛生、社會保障等公共支出產生了擠出效應,甚至有些還被推向市場,直接導致公共產品支出和公共服務的空間和比例相對減少。在社會分化加劇、價值沖突增多的社會轉型期,人們之間出現不同的利益訴求甚至對立,當下在中國大家感受到“帕累托改進”給其帶來的好處在逐漸減少,而對社會不公的抱怨卻逐漸增多。“法定職責必須為”,一是改變政府主導的增長方式、增長主義傾向,明確提供公共產品和公共服務才是各級地方政府的最重要職能,是政府的法定責任,公共財政要從一般經營性、競爭性領域退出,逐步降低在生產建設性支出所占比重。改變預算執行的長官意志和隨意性,人為增加預算、轉移用途的狀況。二是改變將GDP和財稅收入視為政績好壞和干部能否提拔重要的最主要指標的做法。在削減GDP考核體系的同時,對基層干部考核也要降低對招商引資業績的要求,增加轉型指標,加大資源消耗、環境保護等指標的考核權重。糾正過多以經濟增長速度、財政收入增長速度為主要評定指標的偏向。

2 完善財政分權體制,構建事權和支出責任相適應的制度

政治集權與經濟分權緊密結合是中國式財政分權的核心特征,目前中央政府和地方政府的委托代理關系實質上是政治集權與經濟分權的非對稱關系,出現了財權層層集中,事權層層下放,事權與支出責任劃分不清晰、不合理的交織現象。目前各地分配格局是從分灶吃飯延續過來的,不僅中央和省市分灶吃飯,省和市縣,甚至市縣也是分灶吃飯的。支出責任和財力保障的嚴重倒掛,引發了基層政府的財政收支困難。地方財政緊缺的現狀注定了地方政府會以各種方式斂財,以滿足各類正當或不正當的地方開支需求。

2.1 協調好中央集權與地方分權的關系

中央政府利用自身在政治與行政上的權威地位,擁有調整財政關系的主動權,能夠比較隨意地變更事權與財權的分配格局。在現行財政分權體制下,中央政府有足夠的能量來對地方進行獎懲,地方政府官員因而不得不追隨中央政府的政策導向,更多的是對上級負責[3],從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下”的標尺競爭(Yardstick Competition),地方政府會努力爭取上級的財政撥款或補助。“跑部錢進”“要飯財政”等難以避免,各地方的辦事處、駐京辦遍地開花難以避免。去產能能否成功,關鍵是通過制度創新,根除產能擴張的利益誘導機制。體制性的產能過剩需要協調好中央集權與地方分權的關系,更科學地規范地方政府行為來逐步控制和緩解,這是去產能的重要途徑。本著權力制衡原則與經濟激勵相融和的目標要求,遵循國家利益原則、受益原則、行政管理原則,建立與財政業務及管理相適應的授權管理體系,突出權責對等。按照一級政府事權的不同層次對財力與事權匹配進行模式再造,即由傳統的財力的路徑轉向事權的路徑,構建財力與事權相匹配的運行機制。而后者應取決于公共物品的外部效應的覆蓋范圍。外部效應限于地區內的公共物品應主要由地方政府承擔,盡可能保證政府活動的受益人和成本負擔人范圍一致。

2.2 要適度加強中央事權和直接支出比重

中國式財政分權在成功地為地方財政松綁,地方政府雖然逐漸獲得了支出的決定權,但這種權力和其承擔的支出責任又是不一致的,造成了“事權屬地化”。導致支出責任的高度地方化在中國表現得十分突出,大量的支出事務如支農、教育、衛生、社保、城市建設、公共安全等主要經費來源由地方政府負責籌集提供,基層政府是公共經費的支出主體。導致了支出責任在基層、財力分配在上級的不合理局面,基層政府財力困難而事權很重,加劇了地方政府預算外的亂收費現象,千方百計地籌集非稅收入,形成所謂的“土地財政”等現象。

3 深化投資體制改革,改革地方政府的政策性補貼

分稅制后,為了增加地方財政收入,緩解財政收支壓力,爭搶稅源財源,地方政府對本地企業和項目投資都十分重視,采取不同類型的政策性補貼。不僅扭曲了要素市場價格,壓低投資成本,形成企業自有投資過低所導致的嚴重風險外部化效應,而且扭曲了企業的投資行為,產業惡性競爭,部分行業盲目過度投資、低水平擴張,從而導致了部分行業產能過剩問題愈發嚴重。投資體制扭曲背景下,地區對于投資的補貼性競爭是導致產能過剩最為重要的原因。

3.1 改善地方政府的激勵機制

在財政分權體制下,無論是出于對增加地方GDP、財政收入還是官員晉升機會的考慮,地方政府具有強烈的動機干預企業投資和利用各種優惠政策招商引資。主要是通過給予企業土地優惠政策、信貸支持以及環保審批等方面,直接干預投資項目的運行。一是地方政府在招商引資過程中競相提供各種優惠條件,為了吸引和推動對GDP有顯著貢獻的項目投資的招商引資,在土地的模糊產權、環境保護體制的缺陷和金融機構的軟約束的背景下,使得低價出讓工業土地、犧牲環境和幫助企業獲取金融資源成為地方政府競爭資本流入的重要手段。二是地方政府對自己轄區內的企業會盡量給予一些非市場手段的照顧和扶持。例如:運用非市場化手段刻意降低部分產業的進入門檻;通過行政干預進行地區市場保護;低電價供應以降低企業成本,等等。在政府的激勵機制下,企業獲得了極大激勵,從而不斷擴建、增建項目,使得部分行業特別是對地方GDP和財政收入有顯著貢獻的行業產能過剩問題尤為嚴重,造成的實際產量和消費量與一定技術水平下全要素投入的最佳產出的嚴重偏離[4]。更糟糕的是在部分過剩行業,一些企業為了攤薄單位產品成本、維持生產經營,甚至繼續擴大生產,進一步加劇了產能過剩局面。政策性補貼的變化和外生的隨機沖擊對產能過剩和宏觀波動影響不相上下。深化投資體制改革,切實實行政企分開制度,充分發揮市場配置資源的決定性作用是削弱體制性因素對產能過剩影響的重要環節。緩解產能過剩頑疾的根本途徑,還是應該著力改善地方政府的激勵機制,按照企業主體、政府推動、市場引導、依法處置的辦法,減少其進行政策性補貼的沖動。政府干預是必要的,但干預的方向應調整,政府需要營造市場化的經營機制和投資環境,起到“孵化”而不是“規劃”作用。產業政策也是不可或缺的,但政策手段和導向要轉變,變“提供政策優惠”為“提高企業能力”。不然政府直接的干預行為,使得企業不能完全從市場需求的角度來審視自身的投資行為,嚴重影響企業對自身投資行為的判斷,而且違背了市場經濟運行的客觀規律,妨礙了相關企業甚至是整體行業的正常發展。

3.2 消除地方政府間財政惡性競爭

雖然地方政府缺乏獨立的稅權,但是在中國式財政分權體制下,各地方政府能夠展開事實上的政府間財政惡性競爭行為。地方政府往往通過對上爭取稅收優惠政策、對內展開稅收競爭。政府間財政惡性競爭的具體表現,包括稅收的違法減免、財政返還、人情引稅、買賣稅款、稅收強征、稅收打折、濫用征稅裁量權、支出結構扭曲和隨意減免規費等。政府間財政惡性競爭的社會危害,包括對稅法剛性的損害、稅源流失、支出結構失衡和擾亂財政分配秩序等方面。一是當前各級政府紛紛建立了融資平臺向銀行大量借款搞建設,使地方政府的債務規模迅速擴大。要抓緊時間對地方融資平臺拆開包進行清理,對地方政府的債務進行甄別,如果能夠轉為PPP項目的,就不算在里面了;如果不能轉為PPP項目的政府債務,就納入置換。二是程序是以多數人和多元利益并存為基礎的社會調整機制,政府必須在程序上符合規范,在實體上符合權限,不能肆意發揮。習近平強調:“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式。”黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中特別要求重大決策必須“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”確定為法定程序。防止在法律明令禁止的情況下,通過變通繞道的辦法,以“內部規定”“紅頭文件”等途徑確立“授權”的合法性。在法律體系已基本建立的今天,“先行思維”仍然在各地的改革施政者腦中形成慣性,為了培養地方稅源財源,通過制定稅收優惠政策,甚至是一事一議,簽訂書面合作協議,如“先征后退”“即征即退”和“先征后返”等形式來實現,只要是主政者認為出效果的政策和措施,只要能夠達到其目標,不顧是否違法。三是要調整地方政府之間的競爭性投資體制,優化地方政府的競爭性行為。特別是要防止地方政府以行政性方式推動產能的增長,如通過低價供給土地,低價用電,稅收優惠,財政獎勵等方式推動投資。奠定市場機制在化解產能過剩中的決定性地位,讓各類企業在同一競爭規則下平等競爭,避免企業因“所有制”身份不同享受巨大政策差異。要明確產業政策不是對某一產業的特殊優惠政策,在執行過程中不宜直接出臺對企業行為進行干涉的政策和條例。而盡量不用政府之手或計劃之手直接指揮要素的流動方向,把投資決策權歸還企業和市場,逐步消除負外部性對投資行為的影響,減少對要素市場的價格干預。只要市場不被扭曲,市場規律就會逐漸產生優勝劣汰效應,使企業能夠成為自主決策、自主投資、自我約束、自擔風險的真正的市場主體,實施跨行業、跨地區、跨所有制減量化兼并重組,退出部分產能。

4 改革稅收體制,探索間接稅的征收環節

我國財稅體制改革已經明確“逐步提高直接稅比重”的方向,這有利于從財稅制度上遏制產能盲目擴張。但是也要看到,提高直接稅比重是一個逐步的過程。因此面對目前突出的投資沖動和產能過剩問題,通過“逐步提高直接稅比重”來解決是遠水難解近渴的問題。

4.1 間接稅采取在銷售環節上征收

去產能能否成功,關鍵是通過制度創新,根除產能擴張的利益誘導機制。產能過剩問題不是短期形成的,化解過剩也不是一年兩年能夠完成的,必須做好制度配套準備,著眼長遠,在改革稅收體制上做文章,才能打贏這場攻堅戰。我國的增值稅、營業稅、消費稅等主要在生產環節征稅,借鑒一些國家的間接稅(流轉稅)主要在終端的銷售環節征收的經驗,建議在間接稅(流轉稅)的征收環節方面作一些調整,對間接稅采取在銷售環節上進行征收。我國產能過剩已呈現出行業面廣、過剩程度高、持續時間長等特點,這是由于我國稅制是以增值稅、營業稅等間接稅為主體,而且稅款的征收環節主要放在生產制造環節。也就是說制造行業的產品只要生產出來,不管企業是否盈利賺錢,就已經先繳付了稅收,而且這是政府財政收入的重要來源。因此,對各級政府而言,投資越多、生產規模越大,財政收入也就越多,能夠干的事就越多,政績也就越突出。在這種利益機制誘導下,任何一個地方都會把做大GDP、增加財政收入作為頭等任務,在這樣的指揮棒指揮下,各個地區當然傾向于扶持高投入、高產出的行業,各地競相優惠爭搶項目,甚至在產能已經過剩的情況下還不斷增加投入。

4.2 降低財政分權制度對產能過剩的影響程度

間接稅(流轉稅)本身有諸多直接稅(所得稅)所不具備的優點,如稅收征管便利和方便等。并且間接稅(流轉稅)能夠在銷售環節征收,意味著只要有人居住、只要在當地消費,就能產生相應的稅源。當地消費就會帶來當地政府相應財政收入,而不需要依賴在當地的生產狀況和能力。設計這種財稅制度,地方政府為了避免本區域內有稅收創造能力的居民流失,會竭力地提高財政的運行效率、提高公共產品供給的滿意程度,有利于引導地方政府把更多精力放到改善居住環境和教育資源,并以此吸引更多人前來旅游、居住、就業和消費。可以遏制地方政府過分熱衷于招商引資,淡化經濟增長,重視結構改革,克服重生產而忽視消費,重產業而忽視宜居,重經濟增長而忽視環境的現象。更加重視社會保障、社會穩定、消費結構、居民收入和居民健康狀況,抑制低效率、高污染、高能耗項目的投資,降低財政分權制度對產能過剩的影響程度,防止部分行業產能過剩問題的加劇。在體制機制上做文章,根除產能過剩的利益誘導機制。

5 構建產能過剩的退出機制

只要制度設計合理和機制有效,去產能的進程一定可以加速。但是現行財稅體制下,缺乏過剩產能的退出機制安排。現行財稅體制下,鼓勵投資、鼓勵生產的政策措施很多,而對過剩產能、落后產能的退出則缺乏制度和政策的合理安排,基本上是“有進無退”。

5.1 淘汰落后產能、消滅“僵尸企業”

化解過剩產能必須從解決‘僵尸企業'入手。如果產能過剩的情況延續下去,等經濟穩定受到影響,“感冒變成肺炎”,就麻煩大了,所以要盡快采取行動。但是,當前經濟正在底部徘徊,在經濟下行筑底周期內,保增長可能降低地方政府化解過剩產能的努力和決心。所以,地方政府寧可企業虧本賠錢,也要讓其維持生產,決不輕言退出[5]。在本地企業經營不善面臨淘汰時,地方政府又往往會人為地阻止地方企業破產淘汰,阻礙落后產能的退出和跨區域兼并重組的進行。地方政府通過稅收補貼、強制貸款、強行擴張需求等方式,“力挺”老化供給。當前,一些地方政府為了防止本地區經濟下滑,組建所謂的“救市基金”,譬如助保金、風險補償金、助保貸,通過地方政府的力量來給企業增加信用,降低銀行信貸的風險,使得一些應該淘汰的企業變成了“僵尸企業”。解決這些問題,需要妥善處理好以下三個問題。一是清除部分地方政府為了社會穩定而阻撓企業破產重組等行為。現行財稅體制下,各地是誰有生產規模誰有稅收的收入,去產能可能還會給當地經濟增長和地方財政收入帶來下行壓力。二是產能過剩企業多有大量負債,有些企業債權債務關系非常復雜。企業既有對銀行的負債,也有上下游企業之間的應付賬款,以及企業之間的擔保等。這些錯綜復雜的“三角債”給企業兼并重組和破產清算都帶來很大難度,處理不好還會造成連鎖反應。三是去產能可能會對本就繁重的穩增長任務帶來進一步壓力。誰要退出,則需承擔一系列企業轉產、大量企業職工轉崗安置等復雜問題,當地政府處理不好容易造成企業內部和社會的不穩定。按照市場倒逼、企業主體、地方組織、中央支持、依法處置的辦法,清除部分地方政府為了社會穩定而阻撓企業破產重組等行為,加快破產清算案件審理,有序退出過剩產能[6]。只有讓失敗者退出,才能改變“僵尸企業”橫行的格局。因為如果“力挺”僵尸企業,將影響生產要素向新供給轉移。因為雖然可以在短期內拖延老化供給產能過剩問題的暴露,吸收部分過剩產品,延緩僵尸企業的淘汰進程,但從長期來看是阻礙了生產要素按照要素貢獻和邊際報酬進行分配。

5.2 防止“劣勝優汰”的逆向選擇

一是低端附加值以及能源消耗量大的企業必須退出市場,通過關停并轉,用產權轉讓和關閉等方式加快清理退出,這是不能有任何猶豫的。前不久發布的《2015中國企業經營者問卷跟蹤調查報告》顯示,近六成企業設備利用率低于75%。一般來說,工業設備利用率達到80%以上,才能算設備正常利用。淘汰落后產能是經濟提質增效的一個關鍵點,抓住了矛盾的關鍵點。在供給老化階段,供給無法創造等量的需求,任何一個單位的新資源投入,只能創造出1/N倍的需求,降低資源的配置效率,削弱經濟的自我循環能力,最終會導致整個社會資源分配的扭曲和浪費。因此,要更加注重運用市場機制、經濟手段、法治辦法來化解產能過剩。通過財政稅收政策,對推進企業兼并重組給予一定的支持。中央設立專項資金,對地方和企業化解產能過剩進行獎勵性補助,這個獎補的資金主要用于人員的安置。現在中央財政安排1 000億元專項獎補資金,重點用于支持去產能過程中人員分流安置。堅決管住產能過剩行業新上項目,防止出現“借尸還魂”現象,嚴禁建設產能嚴重過剩行業新增產能項目,實行嚴格的環保、能耗、安全、技術標準,防止形成新的產能過剩。

二是因地制宜、分類有序的處理。經濟下行期市場會將一些企業排擠出市場,這種排擠是否真正淘汰了低效率企業具有不確性。同樣的產能,質量不同、檔次不同,對經濟增長的影響以及對環境的污染程度相差迥異。化解產能過剩還是一項技術活,宏觀調控之手如果干預不當,也會“錯殺”好企業。比如,有些行業屬于結構性過剩,即“低端過剩、高端不足”,這類過剩行業中也有產品市場需求旺盛的好企業,如果一刀切式地用“限貸”“斷糧”的辦法推動化解產能過剩,反而會影響產業轉型升級[7]。因此,要對行業產能進行結構細分,確定生產能力超額供給的領域和范圍。按照“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”的途徑,盡可能多兼并重組、少破產清算。“促進新供給形成新動力”和“去產能”好比是同方向并排而行的兩條河流,要用“騰籠換鳥”的思路,通過兼并重組進行重新整合,提質增效,通過新技術、新產品、新業態、新商業模式等新財富形態,實現新的商業價值、新的需求、新的市場,進而形成新供給和新動力。

三是去產能要建立健全過錯責任追究制度。黨的十八屆三中全會更是明確提出,要“建立科學的法治建設指標體系和考核辦法”。建立過程可倒查、效益可查詢、責任可追究的追溯機制,任何失職或瀆職的違法行為都應當承擔相應的法律責任。對于違規行為應明確和嚴格懲罰措施,建立過錯責任追究制度,明確過錯責任追究范圍、追究程序、追究方式等。把對單位的處罰和對個人的處罰結合起來,從根本上觸動違法違紀責任人的切身利益。

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