信息共享與技術賦權:鄉村治理中行政壁壘的破除路徑

胡 琦

(中共重慶市委黨校科學社會主義教研部,重慶400041)

鄉村治理現代化要求建立民主化和法治化的治理結構。實踐表明,鄉村治理中公眾參與不足,而集權化和行政化的傾向明顯。學術界對此問題的研究聚焦于鄉鎮政府。學者們普遍認為鄉鎮政府難以履行公共服務職能,使整個國家政權“懸浮”于鄉村社會之上[1];鄉鎮政府積極謀求自身的獨立利益,成為“政權經營者”[2]、“謀利型政權經營者”[3]。這些研究重點關注鄉鎮政府行為,側重于從權力配置和資源分配的層面尋求鄉村治理行政化的化解之道。學者們的解決方案可以概括為三個方面:賦予治理權力和責任、遏制自利性傾向和建立公共規則。經過實地調研,我們發現鄉村治理困境的形成,不僅有資源投入和權力配置因素的影響,還包括行政管理制度方面的原因。其中,行政壁壘是一個值得關注的問題。基于此,本文在總結重慶群工系統實踐經驗的基礎上,分析利用信息技術破除行政壁壘,推進鄉村治理現代化的實現路徑。

1 行政壁壘約束下的鄉村治理困境

1.1 層級壁壘導致治理主體權責不清

在鄉村治理中,層級壁壘主要體現為縣(區)與鄉鎮政府自上而下的管理格局,以及縣(區)鄉(鎮)兩級政府運行中的壓力型體制,使兩級政府組織間等級森嚴,上下層級間合理分工和相互協作關系沒有建立起來。層級壁壘強化了縣(區)對鄉鎮政府的權力控制,限制了鄉鎮政府職權的自主性和完整性。鄉鎮政府面臨著權力層層上收而責任不斷擴大的態勢。由于治權削弱而事權下沉,鄉鎮政府承擔著與其治權不符的責任,引起鄉鎮政府的權責失衡。鄉鎮政府是鄉村治理的主要行動者,但治權與事權之間的張力導致鄉鎮政府權力運行變異。一些鄉鎮政府為應付上級檢查,采用“上有政策,下有對策”的策略,嚴重危及鄉村治理的有序推進。

1.2 橫向壁壘形成治理碎片化

鄉鎮政府職能部門的職權界限不清、職能交叉、信息共享不足,形成了橫向壁壘。此外,縣(區)派駐到鄉鎮的“條條”部門雖占據鄉鎮政府的職權,但是不服從鄉鎮政府管理和領導,使鄉鎮“塊塊”權力被“條條”部門分割,進一步強化了鄉鎮權力層面的橫向壁壘,從而使鄉鎮政府的治理功能更加分散化、碎片化。盡管當前鄉鎮建立行政服務中心,強調一站式服務,集中分散性的鄉鎮職能部門,但是行政服務中心對職能部門只是代管制,職能部門間信息共享、橫向協作機制還未建立起來。這兩種形式的橫向壁壘不利于整合鄉村資源,建立整體性的鄉村治理體系。

1.3 行政壁壘阻礙村民自治權實現

鄉村善治要求村民實現自治權,但行政壁壘成為村民自治能力提升的重要障礙。首先,行政壁壘限制村委會自治功能,削弱了村民的利益表達能力。根據《村民委員會組織法》規定,村委會能夠向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等。但是,在行政壁壘的約束下,縣(區)政府、鄉鎮政府和村委會缺乏上下聯動、相互協作,而村委會主要致力于完成上級安排的政務,代表村民利益的作用也就不足。其次,行政壁壘限制了村民參與治理的財政能力。就公共資源分配而言,行政壁壘阻撓了國家轉移支付在鄉鎮部門間統籌安排和合理分配,從而弱化了鄉鎮政府的公共治理效能。此外,一些“鄉村黑惡勢力、鄉村富人、少數機會主義釘子戶形成分利集團瓜分國家的惠農資金”[4]。因此,處于弱勢的村民難以獲得充足資源,削弱了他們參與治理的財政能力。

2 重慶群工系統破除鄉村治理中行政壁壘的路徑創新

重慶市總結實踐經驗,把行政壁壘的癥結歸結為信息的“兩個層層衰減”:一是由下往上反映問題的信息層層衰減,二是由上往下解決問題的力度層層衰減。為了化解信息衰減,重慶市利用網絡信息技術建立了重慶市“服務群眾工作信息管理系統”(下稱重慶群工系統),創新了破除行政壁壘的路徑。

2.1 實現上下聯動信息化,促進權責統一

重慶群工系統覆蓋從市級到村(居)民小組和社區網絡共5個層級,使信息順暢傳遞至各級政府部門,使上下級政府能夠低成本地實現信息和資源交換。群工系統通過建立信息化的上下聯動機制,有利于破除鄉村治理的層級壁壘,進而推動村治的權責統一。一是群工系統建立了流程化的事項辦理機制,暢通了信息交流渠道。這保證了群眾向上反映問題信號不減弱、信息不失真,上級了解社情民意視線無盲區、解決問題力度不減弱,有效破解了“兩個層層衰減”的問題。群工系統形成“上下聯動、層層把關”的機制,下級政府解決不了的問題可以逐級向上反映,這有利于上級對下級的支持,從而有效緩解村社組織治權弱化的困境。二是群工系統強調資源向基層分配。群工系統將各級黨組織和政府整合到同一張為民服務網中。這不僅賦予了基層組織更大的管理自主權,而且增加了其治理資源。目前全市11 025個村(社區),統一配齊電腦、打印機、復印機等服務設施。合理的資源配置保障了權責一致,提升了村社組織的治理能力。據統計,建立群工系統以來,重慶市90%以上的問題可以在鄉鎮(街道)層面得到解決,98%的問題可以在區縣層面得到解決,真正實現了“小事不出村居、大事不出鎮街、難事不出區縣”。

2.2 創新橫向協作制度,實現整體性治理

群工系統作為網絡信息交換系統具有非中心性的特征,在政府部門橫向關系間能夠發揮良好的協商和溝通功能,破除橫向行政壁壘,實現整體性治理。一是建立“群工系統指揮中心”,促進政府部門橫向協作。群工系統建立了橫向“并聯”的服務網絡,截至2015年10月已經覆蓋4 300多個市和區縣(自治縣)鄉鎮(街道)的職能部門。群工系統指揮中心在研判基層提交的問題后,對負責辦理的職能部門進行統籌安排,在部門橫向協作中發揮溝通作用、統籌作用以及指揮作用。二是群工系統創新黨政機構的協調溝通機制。首先,“聯席會議”制度為黨政協作提供了制度平臺。在聯席會議中,黨政機構相互協調,共同研究解決群工系統里反映的重要問題。聯席會議主席由黨委專職副書記擔任,同級黨委、政府有關部門為成員單位。其次,“一通報、兩報告”有利于黨政職能合理分工。“一通報、兩報告”制度規定:每月通報1次各單位部門辦理群眾問題情況,黨委常委會每月聽取1次群工系統運行情況報告,區縣政府每年向本級人代會報告1次解決群眾問題情況。這一方面為群眾利益表達開辟了新渠道,使群眾需求成為黨委政府決策的重要依據,另一方面使黨回歸到政治引領和聯系群眾的職能之中。

2.3 保障村民自治權,推動政社共治

鄉鎮政府在鄉村治理中要圍繞農民權益和公共服務展開活動。鄉鎮政府的主要職能包括執行國家法律和法令,辦理上級人民政府交辦的其他事項;對“下”而言則是保障公民合法權益,提供公共服務。面對鄉鎮治理能力弱化,公共服務供給不足的現實,重慶群工系統著力提升公共服務的群眾參與度。它依托手機、互聯網等載體,與微信、短信、QQ等聯通,具有即時收集、交辦、督辦群眾反映問題,以及對問題辦理情況進行全程跟蹤反饋、評價、考核等6項功能。目前,重慶市14萬余名基層干部群眾安裝了群工系統手機終端,群眾足不出戶即可直接反映問題,在系統里群眾可以全程跟蹤問題轉交到了哪個部門、辦得怎么樣,在事項辦結后還可作出滿意度評價。這樣,在群工系統中,政府不再作為分配資源和傳遞信息的單一中心,暢通了群眾利益表達渠道,增強了政府部門的信息溝通,從而有利于突破阻礙村民參與治理的行政壁壘。因此,群工系統為建立政府主導、群眾參與的多元治理結構提供了條件。

3 重慶群工系統破除鄉村治理中行政壁壘的經驗與啟示

重慶群工系統的實踐經驗表明,信息技術的信息溝通和資源整合功能,有助于優化政府流程,轉變基層政府職能。與此同時,信息技術的“賦權”功能能夠保障村民的自治權利,進而推動基層民主發展。信息技術有效解決了鄉村治理中政權建設和民主建設協調發展的難題,從而為鄉村治理創新開辟了新的發展方向。

3.1 實現信息共享,優化政府流程

在鄉村治理中,基層政府部門間的合作要求在優化政府流程的基礎上,簡化辦事程序、強化上下溝通和促進內部協調。現代信息技術解決了社會信息傳遞和處理方面的困境,“個體可以通過直接連接來解決信息充分交換和資源的有效分配”[5]。重慶市依托群工系統,將各級政府和部門接收的信息整合到統一的網絡中實現集中管理,以方便快捷的方式實現信息共享,從而突破了基層政府層級之間以及部門之間的壁壘矛盾,達到協調和整合各政府部門職能,優化政府流程的目的。

首先,群工系統在信息化平臺的基礎上實現政府流程的整體性。群工系統承擔著信息發布、信息交流和在線辦事的功能,政府通過它推動部門間互聯互通,并且圍繞著信息共享展開組織、信息和業務整合,從而實現政府流程的整體性。一是在組織整合方面,再造組織內部和跨部門的協作機制。群工系統的公平環境弱化了政府部門內部或跨部門合作中行政壁壘的干擾,對建立網絡化政務體系起著重要作用。一方面有助于政府展開跨部門協同與合作,改善機構重疊和業務重復的狀況,從而消除政出多門所導致的流程碎片化問題;另一方面有助于政府職能部門內部整合,提高工作效率。二是在信息整合方面,群工系統將村民訴求公開透明地顯示在信息平臺之上,使信息在部門間交換共享,改善了信息上下傳遞過程中信息失真、信息阻塞等問題。三是在業務整合方面,網絡化的辦公環境方便了不同層級政務部門的業務協同。群工系統打破了行政壁壘,建立起辦事協調中心組織與跨部門聯席機制、通報制度,從而保障部門間的業務整合。

其次,群工系統以民眾為導向再造政府流程。在鄉村治理中,以民眾為導向的本質是強調政府行政運行要以村民的需求為中心來展開,轉變以官僚體系為主導的政府運作模式。這要求重塑政府的業務流程,建立“無縫隙政府”。所謂“無縫隙政府”是指,“政府整合各種力量和資源,滿足顧客無縫隙的需求,與顧客保持密切聯系”[6]。群工系統有助于建立以民眾為導向的政府流程與“無縫隙政府”。一是減少了政府的信息傳遞環節,打破了縣(區)—鄉(鎮)—村(社區)—村民傳統的信息傳遞模式,代之以縣(區)—鄉(鎮)或村(社區),甚至縣(區)直接連接村民的信息傳遞模式。二是以方便村民利益表達和服務村民為工作重點,創立了網絡化的利益訴求渠道、公共服務平臺和辦事窗口。

3.2 強化“技術賦權”,激發政社共治動力

當前的政府體制創新重視采取自上而下行政分權的方式,提升鄉鎮政府的決策自主權,但忽視了人民群眾治理參與權利的提升。村民囿于權利缺陷與渠道缺失,難以成為鄉村治理的真正主體。重慶群工系統為村民提供了參與平臺,通過網絡技術賦予村民治理權利,是一種“技術賦權”的形式。這是因為,“在互聯網平臺上,任何一個有著良好的互聯網知識的中國公民,事實上現在都能參與任意事件的相互討論”[7]55。群眾借助群工系統,運用網絡、微信、QQ群等手段參與鄉村治理。群工系統的“技術賦權”功能,保障了村民自治權利,為政社合作提供了新的增長點。

首先,群工系統是群眾利益表達的有效渠道。群工系統成為一頭連著基層群眾,一頭連著各級領導干部的信息橋梁。信息技術賦予了群眾利益表達權,促使基層政府及時和全面地了解群眾的需求和愿望。這有利于突破鄉鎮政府封閉性的決策體制,實現群眾“自我決策”“自我管理”的自治權,并且有效化解鄉村公共服務供需脫節的矛盾。群工系統根據群眾反映問題的情況,調整了公共服務內容,新增政策咨詢、民事代辦、就業推薦、求診問醫、村(社區)務公開、扶貧幫困等實用功能,滿足了群眾的迫切需求。

其次,群工系統是提升群眾治理能力的有效工具。一方面,網絡信息技術提升了群眾的問責能力。重慶群工系統中透明化的信息流通環境,消除了干部與群眾之間信息不對稱的現象。它賦予了群眾考核政府的權利,建立了系統“紅黃燈”反饋機制,根據群眾滿意度進行督辦考核,形成了自下而上的網絡問責機制。在群工系統中,上級部門的督辦考評與村民的跟蹤監督并重,從而提升了群眾在鄉村治理中的主體地位。另一方面,群工系統的信息平臺改變了社會動員的方式。網絡信息技術將群眾吸納進入公共治理體系中,發揮著政治整合和社會動員作用。網絡參與及時快捷,有效節約了群眾參與治理的成本,提升了群眾參與治理的主動性。它不同于政黨整合與政權整合中自上而下的運作機制,能充分調動社會力量的能動性,彌補了現有政治整合方式對政府或政黨過度依賴所存在的不足。

3.3 擺脫政府中心主義,形成多元治理格局

重慶群工系統改變了治理結構中的行政化傾向,有利于擺脫鄉村治理中的政府中心主義,吸納鄉村社會組織、社會企業、一般村民等主體參與治理,建立起政府主導下的多元治理格局。

首先,群工系統促進多元主體治理權力的平行運行。鄉村治理多元化格局的形成有賴于基層政府從管理走向治理。申言之,基層政府要改變在壟斷性權力下形成的“命令-服從”式的治理方法,轉而與鄉村社會組織、村民以平等身份參與到鄉村治理之中。這意味著治理權力的運行要從自上而下的方式轉變為平行運行的方式。但是,由于村民或鄉村社會組織在信息、資源等方面的劣勢,他們在鄉村治理中難以獲得與政府同等的權力。群工系統的網絡信息交流機制能夠改善治理權力不均衡的現狀,因為它既可以使村民的訴求信息順暢傳遞至各級政府部門,也可以使政府回應直接傳至村民本人。信息傳播擺脫了縣(區)、鄉鎮、村委會間的行政層級限制,有效地消除了治理過程中的“信息孤島”問題。這有利于村民、鄉村社會組織等獲得參與鄉村治理的平等地位,從而促進鄉村治理中權力的平行運行。

其次,群工系統有助于明確鄉鎮政府的公共責任,密切鄉鎮政府與鄉村社會的聯系。隨著農業稅取消,“鄉鎮政府不再從農村提取資源,與農村和農民關系逐漸疏離,進而退出農村社會”[8]。鄉鎮政府熱心于追求經濟增長,致力于向上爭取項目,開展農村公共服務的主動性消退。鄉村治理普遍存在鄉鎮政府的“門難進、臉難看、事難辦”的不良風氣。鄉鎮政府的行為邏輯背離了其服務基層群眾的根本職責。鄉鎮政府與上級政府進行權力和利益的博弈,以消極行為應付上級檢查考核,而對村民訴求缺少回應。群工系統初步改變了鄉鎮政府普遍存在的這些與政府公共服務職責相背離的行為,有利于增強鄉鎮政府履責透明度,增強鄉鎮政府對下負責的約束力,從而強化了鄉鎮政府的公共責任。這促使鄉鎮政府轉變職能,把工作重心調整至提供公共秩序和公共服務之上,從而重構了鄉鎮政府與鄉村社會的利益聯系,為建立多元共治秩序奠定了基礎。

再次,群工系統具有開放包容性,可以整合行政權力和政黨權力,有效地在鄉村治理中引入政黨的治理功能。群工系統的“民情研判機制”“一通報、兩報告”制度,有利于基層黨組織開展公共服務,健全完善了黨組織與群眾之間的政治溝通機制。黨組織的觸角向鄉村社會延伸,充分發揮社會整合作用,突出公共服務功能,密切了基層政府與村民之間的聯系。這有利于消除基層治理中的行政化傾向,改善基層治理行政化所引起的群眾政治冷漠問題。概而言之,群工系統表明網絡信息平臺能夠整合黨政資源、協調政府與社會之間的關系,從而在鄉村治理中建構了“政黨-政府-社會”三方共治的治理結構。

4 結論

在“后農業稅時代”,行政權力在鄉村治理中仍然占主導地位。鄉村治理體制運行體現了行政化和集權化的特征。從這個角度來看,行政壁壘本質上是鄉村治理中行政權力強勢地位的結果。隨著市場經濟發展,社會力量逐漸壯大,基層政府與鄉村社會間的傳統關系格局逐漸解體。基層政府不可避免地要通過協商、合作、對話等方式與社會開展合作治理。重慶群工系統表明,網絡平臺下的信息共享,提升了民眾的自治權利,有利于建立民主化和法治化的治理結構,順應了鄉村治理現代化的目標要求。

但由于行政壁壘的影響,鄉村治理愈發走向權力向上集中的趨勢,基層政府的治理權威來源于自上而下的授權。這延續了中國近代以來基層政權與社會利益“結構分離”的狀態[2]18-43。基層政府與社會利益脫節的狀態引起了鄉村政治結構的不平衡,一方面基層政府缺少對鄉村社會需求回應的動力,另一方面群眾減少對基層政府的認同和信任,削弱其公共權力的合法性。鄉村治理中行政壁壘的直接后果是基層政府公共權威的弱化。為了重建基層政府的公信力,必須破除行政壁壘,建立基層政府與社會間的密切關系。重慶群工系統破除行政壁壘、重塑基層黨委政府公信力的做法是,利用該系統的信息共享與技術賦權,優化政府流程以提升基層政府公共服務能力,并且建立政府與社會協同共治的格局。

總之,通過分析重慶群工系統的實踐,我們發現信息共享與技術賦權是完善鄉村治理結構的一條新路徑。它有助于擴大自治空間,建構鄉村民主治理機制,從而有利于協調好鄉村治理中行政管理和基層民主的關系,理順國家和社會的關系,最終推動政府和社會的共同治理格局的形成。

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