高度重視扶貧攻堅中的返貧問題

楊立雄

高度重視扶貧攻堅中的返貧問題

楊立雄

一、返貧影響脫貧目標的實現

返貧現狀。1986年，我國在農村開展大規模扶貧開發，共有1億多農村貧困人口擺脫貧困，農村貧困發生率從17%下降到7%左右。但是考察農村30年的扶貧開發歷程，發現農村脫貧人數呈現下降趨勢且部分年份的返貧規模較大。自1986年到“八七”扶貧攻堅期間，多數年份的農村脫貧人數超過500萬，個別年份（如1988年）超過2600萬。2000年以來，多數年份脫貧人數維持在200萬到300萬的水平。在脫貧的同時，又有大量人口返貧。數據表明，農村返貧率通常維持在20%以上，部分年份甚至達到60%以上（如2009年的貧困人口中超過62%的人口是返貧人口）。從區域看，西北、西南地區是返貧高發地區，返貧率通常在20%以上，個別省份甚至高達50%以上。以甘肅省為例，甘肅返貧率一般年份在30%左右，災年達到45%以上。

居高不下的返貧率大大降低了農村扶貧開發效果，甚至導致部分年份貧困人口凈增加，這將極大地影響農村脫貧目標的實現。如1989年比上一年凈增貧困人口600萬，1991年比上一年凈增貧困人口900萬，2003年比上一年凈增貧困人口80萬。

返貧原因。一是農村老齡化速度的加快。上個世紀80～90年代，在貧困率較高、老齡化還未出現的情況下，農村貧困人口的年齡結構以勞動年齡段為主，經過三十年的扶貧開發，這些家庭基本脫離貧困，但是因各種原因，這些脫貧家庭并未得到較好發展。隨著農村老齡化速度的加快，原來青壯年勞動力失去勞動能力，家庭勞動力的就業負擔比快速上升。在農村養老金水平偏低、養老服務體系還未建立的背景下，越來越多的老年人步入貧困行列。2015年第三季度農村最低生活保障的數據顯示，在享受農村低保的49，724，079人中，老年人占到20，149，144人，占比超過40%。可以預測，隨著農村老齡化速度的加快，農村貧困老年人的比例還會進一步上升。

二是“重脫貧、輕解困”的扶貧政策導致家庭自我發展能力弱。在扶貧開發中各地關注的重點在于如何“脫貧”，而很少關注“解困”。在扶貧開發的過程中，政府劃定貧困線目的在于統計貧困人口，并針對這些貧困人口實施反貧困政策。可以說，貧困線是一個最低標準，但是在實際操作過程中，貧困線已成為扶貧開發的最高標準。為達到這一標準，一些較為發達的省市采取以錢養貧的方法，將貧困人口全部納入社會救助范圍，一勞永逸地解決貧困人口的生存問題；一些地方以最低生活保障作為扶貧開發的手段，寄望通過“兩線合并”（即將最低生活保障線和農村扶貧線合并），從而完成全面脫貧的目標；還有些地方，為了在短期內達到預定的脫貧目標，集中人力物力財力，采取打殲滅戰的做法，整村、整鄉“掃蕩”過去，給予各種政策優惠和項目支持，貧困家庭的收入很快達到或者超過貧困線。上述做法確實起到了一定的效果，貧困家庭在很短時間內脫貧解困，貧困地區也得到了較快發展。但是，這種脫貧方式不治標不治本，多數家庭游離于貧困線之外，但是并未擺脫困境，一旦外力撤離或遇到天災人禍、重大疾病，則又很快重返貧困行列。

三是扶貧中沒有充分調動貧困戶的積極性。在扶貧過程中，扶持者往往以“他者”的眼光或者居高臨下的方式看待被扶者，不下基層傾聽窮人的聲音，不愿深入了解被扶者的所想所需，不把被扶者看成可以交心的朋友，而是閉門造車，以“管理者”的身份要求貧困地區或貧困家庭按照自己制定的計劃行事。還有一些地方政府在未充分了解市場、未充分征求意見的情況下，強制農民種植經濟作物或發展養殖業。有些扶貧部門則包辦了扶貧點的一切事務，對貧困地區和貧困家庭的要求盡可能滿足，投入大量的人力物力和財力，傾其所有打造扶貧典型。上述做法沒有充分調動扶持對象的積極性，貧困地區和貧困家庭往往消極應對，甚至成為“看客”。一些扶貧政策不接地氣，執行時往往遭遇抵制，結果事與愿違。還有些農戶按照扶貧部門的要求發展產業，結果因市場波動造成產品賣不出去，不僅沒有致富，反而血本無歸。一些貧困戶重返貧困后產生退卻行為，安于貧困現狀，不愿做出改變。

二、切斷返貧之路

加快農村弱勢群體社會保障制度建設。貧困老年化和殘疾貧困化是貧困的長期發展趨勢，老年人、殘疾人和重病患者也是返貧的主要人群。在實施精準扶貧過程中，針對這些特殊人群要以社會保障建設為重點，實施“保扶結合”的反貧困政策。一是堅持“保兩端、扶中間”的原則保障弱勢群體的基本生活。即完善農村貧困地區社會保障體系，將未成年人和老年人納入社會保障體系，包括：對貧困地區兒童托養照料給予補貼；大幅度提升農村養老金水平；提高貧困地區殘疾人“兩項補貼”水平；提高新農合的報銷水平，提高貧困地區醫療救助水平。為保障上述制度得以實施，需要加大中央政府對貧困地區的轉移支付，由中央政府承擔主要費用。而對于勞動年齡段的人則主要以開發為主，通過提升其就業能力，提高就業服務水平，促進其就業。二是堅持“保重度、扶輕度”的原則保障殘疾人的基本生活。即對完全喪失勞動能力的重度殘疾人，要通過完善殘疾人社會保障制度，保障重度殘疾人的基本生活。這些制度包括：提升重度殘疾人護理補貼制度和困難殘疾人生活補貼制度水平；建立殘疾人康復補助制度；建立殘疾人基本輔助器具補助制度；落實精神病人免費服藥制度。而對于輕度殘疾人，則要加強對其及家庭的扶貧開發力度，使其能夠做到自食其力。三是完善農村醫療保障制度。雖然目前我國已建立了新型農村合作醫療、大病醫療保險和醫療救助制度，但是仍然難以阻止重特大疾病患者或者住院患者重返貧困。解決這一問題的關鍵在于完善新型農村合作醫療。主要措施有：提高財政對新型農村合作醫療的補助水平；適當提高農民的繳費水平；放寬報銷范圍；加強醫療保險基金管理；降低非大病類報銷水平。這樣才能較大幅度提高新型農村合作醫療報銷水平，降低因病返貧率。當然，因病返貧的治理非常復雜，還涉及到醫藥衛生體制改革，需要以非凡的勇氣打破既得利益格局，才能使農民真正受益。

把貧困家庭能力建設放在精準扶貧的首要位置。人力資本是國家擺脫貧窮、走向富裕的重要資源，也是家庭可持續發展的重要因素。治貧先治愚，應將貧困家庭的人力資源開發放在扶貧開發的首要位置。一是采取有力措施降低貧困家庭的輟學率。目前貧困地區的失學率有所上升，主要原因并非家庭困難上不起學，而在于自己不愿上學和其他原因（比例達到80%以上）。為此需要加大對缺陷家庭的幫助，對無監護人的學生，由政府介入，指定合適的監護人；對不愿送兒童入學的家庭，可依法強制家長送其入學。二是鼓勵貧困家庭子女接受職業教育。根據國家關于發展職業教育的各項政策要求，貫徹“獎、助、貸、勤、補、免”的職業教育學生資助體系，加大貧困地區職業教育工作的支持力度，對貧困戶中愿意繼續接受職業教育的初、高中畢業生除享受常規培訓補助外，還應提高生活補貼標準，減免住宿費用。探索建立“院校+企業+貧困戶”的扶貧模式。通過職業院校和企業合作，共建技術培訓基地和產業示范基地，采取“邊學、邊干、邊受益”的培訓方式，把貧困家庭勞動力培養成掌握實用技術的人才，使之脫貧致富。同時，針對殘疾人等特殊群體開展專項教育培訓。三是高度關注貧困家庭的健康問題。各級政府和有關部門要充分認識加強疾病預防控制工作的重要意義，加強低收入群體的疾病預防工作。以基層醫療衛生機構為中心，建立健全慢性病防控網絡和工作機制。高度重視低收入群體的健康管理，提高高血壓、糖尿病等主要慢性病的規范管理率，加強對重性精神疾病患者的管理，加大對低收入人群的干預力度，降低慢性病發病率，實施農村兒童營養改善計劃，包括建立貧困地區農村貧困家庭免費奶粉制度；提升“免費午餐”水平。

改變貧困文化，提升貧困家庭的主動參與性。中國的農村貧困人口多集中于老少邊窮地區，這些地區交通不便，與外界交流少，往往自成一種文化體系。貧困文化的存在導致農村扶貧開發的任務更加艱巨。扶貧先扶志，只有激發窮人主動改變的積極性，才能做到“扶得起，站得住”。為此要做好以下幾個方面的改進。一是改變窮人的生存環境，加大貧困地區改水、改電、改廁的力度，做到垃圾不落地，美化村寨環境；對于不適合生存的環境或者山高路遠的村寨，加大移民搬遷的力度。要發揮基層黨團組織作用，樹立良好村風和民風，組織健康向上的文化活動，傳遞社會正能量；加強法制教育，及時化解社會矛盾，營造睦鄰氛圍。二是傾聽窮人聲音，充分發揮駐村干部或第一書記的作用，定期走訪貧困戶，深入了解他們的所想所需，并及時反饋給相關部門；相關部門在制定針對貧困家庭的政策時，多征求駐村干部或黨支部書記的意見。涉及到貧困家庭的重大事項，應召集貧困家庭進行討論，達成共識后再推進。引導和鼓勵農村專業合作社發展，支持貧困家庭加入各種專業合作社。

（作者系中國社會保障學會社會救助分會副會長、中國人民大學教授）