域外法院管理體制比較

文/陸偉

域外法院管理體制比較

文/陸偉

黨的十八屆三中全會提出：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”，對法院管理體制改革作出了重大部署，黨的十八屆四中全會頒布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離”，對三中全會提出的改革任務予以進一步深化。法院管理體制屬于國家司法體制的重要組成部分，世界各國均根據各自國家的政體、社會制度以及國情對法院的設置及運行作出具體的制度安排。他山之石，可以攻玉。在當前改革的關鍵時期，對域外法院管理體制的比較考察，無疑具有重要的參考和借鑒意義。

一、法院管理體制比較概述

《辭海》將“體制”定義為，國家機關、企事業單位在機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法、形式的總稱。法院的管理體制指的是，法院在國家權力配置下的組織體系和機構形式，區別于法院內部的管理機制，它著重解決的是司法管理權限、外部權力關系等主要內容，也就是法院由誰來管理、怎么管理的問題。

關于法院體制的分類，國際上存在不同的論述，有“兩類說”，將法院體制分為行政集權化體制模式和法院控制體制模式。另有“五類說”，即分為司法模式、行政型模式、行政司法共享模式、多部門模式以及各州分離獨立模式。此外，還有“七類說”，則將法院管理體制分為行政模式、獨立委員會模式、伙伴模式、行政/監護人模式、有限自治模式、有限自治和委員會模式、司法模式。目前通說取“三類說”，即以法院外部管理決策和運行權力歸屬為標準，將法院管理歸納為司法行政型、司法自治型及司法委員會型三種模式。

二、司法行政型管理體制

司法行政型體制，即法院的管理由政府行政部門負責，行政部門為法院的日常維系和發展提供必要的人、財、物等資源上的支持。這種模式下，法院僅對審判負責，行政部門對法院的司法行政管理負責，形成行政權與審判權在法院組織外的分離。該類型以德國、法國等大陸法系為典型，主要源于法國及其他奉行大陸法傳統的國家，法院就其政治地位而言不是一個與其他政府部門平起平坐的機構。

（一）法國法院管理

法國的法院系統總體上可以分成普通法院（又可以稱為司法法院）及行政法院兩個序列，普通法院負責民事、刑事案件的審理，行政法院則專司個人與政府之間的行政訴訟。縱向上則按照審級劃分為初審法院、上訴法院及最高法院。同時，普通法院及行政法院內部又各自設立了大量的專門法院，如普通法院下設了違警罪法院、社會保險事務法院，行政法院下專設了審計法院，等等。總體來講，普通法院與行政法院兩個序列的法院互不隸屬，各自獨立行使司法權，共同組成了法國的法院體系。

作為典型的行政管理型法院，法國法院的管理由行政部門控制，法國的最高法院對初審法院、上訴法院均無行政上的管理權。從管理的主體而言，法國法院的行政化管理是一種混合式的模式，具體而言是由司法部及最高司法委員會協同管理。其中，最高司法委員會主要從事法官的任命、懲戒等事項，司法部負責法官任命之外的其他行政管理事務，包括決定涉及司法行政的公共政策走向，制定和草擬法律并監督具體的實施，同時，還負責司法系統資源的管理，等等。司法部作為管理中樞機構，下設了部長辦公廳、司法事務司、民事與刑事司、刑事與特赦司、監獄行政司、青少年教育保護司五個主要機構。其中，辦公廳及司法事務司在法院管理中扮演了重要的角色。前者負責司法部現代化戰略及金融財政方面改革的管理，后者則對全國法院的組織運行提供支持，同時對法官的行為進行紀律監督，以確保法官一言一行符合法定的規范要求。

法國法院管理的行政化模式還體現在其管理結構的中央集權化。為了確保司法的高度統一性、中央化，法國司法部只是設在中央，在地方上沒有自己的派出機構。因此，地方政府及部門對所在地的司法機構沒有人、財、物的管理權。法院的財政由中央政府在財政中統一支出予以保障。人事管理方面，法國所有法官均是在國家法官大學完成為期31個月的培訓后，由司法部根據最高司法委員會的意見提請總統任命，其晉升或提任也同樣需要經總統親自任命。

如果完全按照這種集權化模式運行，不可避免將給法國司法部帶來難以承受的工作負擔。因此，法國司法部門注重發揮地方上訴法院的協助作用，上訴法院負責自身及地方初審法院的各項行政管理工作。其中，各地區上訴法院核算自身及所屬轄區初審法院每年的經費預算，上報給司法部予以審查，司法部統一核算后再交由議會審議，初審法院部分非法官工作人員可以由上訴法院負責招錄、管理等。

小學階段是學生各方面習慣養成的關鍵時期，并且一旦養成某種習慣，后期很難改變。因此，教師在教學中要注意學生的這一特性，不要過分注重學生的考試分數，而是注重對其人格的培養與鍛煉。教師要轉變觀念，將學生作為教學的主體，注重尊重學生的主體地位，與學生保持平等關系，拉近與學生的距離，從日常生活小事著手，對學生進行反復的思想品德訓練，使得這些訓練過程和結果在學生的腦海中形成固定模式，即條件反射，并在日常的實際運用中逐漸外化為自然習慣。

（二）德國法院管理

德國法院體系以其高度專業化為基本特點，區別于歐洲國家普遍采取的二元法院制度（即普通法院和憲法法院），德國司法體系將其司法管轄按照案件類型分為五個法院序列，即普通司法法院、行政司法法院、財政司法法院、社會司法法院、勞工司法法院。每一個法院序列按照審級分為初審法院、上訴法院及最高上訴法院。從政體來講，德國屬于聯邦制國家，但其司法系統區別于美國的雙軌制司法體系，是由聯邦法律統一建立單一性的全國法院結構，法院的設置、法官的職責及選拔任用均由聯邦法律予以規定。

德國法院在國家權力中的地位類似于法國，司法部承擔了法院的主要管理職責，內容從法官的任命選拔到輔助人員的管理使用，從法院的預算制訂到資產、設備的運行維護等各個方面。但是區別于法國法院行政型管理下明顯的集權化特征，德國的法院并非由聯邦司法部統一管理。其中屬于五大司法管轄區內的最高法院屬于聯邦法院，其行政事務及財政保障由聯邦司法部負責，各個州內的上訴法院和初審法院屬于州法院，由州司法部負責管理及提供財政支持。在管理的職權方面，聯邦法院與州法院、聯邦司法部與州司法部之間沒有直接上下級關系。聯邦及州司法部門間的聯系僅僅在于聯邦法院的法官來自于州法院的推薦。

德國法官的任命同樣反映出聯邦制政體的特點。州法院的法官由州司法部門根據評審情況予以決定任命。目前為了強調民主法制化和司法中立，德國各州就法官的選任大多成立了司法選舉委員會負責法官的選舉。聯邦法院的法官同樣是選舉產生，但是從各州法院中選拔，通常由州司法部長推薦，聯邦法官選拔委員會在考慮法官的職業資格、所屬地區及黨派傾向后投票決定，再通過聯邦司法部長提請總統批準。簡言之，在法官任命權的歸屬上，德國聯邦政府任命聯邦法院法官，州政府任命州法官。

三、司法自治型管理體制

司法自治型顧名思義，是指法院的行政管理由法院系統自己掌握，法院對自身的管理事務具有決策權。該模式下，法院管理的主體為法官群體自身，通常由法院系統內建立的行政管理部門具體行使行政管理權。例如，美國聯邦法院、日本法院等均采取了司法自治的模式。

（一）美國法院管理

美國法院根據其政體特征，形成了一種聯邦與州級法院獨立并存的雙重法院體制。聯邦法院與州法院分別適用聯邦法律及州法律，各有自己的行政組織和管理體系。其中，聯邦法院分成聯邦地區法院、上訴法院及最高法院三個層次。州級法院的名稱和結構并不統一，體系上沒有代表性的模式，均是根據各州立法進行設置，通常也包括州立的初審法院、上訴法院及高級法院。

美國聯邦法院的管理體制是架構在“三權分立”的憲法原則之上，司法部門與行政部門、立法部門既相互依賴又相互獨立。在這種分立主義之下，法院掌控自身的行政管理成為一個重要觀念。事實上，美國聯邦法院最初也曾實行行政型管理模式，由司法部負責法院行政事務，1939年聯邦法院行政管理局的建立才標志著美國法院真正獲得自我管理的權力。美國聯邦法院的自我管理主要通過法院內的行政機構來實現，其內部先后就法院管理的宏觀司法決策、宏觀行政、教育培訓和執行成立了專門的機構。

首先，建立了美國聯邦司法委員會。聯邦司法委員會是聯邦法院的決策機構，其由聯邦最高法院首席大法官主管。功能上主要涉及聯邦法院的預算、程序規則、法院的行政管理、案件管理、人事政策（如法官編制）、自動化技術及行為準則等各個方面的宏觀決策。根據不同的專業，聯邦司法委員會下設了許多工作委員會。

其次，建立了美國聯邦法院行政管理局。聯邦法院行政管理局作為政策執行機構，基本上負責聯邦法院的日常運行，其功能主要包括：為聯邦司法委員會及其下屬各工作委員會提供人事支持；為聯邦法院提供管理性的建議及幫助；制訂司法預算并負責向各法院分配資金；負責法院內部財務審計事務；負責司法人員的薪金及人事管理；向全司法系統提供法律服務；負責司法統計及分析事務；負責計算機及信息技術方面的項目管理；對司法系統內的重要項目及其運作進行跟蹤研究及項目分析；協調司法部門與立法及行政部門之間的關系事務；向公眾提供司法部門的信息，等等。

最后，建立了聯邦司法中心。聯邦司法中心是美國司法系統內部的一個獨立機構。其基本功能是進一步改善美國聯邦法院的司法行政管理，對聯邦司法程序、法院運作及其歷史加以研究，對聯邦法官、法院職員及其他人員進行上崗培訓、在崗教育及培訓；與其他公立或私立機構合作，就司法行政管理問題向外國法院系統的有關人員提供信息和建議，等等。

州法院層面上，雖然沒有統一的模式，法院的行政管理權力同樣掌握在法官手中，大部分州級最高法院擁有制定規則的權力，且控制著州內所有法院的全面管理和監督。

（二）日本法院管理

日本法院分為最高法院和下級法院兩類。下級法院由八所高等法院、50所地方法院、452所簡易法院及部分家庭法院組成。其中，最高法院是日本的最高審判機關，由院長一名及14名法官組成。

日本屬于大陸法系國家，但法院的管理模式卻類似于美國，屬于典型的法院自我管理模式。采取這種模式的主要原因在于，第二次世界大戰后日本作為戰敗國被要求接受美國式的三權分立政治體制，法院管理的體制也參照了美國的自治型模式。日本法院的司法行政權不是由司法部行使，而是交由法院自己掌握。這種模式最顯著的特點就是最高法院中央集權。日本最高法院作為法院系統的行政管理機構，其管理職責主要包括：法官的人事提名和法官以外法院工作人員的人事任免權；上下級法院行政方面的監督；辦公場所建設、辦公用品的配置和管理；法官及工作人員的工資報酬和事務費用的支出的權力；對最高法院的職員以及下級法院及其職員進行監督的權力；對法官以外的法院職員進行任免的權力；同時，最高法院對下級法院法官有向首相推薦任命的權力，最高法院有決定下級法院法官編制的權力。為了有效地開展管理，日本最高法院設立了一個獨立的行政部門，即以法官會議的形式負責這些行政事務。而各高等法院、地方法院也均在內部成立由法院全體法官組成的法官會議，具體進行有關的司法行政管理。

法官任命方面，日本最高法院院長是根據內閣提名由天皇任命，其余14名最高法院法官則由內閣挑選任命，并由天皇認命。下級法院的法官分為高等法院院長、法官、助理法官和簡易法院法官幾種。他們由內閣從最高法院提出的候選人名單中任命，其中高等法院院長則另外需要天皇予以認命。盡管法官由內閣予以任命，但是實際上內閣是在最高法院提出人選的基礎上作出選擇，如果最高法院等額提出人選時，內閣并無選擇余地。法院的財政預算獨立核算，不受地方財政的控制。預算報告直接向內閣提出，并由國會表決通過。

四、司法委員會型管理體制

司法委員會模式下的法院管理體制是指，法院的管理由獨立于立法與行政部門之外的委員會制組織予以控制。從權力結構來看，司法委員會是一個獨立機構，從而形成司法部門審判權力和司法行政權力的外部分離。這種法院管理體制肇始于第二次世界大戰后的歐洲，后來逐漸在世界各國得到了推廣，現以北歐國家、拉美國家較為典型。

司法委員會的具體組成因國家而異，但是原則上均兼顧到法律的專業特點及司法體制的政治、管理需求。例如，荷蘭的司法委員會由三名法官和兩名政治家組成。瑞典的司法委員會由四名法官、兩名議員、一名律師與兩名工會代表構成。阿根廷聯邦司法委員會則由20名成員構成，包括法官代表五名、國會議員代表八名、律師代表四名、行政機構代表一名、法學教授代表兩名。

司法委員會在法院管理過程中承擔的權限和職能有所差異，有的僅僅局限于從事法官的管理，側重于關注法官獨立的管理制度保障，另一些國家司法委員會則尚兼顧到法官管理之外的其他行政事務，從經費、行政舉措和執行等方面保障法院整體依法履行司法職責。前者被稱為南歐模式，比如西班牙的司法委員會，其職能權限僅限于法官的選任、組織并會同最高法院和公共部門對法官任職情況進行定期評價、對法官學院培訓計劃和課程設置有建議權等。可以講，南歐模式下司法委員會的職責側重于法官的職業管理。后者被稱為北歐模式，例如瑞典、丹麥的司法委員會，其職能權限包括了法官選任、法官培訓、制定法院體系內部組織規則、擬定法院系統年度預算、任命司法機構行政管理人員等事項，并負責法院體系內司法資源利用的協調。此外，北歐模式下的司法委員會還負責擬訂法官培訓計劃以及課程設置方案等。

五、不同法院管理體制的評析

源于法系區別，國家組織形式差異以及歷史傳統的不同，各國間的法院管理體制呈現出司法自治型、司法行政型與司法委員會型三種截然不同的模式。這三種模式下的法院管理體制均經歷了長期的司法實踐，可以說司法管理的高度復雜性使得我們很難斷言其優劣。比較而言，行政型法院管理模式的價值目標側重于司法效率，司法委員會型側重于司法獨立與公正，司法自治型則側重于司法獨立、公正與效率的平衡。

（一）司法行政型體制的優劣

司法行政型體制下，法院的行政管理事務與審判事務在法院組織外分離。從積極的方面來看，法院僅需要負責案件的審理，無須為行政事務而操心，一定程度上保障了司法的專業化與法官的專注度。同時，法院行政事務交由政府部門負責，行政部門科層制的運行模式較好地確保了行政事務管理的效率。由此可見，理想狀態下司法行政型法院運行的效率較高。但同時我們應該看到，這種模式也有被詬病之處。首先，法院賴以生存的人事、財政資源完全掌握在行政部門手中，甚至是地方行政部門手中，不可避免對司法部門獨立行使職權產生影響。比如，德國初任法官是由州司法部任命，并且這些行政部門能對法官的全部職業生涯施加永久的影響，法官在觸及地方政府部門的訴訟時必然會權衡利弊。雖然可以通過將法院的人權、財權收歸中央司法部門集中行使降低地方行政部門的影響，但是在這種集權模式下，中央司法部門的工作負擔難以承受，尤其是地域遼闊、人口眾多的國家。其次，法院的司法管理屬于公共管理的范疇，但又有其司法的特性。司法行政事務完全由行政部門掌握，由專業的行政管理人才參與固然提高了管理上的專業性，卻無法兼顧司法特性，一定程度上造成司法管理與司法需求的脫節。

（二）司法自治型體制的優劣

司法自治模式下的法院管理體制，毋庸置疑使法院自身掌握了更多權力，享有了更多自我支配的自由。積極方面顯而易見，法院受行政部門的影響較小，較大程度上能保證法院不受干擾地依法行使職責。同時，法官作為法院的管理者，更能從司法實際需求出發推動組織內部的改革，從而保證改革路徑不偏離司法的基本邏輯原則。但是，我們也應當看到，更多的權力同時意味著更多的職責，法官將桎梏于大量繁雜的行政事務。而且，一般而言，法官沒有接受過專業管理訓練，致使他們在解決問題時使用的不是系統性的管理方法而是法律方法，他們在處理組織事務、改革和變化過程中缺乏必要的技術能力。這也是促成美國20世紀六七十年代司法變革的重要原因，推動了法院組織內部行政事務與審判事務的分離，從而使法官脫離行政事務的牽絆，又提高了法院行政事務的專業化程度。

（三）司法委員會型體制的優劣

從司法委員會運作的實際效果看，其產生的積極作用主要有以下幾個方面：首先，司法委員會在一定程度上有利于司法獨立行使職權，這主要體現在法官選任和財政支持方面。其次，司法委員會多由法官組成，在制訂司法管理決策時，一般更符合司法運行的規律，也更容易使行政部門與司法部門在權力配置中形成恰當的平衡。最后，司法委員會的運作使得司法體系受到行政權的影響和壓力有所減輕，司法委員會成為司法部門與行政、立法部門間的緩沖器。但是司法委員會模式同樣存在一些問題：首先，由于司法委員會成員來自于多個部門，這一方面有利于保證政策制定的廣泛性，但另一方面也會存在因意見不能統一而使相關決議的形成過分拖延。其次，司法委員會組成上引入社會控制因素如同“雙刃劍”一般，這種方式在增強了管理的專業化同時，使得委員會成為黨派政治博弈的場所，影響司法決策的中立性。拉美國家司法委員會制度的失敗很大程度歸于這個原因。

（本文作者單位：上海市長寧區人民法院）

1.譚世貴、梁三利等：《法院管理模式研究》

2.韓蘇琳編譯：《美英德法四國司法制度概況》

3.趙海峰：《日本的法院、法官和法院管理》