第三屆中歐法律援助研討會綜述

司法部法律援助中心

第三屆中歐法律援助研討會綜述

司法部法律援助中心

2016年9月1日至2日，中歐法律援助合作項目第三屆中歐法律援助研討會在北京舉行，會議主題：“特殊需求群體的法律援助”。來自英國、法國、丹麥、比利時等6個歐盟國家和澳大利亞的官員、專家、律師，以及歐盟駐華代表團和德國、芬蘭、立陶宛等歐盟國家駐華使館的官員參加研討會。司法部、全國總工會、共青團中央、全國婦聯、中國殘聯、全國老齡辦等有關部門，陜西、寧夏、安徽、黑龍江等12個?。▍^、市）司法廳（局）法律援助機構的代表，以及中國政法大學、中國人民大學的專家學者參加會議。

研討會上，中歐雙方人員圍繞特殊需求群體保護的重要性及計劃和政策、特殊需求群體保護的最佳實踐和面臨的主要挑戰，以及未來發展方向等議題進行了深入研討。經過兩天研討交流，中歐雙方各自介紹了特殊需求群體的現狀及實際需求、本國針對特殊需求群體提供保護的政策制度及工作實踐，特別是各國在提供法律援助中的新做法引起了與會者的高度關注。參加會議的中方代表認為，圍繞特殊需求群體保護進行研討交流，抓住了當前和今后一個時期我國法律援助的工作重點，對于學習借鑒歐盟國家成熟經驗、公平保障我國公民權利、提高法律援助可及性具有十分重要的意義。與會的外方人員認為，圍繞特殊需求群體保護的探討深化了中歐法律援助合作項目宗旨，中方在完善特殊需求群體保護、擴大法律援助覆蓋面中的一系列做法和經驗值得各國參考，專題研討必將深入推進中國及歐洲各國特殊需求群體法律保護工作。現將研討會主要觀點綜述如下。

一、特殊需求群體保護的重要性及計劃和政策

在此議題下，與會代表交流了各國對于特殊需求群體保護的重視以及各自采取的政策措施。總的看，各國都高度重視特殊需求群體法律保護，通過加強立法保障、加大政策扶持等措施，逐步完善特殊人群法律援助體制機制。

司法部法律援助工作司監督管理處處長王偉在“中國殘疾人、老年人法律援助發展與展望”發言中，全面介紹了我國通過立法和相關政策充分保障殘疾人、老年人法律援助情況。一是不斷擴大針對上述兩類人的法律援助和法律咨詢服務的覆蓋面。二是建立健全便民服務機制，完善服務網絡，拓寬申請渠道，簡化程序手續，對特殊需求人員提供上門服務。三是提高服務質量，健全完善針對特殊需求群體法律援助辦案質量監督管理和考核評價機制。四是進一步增強保障能力，不斷加大經費投入力度。對于今后殘疾人、老年人法律援助事業的發展，主要是進一步擴大法律援助對象范圍，實現殘疾人、老年人法律援助應援盡援。進一步增強法律援助的服務能力，鼓勵和支持社會團體和組織開展針對殘疾人、老年人的公益法律服務。進一步加強保障水平，多渠道籌措社會資金，強化經費保障，建立政府責任落實考核制度。

比利時安特衛普大學法律系研究員史蒂芬·吉本斯介紹了比利時在邊緣化群體和弱勢群體法律援助方面的經驗，認為法律援助是一個系統化的工程，需要法律工作者和社會組織共同參與。比利時法律援助自上世紀八十年代以來出現了一些問題，包括服務范圍狹窄、服務碎片化現象嚴重、各機構缺乏統一化管理、法律援助缺乏合力。法律援助目的是促進弱勢群體獲得司法公正，這需要通過社會各方面努力，而不只是提供法律專業方面的幫助。因此，比利時提出了“社會法律援助”的概念，由各領域專家介入提供超過法律范圍的一些其他服務，其基本特點是要考慮法律問題背后的東西。實現社會法律援助，主要是加強專業機構間的合作，把它們各自的技能、工作方法結合起來、整合起來，把社會工作諸多工作方法和原則，與法律服務結合起來。社會法律援助通過兩個階段的程序進行：先由消費組織、社會福利組織以及其他社會組織，如工會、移民的咨詢機構和兒童組織等對受援人的生存、健康、就業、住房等背景問題提供幫助，再由社會律師對弱勢群體的法律問題提供專業化的法律咨詢和協調性服務。

二、特殊需求群體保護的最佳實踐

在此議題下，與會代表交流的重點集中在展示各國在為特殊需求群體提供法律援助過程中的創新做法與成功經驗，并提出實踐中遇到的政策干擾與現實阻礙。

中國法律援助基金會秘書長胡占山介紹了中國法律援助基金會服務特殊群體的情況，主要介紹了“1+1”中國法律援助志愿者行動和中央專項彩票公益金法律援助項目。其中，中央專項彩票公益金法律援助項目是專門針對農民工、殘疾人、老年人、婦女和未成年人等五類特殊需求群體設定的法律援助服務項目。每年通過公開招錄、組織評選的方式選擇項目實施單位，建立嚴格的監管體系，實行標準化質量管理，確保實現項目目標。今后，項目運行中將進一步延伸項目服務范圍，吸引和鼓勵更多優秀律師參與，保持法律援助服務的連續性和穩定性，以及開展個性化法律服務等。

芬蘭赫爾辛基法律援助中心主任瑪雅·庫爾吉作了主題為“芬蘭的法律援助——人人平等享有公正司法”的報告，就芬蘭法律援助費用的承擔和提供方式進行了介紹。芬蘭法律援助由國家提供資金，向所有需要法律援助但由于經濟原因無法承擔相應費用的人提供。法律援助只審查申請人的經濟狀況，援助對象不限于芬蘭公民，還包括居住地為歐盟成員國或歐洲經濟區的人士以及有特殊原因必須提供法律援助的人士。芬蘭法律援助不完全免費，具體免費比例取決于申請人、受助人的經濟狀況，主要計算其每月可支配收入，或者其資產和收入情況。貧困人士可以免費獲得法律援助。2014年80%左右的受助人是全免費的。芬蘭通過建立法律援助辦公室來提供法援服務，提供者包括辦公室的公共法援律師、出庭律師、注冊律師。法律援助申請人必須向法律援助辦公室申請法律援助，也可以在網上申請。法律援助辦公室負責作出準予法律援助決定，該決定可以復議。

北京義聯勞動法援助與研究中心主任黃樂平以“保護勞工權益”為主題，介紹了社會組織如何向勞動者提供專業的法律服務。向勞動者提供法律援助需要建立專業化勞動法律援助機構。該中心提供幫助的受援人中90%以上是農民工，集中在加工制造、服務、建筑行業，主要爭議為勞動報酬、加班工資、經濟補償金、工傷賠償等權利性爭議。目前我國勞動爭議處理程序繁瑣、維權成本高，導致很多勞動者無力維護自身權益。為此，義聯采取普及維權知識、增強維權能力、承擔維權費用以解除農民工后顧之憂等多種措施，為勞動者提供法律服務。中心的經費大部分來自于中國法律援助基金會彩票公益金項目，受理政府指派的案件由政府給予案件補貼，由工會指派的案件由工會給予辦案補貼，一些沒有部門指派的案件由中心的自有資金承擔辦案費用。此外，中心還及時總結在代理案件中發現普遍性問題，形成立法建議提交立法機關，促進相關法律制度的完善。

英格蘭和威爾士事務律師協會平等、多樣性和包容委員會主席露西·斯哥特·蒙克里夫介紹了英格蘭和威爾士對精神障礙、智力障礙人士這兩類特殊人群加強法律援助的實踐經驗。對于精神類疾病患者的強制醫療程序的啟動必須經過由法官主導的聽證會，該聽證屬于強制聽證。法庭指派律師或由其指定律師為精神病人進行辯護，并提供除法律服務之外的其他幫助。對精神病院實行問責制度，有效保護病人權益。通過法律援助隊伍建設保障對特殊群體法律援助的質量，如威爾士律師委員推出認證課程體系，讓從事特殊法律援助的律師就各自專業進行互相交流探討，共同進步。律師委員會還在每個地區建立律師認證名錄，將經過認證、有專業服務資質的社會律師收錄其中以備查。通過多元化方式、統籌社會資源為特殊群體提供法律援助。多數的殘障人士面臨很多日常生活問題，進而導致法律問題，來自社會的歧視更是雪上加霜。要解決特殊困難人群的問題，法律援助只是一部分，更重要的是整合社會力量，通過建立機制，使各社會組織和法律援助機構統籌資源聯合提供服務。

山西省太原市法律援助中心副主任常志宏在“刑事訴訟活動中加強未成年人保護的太原實踐”發言中，介紹了涉及未成年人案件中律師在場制度。該中心組建了40名專業律師組成的律師服務團隊，經專題培訓，按律師特長分設若干辦案組，在全市范圍內推開訊（詢）問未成年人律師到場工作制度。市公安局要求所有辦案單位，在對未成年嫌疑人、被害人和證人等訊（詢）問時及時通知所屬法律援助機構前往參與訊（詢）問工作，未按制度規定通知到場的案件，將被視為程序不合格案件，檢察機關將不予批捕，發回補充偵查，并納入公安機關內部年度考評。在實施過程中，也存在基層縣區律師資源不足、有的辦案機關把律師在場制度形式化，以及公檢法機關聯合協調機制還不完善等問題。今后，應當加大立法調研，推動訊（詢）問未成年人律師到場制度法律化，進一步明確到場律師法定權利，更好地維護未成年人合法權益。

法國全國律師協會“訴諸司法”委員會副主席瑪麗亞·波農就法國免費提供法律援助的情況、如何提供免費的法律服務作了主題發言。法國政府通過立法規定國家有義務進行法律援助，并明確申請法律援助的標準，法國公民只要月收入低于1000歐元，即有權免費獲得律師的幫助。法國社會保險機制非常發達，通過保險制度為弱勢群體和邊緣群體提供基本生活保障，為法律援助提供了基礎。在人權保障上，有關機關在作出對未成年人或受監護的特殊人群采取限制人身自由的強制措施的決定時，必須保證當事人與律師當面進行充分溝通，采取措施時必須有一名律師在場。法國各縣均設立了獲得法律委員會，由法律專業人士如律師、公證人、執達員等組成，負責統籌本縣所有法律援助資源，包括與公益組織合作，組織免費律師咨詢等。通過建立法律援助的常設性機制，實現法律援助提供長效化。在遠離市中心和比較偏遠及貧困地區還設立了“司法與法律之家”，由公益律師向當事人提供免費法律咨詢。開通了24小時法律咨詢熱線，由律師工會聯合志愿者為受害者提供法律援助。此外，法國還設立了臨時性保障機制以應對突發狀況，當出現恐怖襲擊或大規模災難后，獲得法律委員會協同醫生組織、醫療和緊急救援組織為受害人提供援助。律師協會與醫生組織和專門幫助弱勢群體的公益性組織合作，為精神障礙和智力障礙的群體提供綜合性幫助。

三、特殊需求群體保護面臨的主要挑戰及應對

在該項議題下，中歐雙方就目前針對特殊群體提供法律援助所面臨困難進行了分析，認為當前針對特殊群體的法律援助存在著各援助部門之間配合不到位、對各個特殊群體的特殊需要了解不全面，相關專業知識特別是法律之外的心理學、社會學等方面的知識不足等問題。與會雙方一致認為，加強對特殊群體特殊性的研究，對其提供有針對性的法律援助和社會援助，才能實現法律援助的目標，才能更加有效地保障特殊群體的權益。

中國政法大學刑事司法學院刑法研究所所長趙天紅副教授在“特殊需求群體法律援助困境與挑戰”的發言中，以未成年人和殘障人士為例，認為目前未成年人刑事法律援助的范圍較窄，未成年受害人較少得到如同未成年犯罪嫌疑人、被告人一樣的法律援助；律師介入不及時，部分律師不了解未成年人特殊的身心特點，不能提供適合未成年人的、有針對性的法律援助等問題。為此，應當建立覆蓋整個刑事訴訟的法律援助服務體系，提高未成年人法律援助專業化程度。現階段對殘障人士的法律援助也存在著與未成年人相同的問題，主要有援助范圍較窄，僅以殘障人士的經濟水平為判斷標準認定其是否具有獲得法律援助的資格，而缺乏諸如殘疾等級等多樣化的判斷標準，導致一些殘障人士不能獲得法律援助。為此，應當擴大殘疾人法律援助的范圍和援助對象，使針對殘疾人的法律援助符合其自身的特點。

“丹麥街頭律師”發起人和主任南納·高德佛來德森女士作了“街頭律師初探”的主題發言，就其所從事的“街頭律師服務”進行了說明。對于街頭流浪漢等社會最底層人士提供法律援助服務，不僅為他們提供相關法律咨詢和業務代理，還為他們提供相關社會服務和人道主義救助。在丹麥，社會底層人士生活異常艱難。為這類弱勢群體提供法律援助服務存在著兩個方面的困難：一是這些人文化水平不高，很多都是非法移民，不知道如何申請法律援助。二是這些人員遭遇的法律問題背后往往是一些很現實的生活問題，例如一些被拐賣的婦女需要通過賣淫維持生計，這些是單純的法律服務所無法解決的。對此，該組織采用多種方式應對這些問題：一是通過主動深入社區、街頭，主動了解這些弱勢群體的情況。二是創新法律援助宣傳方式，通過發放小卡片，在過濾器、打火機上寫上法律援助信息并發送給弱勢群體等方式，盡可能以這些弱勢群體便于接受的方式宣傳法律援助信息。三是在提供法律援助服務同時，盡可能聯系其他部門機構提供相關援助。該組織十分注重與政府部門進行充分溝通，以取得政府的支持和幫助，同時聯系高校和志愿者服務隊伍，盡可能擴大援助團隊，使法律援助能夠充分開展起來。

英國“索撒爾黑人姐妹”高級工作者米娜·帕特爾女士作了主題為“促進法律援助：索撒爾黑人姐妹慈善組織看法”的發言。該組織致力于通過多元化服務，解決少數民族婦女所面臨的家庭暴力、虐待等問題。其幫助對象主要是在英國的少數民族女性，其中很大一部分是移民，她們的文化背景和宗教背景不同，而了解這些背景對向她們提供法律服務至關重要。這些受援助的女性在需要法律援助的同時，還需要諸如經濟幫助、心理輔導等多方面的服務。該組織自身不提供法律援助服務，更類似于一個人道主義的救援組織，在需要援助的少數民族婦女和律師之間搭建橋梁，并提供諸如心理輔導、政策指引等方面的服務。

河南省司法廳副廳長周濟生作了主題為“河南農村留守兒童保護面臨的主要挑戰與應對”的發言，對河南省農村留守兒童的法律援助現狀及未來發展方向進行了說明。目前河南留守兒童存在著數量大、刑事犯罪率較高等問題，法律援助主要集中在教育問題、撫養糾紛、人身損害賠償糾紛和未成年人犯罪上。一是通過直達鄉村的法律聯絡員以及和工、青、婦、老、殘等社會團體和教育行政部門合作，打造立體化復合式法律援助網絡。二是擴大法律援助覆蓋面，對未成年人法律援助免于經濟審查；和省法院、檢察院聯合發文，建立覆蓋整個刑事訴訟程序的未成年人法律援助體系。三是創新機制，在法律援助機構內設立專門的工作站，專司對婦女兒童權益的保護，同時優化相關程序，確保需要幫助的群體能夠便利的得到法律援助。四是與教育部門展開合作，在學校內開展普法。河南省計劃通過進一步持續推進農村留守兒童公共法律教育產品制作，完善與法院、檢察院、公安聯動機制，提升農村留守兒童法律援助工作專業化水平，更好地向農村留守兒童提供法律援助服務。

德國法律援助律師德克·海涅先生在“特殊需求群體權益保護的主要挑戰和解決方法”的發言中，特別強調了律師在法律援助中的作用，提出了“律師壟斷”的概念。在德國，律師的服務是很容易獲得的，這源于德國長期的法律文化和宣傳。希望受援助的人只要提供相關收入證明，證明其有資格獲得法律援助，甚至僅通過書面或口頭的宣誓，就可以獲得律師的服務。律師憑借受援助人提供的收入證明或宣誓向政府領取法律援助津貼。律師壟斷法律服務市場的優勢是：一是律師經過嚴格的法律訓練，其專業素質被充分肯定，能夠提供高質量的法律援助服務。二是律師獨立于政府，能夠保持客觀中立的姿態。三是一些程序性的權利只有律師才能夠行使，便于律師充分發揮作用。近年來，隨著移民的大量涌入，導致德國社會文化多元化，一些移民不了解德國律師制度，不知道如何申請法律援助，且文化多元化要求法律援助提供者也必須具備其他方面知識，如受援助人的宗教背景等。因此，有必要建立律師和其他社會組織之間的聯系，加強對律師相關專業知識培訓，更好適應法律援助新形勢。

英國英格蘭和威爾士法律援助局伊蓮諾·德魯克女士以“確保弱勢群體獲得法律援助”作了主題發言，以《2012年法律援助、量刑和犯罪懲罰法案》的實施為背景，介紹了目前英國法律援助的情況。該法案縮減了政府向法律援助的資金支持，旨在集中經費用于保障真正的弱勢群體權益，使其能夠得到法律援助。其主要做法是明確規定了法律援助范圍，沒有規定的事項排除在法律援助范圍之外。為了保障對特殊群體法律援助的質量，只有得到律師協會或其他有資格組織認證的律師才能夠提供相應的服務，以此保證律師等法律援助的提供者有足夠的專業知識向特殊群體提供有針對性的法律服務。為保障受援助人的合法權益，在一定情況下可以在經濟審查完畢之前先行提供法律援助。英國目前也在進行一些法律援助方面的創新，主要是開展全國熱線服務，進行“兩線模式”：第一線，由具有法律知識的非律師接線員向求助者提供法律服務，回答法律問題，這樣可以處理掉很多簡單的法律問題；第二線，如果所咨詢的問題疑難復雜，則通過法律熱線轉給律師，由執業律師處理該問題。這樣做的優勢是可以在第一線解決掉絕大部分簡單法律問題，使律師能夠集中力量處理疑難復雜的法律事項。

四、特殊需求群體保護的未來發展方向

在該項議題下，與會代表就向特殊需求群體提供法律援助的未來發展交流了各自的看法。大家都認為，特殊群體有其特殊性，無論是婦女、兒童還是老人、殘疾人，都有其各自特點，向他們提供的法律援助應當適應他們自身的特點，具有一定的差異化。這就需要加強法律援助機構和工青婦老殘等機構的合作，加強對法律援助人員的培訓，使他們具備相應的專業知識，提升特殊需求群體法律援助的針對性。

山西省法律援助中心主任黃河提出，針對中西部地區法律援助律師力量薄弱、法律援助力量分散的現狀，可以通過搭建網絡平臺、加強法律援助機構與群團聯系的方式來解決。山西省法律援助針對全省一些縣市尤其是邊緣貧困地區無律師或是律師缺乏的現狀，建成了覆蓋全省的遠程視頻系統，組織全省專家組成遠程專家服務團，向偏遠地區提供法律服務，提高了全省法律服務質量和服務能力。

南通市法律援助中心副主任夏征非提到，南通市開展了“社區參與式法律援助評估”，在特殊需求群體中展開調查，了解特殊群體的需求，進行更有針對性的法律援助。必須堅持以需求為導向，合理配置法律援助資源，優化創新法律援助模式，做到精準投入、精準服務。一是需求評估可以為合理配置法律援助資源提供依據，將相對有限的人財物等資源進行優化配置，對服務群體需求加深了解，針對需求的配置，做到精準的投入援助資源，使援助效益最大化，確保法律援助應援盡援、應援皆援。二是需求評估可以為優化創新法律援助模式提供依據，幫助法律援助機構真實了解涉訴人群的法律需求。

外方專家露西女士提出，特殊群體獲得法律援助存在障礙，主要是因為特殊群體處于弱勢地位，文化程度較低，導致他們無法有效獲得相關信息，進而不了解自己的權利以及如何實現這些權利。另外貧困和歧視也是造成特殊群體不能了解自身權利的重要原因。法律援助制度不健全、援助門檻高也是特殊群體難以獲得有效法律援助的重要原因。要克服這些困難，最重要的是通過宣傳，讓特殊群體知曉可以通過法律途徑解決問題。要加強教育，讓特殊群體了解他們的權利以及如何實現權利。還需要對法官和律師進行培訓，讓他們了解特殊群體的需求，有能力更好地與特殊群體進行溝通交流。還需要讓社團組織有自己的法律地位，以更好地代理弱勢群體，實現特殊群體的訴求。

外方專家瑪雅女士提出，律師有時不能很好理解特殊群體的訴求，這就需要律師和相關組織相互配合，共同向特殊人群提供法律服務。有特殊需求的人群在獲得法律援助的過程中會遭遇一些障礙，有時不能具體或者清晰地表述他們的需求，不知道他們所享有的權利。要理解這些有特殊需求人群的權利訴求，法律援助機構需要與其他社會組織合作，以找到更合適的方式為他們提供服務。

外方專家史蒂芬先生提出，法律問題和社會問題密切相關，要把法律援助放在一個大的社會背景下去看待，法律援助組織要與社會團體合作。在提供社會服務時，需要去研究如何充分回應人們的需求，這意味著提供法律援助要貼近生活，要把法律問題放到社會生活中去考量。在援助過程中還需要加強溝通，用平易近人的語言和受援人溝通，這樣才能保證法律援助的有效性。

在自由討論環節，中外雙方圍繞著法律援助的社會化進行了討論。一致認為，法律援助的社會化是法律援助的大趨勢，法律援助不僅要考慮法律問題，還要考慮社會問題。法律援助機構、律師應當加強專業化學習，了解特殊群體的特殊性。法律援助機構還要加強與社會組織合作，共同向特殊群體提供高質量的法律援助。

（責任編輯趙海鷗）