鄧 崢 云

二十世紀七十年代中美關于私人求償和凍結資產問題的談判

鄧 崢 云

20世紀70年代，中美關系在經歷了解凍和一段直接交往之后，逐步轉向一些具體問題的交涉。其中，比較重要的一項是歷史遺留的資產問題。從1972年起，兩國外交人員進行了數年的談判。這一過程充分展現了中美之間的分歧及各自的立場和認知。固然，資產本身是雙方爭論的焦點，但其背后深受彼此國際戰略和國內政局的影響。不過，正是在談判桌上，兩國增進了理解。在共同利益和需要的驅使下，協議最終在1979年5月得以簽署。對此，美國感覺甚好，而中國亦非輸家。

中國；美國；私人求償；凍結資產

朝鮮戰爭爆發后，美國于1950年12月12日凍結了中國的在美資產，其中主要是銀行和一些機構、團體的資產，還有一部分私人資產，以及被美方攔截的迫卸物資*《當代中國的金融事業》，當代中國出版社、香港祖國出版社，2009年，第300頁。。相應地，中國于12月28日宣布將近2億美元的美國私人資產收歸國有。這就是造成美國公民的私人求償問題和新中國被美國凍結資產問題的歷史根源。進入70年代，隨著尼克松政府對華貿易管制的放松，中美兩國的貿易迅速發展。然而，在此過程中，歷史遺留的資產問題逐漸浮上水面，成為中美談判的一個重要內容。兩國都將資產問題看作是銀行、金融、保險、運輸以及商品展出等經貿領域關系進一步正常化的基礎。鑒于越來越處于明顯的貿易逆差地位，中國希望盡早獲得美國的最惠國關稅待遇，并取得在美國展出商品的機會。而美國則強調現實和歷史的關聯，試圖借此盡快解決兩國之間的資產問題。

一、問題的提出

1972年8月30日，尼克松政府發布的“第188號國家安全決定備忘錄”(NSDM-188)，提出了解決美國公民私人求償及中國被凍結資產問題的兩種方案：方案一是“中國一次性支付美國公民的財產”，作為回報，美國將解凍所有中國資產；方案二是“美國政府保留被凍結的中國資產，用以補償被中國國有化的美國公民財產”*“PRC Blocked Assets and Private Claims,” National Security Decision Memorandum 188, August 30, 1972, Foreign Relations of the Unites State (Washington DC.: U.S.Printing Office, 2006, 以下簡稱FRUS), 1969-1972, Vol.17, pp.1056-1057.。考慮到美國被中國國有化的資產要多出中國在美凍結資產幾千萬，美國自然更希望采用第一種解決方案。同時，美國政府也在等待中國政府對于7月28日由美國駐法大使亞瑟·沃森(Arthur K.Watson)遞交給黃鎮的備忘錄的反應，該備忘錄要求從1972年9月15日開始，中美之間討論“私人求償和凍結資產問題”*“PRC Blocked Assets and Private Claims,” National Security Decision Memorandum 188, August 30, 1972, FRUS, 1969-1972, Vol.17, footnote 4, p.1057.。

其實，早在1971年9月，中國政府就已開始為解決中美之間的未決債務問題做準備。當年9月20日，外貿部指示六個省市的對外貿易局遞交有關中美未決債務的報告*中國對外貿易部：《關于清查同美國企業間債務懸案的通知》(1971年9月20日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-1-290。。到1972年，在尼克松訪華期間，外交部部長姬鵬飛在一次與美國國務卿威廉·羅杰斯(William P.Rogers)的非正式談話中表示，中美之間應就私人求償和凍結資產問題進行談判*“Possible Next Steps in Sino-US Relations,” Memorandum from Richard H.Solomon of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), June 9, 1972, FRUS, 1969-1972,Vol.17, p.909.。當年6月2日，美國駐香港辦事處在給美國國務院的一份電報中提到，中方“更愿意將美國的私人求償和中國的凍結資產分開來處理”，因為雙方政府完全是“因為不同的原因而處理對方資產的”。此外，中方還表示，中國在美被凍結資產為1.5億美元，而不是美方不久前所說的8000萬美元，如果美國能先解凍中國在美資產，“中國將認為這是美國對中國表示的最有意義的一個姿態，因此中方將愿意與美國討論私人求償問題”。*Telegram from American Consulate General in Hong Kong to the Department of State, June 2, 1972, RG 59, Central Files 1970-1973, FT CHICOM-US, National Archives II, College Park, Maryland.6月，在國會議員黑爾·伯格斯(Hale Buggs)和杰拉爾德·福特(Gerald Ford)訪華期間，中方再次表示希望美國能先解凍中國在美資產*“Memorandum of Conversation between Hale Boggs and Li His-Fu,” June 25, 1972, RG 59, Central Files 1970-1973, FT CHICOM-US, National Archives II, College Park, Maryland.。

1972年9月12日，黃鎮向美國駐法國大使遞交一份備忘錄，對沃森于7月提出的“中美之間討論‘私人求償和凍結資產問題’”，表示“不能在9月15日舉行會議討論這一問題”，原因在于“這一問題的復雜性，我們需要進一步的準備”。但是，中國承諾將對這一問題“予以積極考慮”，“一旦對這一問題準備充分，將會提出自己的解決方案”。*Telegram from American Embassy in Paris to the Department of State, September 12, 1972, RG 59, Central Files 1970-1973, POL CHICOM-US, National Archives II, College Park, Maryland.

美國由此大受鼓舞，開始積極準備談判。9月底，美國財政部批準擬與中國代表談判的私人求償名單，并起草了談判指導原則*“PRC Blocked Assets and Private Claims,” National Security Decision Memorandum 188, August 30, 1972, FRUS, 1969-1972, Vol.17, footnote 4, p.1057.。然而，中國此時表現得“非常淡定”。10月6日，中國表示美國在8月14日遞交的私人求償信息不完整，他們不能據此為私人求償準備相應資料，因而要求美方出具一份具體的美國私人求償者名單及相關信息，其中要包括求償者“于1949年在中國使用的全名及地址”，“每位求償者的具體數額及價值等”*Telegram from American Embassy in Paris to the Department of State, October 16, 1972, RG59, Lot Files: 94D176, Box 5, China-Paris Channel Paper, March 1972-April 1973, National Archives II, College Park, Maryland.。對于中方的這一要求，美國政府決策者認為：“將會因為私人求償的有效性而陷入困境。”為避免此種情況發生，11月8日，美國建議雙方在巴黎或北京“就這一問題舉行一個簡短的會談，以交換基本意見”。美方承諾將會給中方遞交一份“詳細的私人求償書面信息”，且將派出副國務卿西德尼·溫特勞布(Sidney Weintraub)與中方進行會談。然而，在收到他們所要求的詳細的私人求償信息之前，中國拒絕與美國進行面對面的談判。*Telegram from American Embassy in Paris to the Department of State, December 11, 1972, RG 59, Central Files 1970-1973, POL CHICOM-US, National Archives II, College Park, Maryland.

1973年1月18日，美國國家安全委員會官員赫伯特·霍爾德里奇(Herbert John Holdridge)在提交給總統國家安全事務助理亨利·基辛格(Henry A.Kissinger)的一份備忘錄中指出，目前阻礙中美貿易關系發展的因素之一是“雙方的資產要求問題”，特別是“中國對于1972年7月提出的中美之間討論‘私人求償和凍結資產問題’，給了一個‘模棱兩可’的答復。而事實上，他們把注意力集中在個別案件的細節上，不愿為解決這一阻礙經貿發展的問題努力建立一個總體框架”*“Current State of Sino-American Relations, and Possibilities for the Immediate Future,” Memorandum from John.H.Holdridge of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), January 18, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, pp.13-14.。因而，霍爾德里奇再次重申他于1月3日遞交給基辛格的備忘錄中所提出的建議：一是向中國提供一份美國國外賠償清算委員會(the Foreign Claims Settlement Commission)關于美國私人求償的決議摘要；二是向中國提供一份財政部近期統計的關于被美國政府凍結的中國資產的報告；三是在合適的時間，由基辛格向中國政府提出“為進一步推進兩國關系的正常化”而進行私人求償問題的談判*“Current State of Sino-American Relations, and Possibilities for the Immediate Future,” Memorandum from John.H.Holdridge of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), January 18, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, pp.15-16.。強調個人利益是美國政治的一個基礎，也是美國政府贏得民心的一個重要舉措。因此，在解決兩國的資產問題上，美國方面一度似乎表現得更為迫切。

然而，此時正處在“文化大革命”中的中國，很難一下子擺脫意識形態的慣性思維，且中國正在扮演著第三世界代言人的角色，對于沒收帝國主義的資產視為是理所當然的事，并表示支持一些國家仍在進行的這樣一種做法。1972年5月，《人民日報》的一則報道就秘魯政府在1968年沒收國際石油公司所經營的石油銷售機構的全部資產一事而指出，這是“維護國家主權，不怕美國威脅”*《維護國家主權 不怕美國威脅 秘魯把美資國際石油公司全部財產收歸國有》，《人民日報》1972年5月30日。。同年10月，在聯合國貿易和發展理事會全體會議上，有國家代表提出“沒收外國公司的資產是一個基本原則”，“關于賠償問題，外國法庭無權干預”，中國代表也認為這是“發展中國家的正當權利和利益”，表示支持*《聯合國貿發理事會全會通過拉美十一國決議草案 宣布各國擁有自由支配本國自然資源的主權 我副代表發言指出決議草案反映了發展中國家的正當權利和利益并表示支持》，《人民日報》1972年10月21日。。

在這樣一種思維的影響下，對于美國的資產要求，中方自然很難予以積極回應。1973年4月，尼克松在一份經濟發展報告中提到“第三世界一些國家為維護民族經濟而沒收美國資產問題”，并且威脅“當美國公民的財產被沒收時，美國將按照尼克松總統一九七二年一月的聲明，堅持要求這種行動依據國際法來采取，而且要當即給予足夠而有效的補償”*《尼克松總統提出報告談資本主義世界經濟和美國對策 美國喪失國際經濟統治力量面對激烈競爭》，《人民日報》1973年4月3日。。對于這樣一種態度，中國自然也很難示弱。總而言之，在彼此國際戰略還未根本轉變的情況下，中美之間很難就資產問題達成共識。

二、一波三折的談判

1973年2月初，美國政府通過巴黎渠道向中國遞交了一份此前所要求的“詳細的私人求償信息”*Memorandum of Conversation between Chang and Jenkins, February 16, 1973, Nixon Presidential Materials, NSC Files, Kissinger Office Files, Box 87, Country Files, Far East, PRC Counterpart Talks, 1971-1973, National Archives II, College Park, Maryland.。同年2月17日，在基辛格與周恩來的會談中，周恩來主動提出就資產要求問題進行討論，表示盡管這一議題不在事先安排的議程之中，但是“著手解決這一問題”的時候了。周恩來同意基辛格提出的“以政治的”而不是“商業性的視角”來處理這一問題，以為在“貿易和其他領域取得進步創造條件”。雙方都同意“通過巴黎渠道、盡量簡化這一問題的解決”，并且用“一攬子交易的方式”來處理。周恩來還表示：“一旦雙方確立了解決的原則，后續的談判將會變得容易。”對于以后具體的談判過程，基辛格承諾，如果中方遇到任何技術性的難題，可通過中國信賴的渠道取得美方的幫助。*Memorandum of Conversation, February 17, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.112.

與此同時，美國國務院東亞與太平洋事務局亞洲共產主義事務辦公室主任埃爾費雷德·詹金斯(Alfred le Sesne Jenkins)同中國外貿部部長李強在雙邊貿易會談中，就私人求償和凍結資產問題達成了協議：用美國凍結的中國資產來賠償美國公民的私人求償，也就是中方同意美方提出的“一攬子解決的方式”來解決美國公民的私人求償和中國在美被凍結的資產問題*“My Trip to China,” Memorandum from the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to the President Nixon, March 2, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.221.。當然，這一解決方式明顯是有利于中國的。

基于中國就私人求償和凍結資產問題與美國達成的協議，1973年2月25日，美國國務卿羅杰斯在巴黎同中國外長姬鵬飛關于越南問題舉行會談時，向姬鵬飛提交了周恩來和尼克松就解決此問題的換文稿。3月12日，中方提出換文稿對案，只在個別處作了修改。*范中匯：《將軍、外交家、藝術家：黃鎮傳》(下)，中央文獻出版社，2007年，第630頁。在就資產問題進一步討論時，兩人除重申2月份中美之間達成的“一攬子解決”原則外，在派代表進行細節談判方面也達成了協議。當時《人民日報》報道稱，應美方之邀，中國外長姬鵬飛“前往美國駐法國大使官邸喝茶”，與美國國務卿羅杰斯“就中美之間的資產問題交換了意見”*《姬鵬飛外長同羅杰斯國務卿會晤》，《人民日報》1973年2月27日。。兩人會談結束后，中美兩國代表繼續在巴黎對于私人求償問題中有關協議的具體內容進行了談判。

在3月21日最后一次會議上，美國表面上接受中國對于協議換文的修改意見，但又提出“基于美國法律，做某些細微的調整”，其中要求在換文中使用與美凍結法案相銜接的“指定的或特別指定的中華人民共和國國民(designated nationals or specially designated nationals)”這一名稱*范中匯：《將軍、外交家、藝術家：黃鎮傳》(下)，第630頁。。值得注意的是，美國所謂“細微的調整”還包括兩層意思：第一，中華人民共和國政府應對舊中國政府發行的債券債務承擔賠償責任；第二，美國公民有權向中華人民共和國政府提出對舊中國政府債務的賠償索求，盡管美國不會在政府層面予以支持。對此，美國希望在基辛格11月訪華之前中國政府能給予答復。*“U.S.Private Claims and PRC Frozen Assets,” Briefing Paper, October 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00271, Digital National Security Archive (以下簡稱DNSA).p.1.

是年6月底，中國外長助理章文晉在回復美國駐中國聯絡處官員的詢問時表示，中國對于美方3月21日的提議之所以答復較遲，是因為中國盡管對于美國提出的解決資產問題的原則表示贊同，但“在制定符合公眾要求的語言措辭方面出現了困難”*“Preparations for Secretary’s Visit,” October 6, 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00272, DNSA, p.18.，同時美國后期提出的有關“舊中國政府債權持有人”問題，本不屬于資產處理框架之內，從而增加了這一議題的復雜性。據此，一旦有中國貨物運往美國，舊中國政府債券的持有人很可能起訴中國政府，并以扣押貨物作為賠償。由于中國沒有其他的外債或債務，所以中國有理由擔心一旦接受了美國提出的解決舊中國政府債務議題，就等于中華人民共和國承認將對1949年以前的債務也要承擔義務，從而為第三國開一個先例，面臨來自其他國家上億美元的債務索賠。*“U.S.Private Claims and PRC Frozen Assets,” Briefing Paper, October 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00271, DNSA, p.2.

對于中方的意見，美國駐中國聯絡處主任戴維·布魯斯(David Bruce)于10月6日向美國國務院發電報闡述了其看法：“舊中國政府債券持有人的索賠要求不應該包含在這次債務問題的討論之中。”因為前朝債券持有人的索賠數額，取決于如何對之進行界定。目前其數額，既可能只有550萬美元，也可能高達1050萬美元。如果與中國討論舊政府債券持有人的索賠，將會為美國政府在與其他國家談判索賠方面開創一個極其不受歡迎的先例。因為舊中國政府債券索賠占私人求償的很大一部分，這將極大地減少私人求償者的補償數額，對此美國國會也不會同意。并且，如果這次與中國政府討論舊中國政府債務問題，就等于美國政府承認了中華人民共和國政府的合法地位。而目前美國依然承認臺灣當局且與之保持外交往來。這樣做將破壞《上海聯合公報》的精神，并使美國政府避免“兩個中國”議題的努力遭到破壞。*“U.S.Private Claims and PRC Frozen Assets,” Briefing Paper, October 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00271, DNSA, p.3.

1973年2月基辛格訪華時，曾提出分兩階段實現中美關系完全正常化的設想。同年11月，在基辛格即將訪華之際，美方格外重視，試圖推進這一設想的實施。基辛格的助手為他準備了一份厚厚的將與中國領導人會談的備忘錄，其中有關債務問題的要點為：希望中國能根據3月份美國通過巴黎渠道傳遞給他們的方案，在基辛格訪華期間解決私人求償和資產凍結問題；對于美國來說，私人求償問題實際上已根據2月份兩國達成的原則取得了某種一致，但應該用具體條款來確定，且應避免用對中國船只、飛機和在美資產的沒收來解決這一問題，美國應首先與中方達成協議，再來處理國內的立法問題；私人求償問題的懸而未決，是兩國眾多貿易領域正常化的一個主要法律障礙，私人求償問題的解決有助于中國解決與美國貿易過程中的逆差問題，諸如直接銀行業務、中國在美舉辦貿易展覽、使用中國船只運輸中國貨物前往美國市場等其他問題都將迎刃而解；向中國表明，美國真誠希望采用任何一種措施來發展中美之間平衡的貿易，但如果私人求償問題不解決，中美之間的平衡貿易將會受限；此外，一旦私人求償問題得到解決，還將與中國討論最惠國關稅待遇問題*“U.S.Private Claims and PRC Frozen Assets,” Briefing Paper, October 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00271, DNSA, pp.3-4.。很明顯，美國一方面想用美國公民索賠人可能扣押運往美國的中國貨物相威脅，另一方面在談判時又想用最惠國關稅待遇引誘中國及早與之達成協議。此外，他們一直恪守著一個原則：在資產問題未解決之前，絕不給予中國最惠國關稅待遇。

由于中方對美方在3月21日提出的“舊中國政府債務問題”持反對立場，因此這份備忘錄建議基辛格向中國表明如下立場：第一，美國政府之所以在巴黎提出這一問題，僅僅表明這不應該與私人求償協議一起處理，中美雙方都不應該在此時提出解決這一問題——因為雙方目前著手要解決的是1949年以后的資產問題，美國并沒有催促中國現在就對這些債務采取任何行動，相信美國的私人求償者也不會因為這一問題沒有得到解決而阻礙中美之間貿易的發展。第二，美國此時可以向中國列舉一些其他地區和國家的情況來表明立場：比如臺灣，盡管一直拖欠相關人士認為繼續有法律效應的債券，但依然與美國保持貿易往來而沒有受到債務持有人的騷擾；再如蘇聯、波蘭、羅馬尼亞、匈牙利等國盡管也有延期支付或拒絕支付的債務，但這并沒有明顯影響與美國的貿易往來。第三，美國可以向中國表明，對拖欠國財務的沒收之所以沒有成為一個“現實的危險”，是因為考慮到“索賠的高昂費用”和“極低的成功率”，因此，美國政府不僅不會鼓勵債務持有者扣押中國的財產，還將積極阻止此種企圖。第四，美國通常將舊政府未償還債券持有人的賠償請求留給相關政府和“外國債券持有人保護委員會”(the Foreign Bondholders’Protective Council)進行談判，美國政府并不支持對“未償還債券”的求償，中國政府是否在法律上宣稱對這些債券承擔責任，美國政府不會作出表態。第五，在任何情況下，美國都不愿在目前關于資產求償協議中解決舊中國政府債券持有人的賠償問題，因為這將引起許多不必要的麻煩。第六，如果在資產求償中包含舊政府債券持有人的求償，將會使問題變得錯綜復雜，從而延誤資產求償問題的解決，同時也會減少美國政府對求償者的經濟補償，并會給求償者及國會帶來麻煩。此外，債券持有人的賠償問題還會引發“繼承政府問題(successor government issue)”，尤其考慮到臺灣當局一直愿意承擔對這些債務的賠償責任。如果與中華人民共和國政府在此時解決這些債務，將意味著美國承認兩個中國，而這是違背《上海聯合公報》精神的。*“U.S.Private Claims and PRC Frozen Assets,” Briefing Paper, October 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00271, DNSA, pp.4-5.

當然，這份備忘錄還考慮到，如果基辛格此行不能就私人求償問題達成協議，美國將會通過各聯絡處繼續談判。或如有可能，將通過在北京或華盛頓舉行會議來繼續討論解決之道，以盡可能快地解決私人求償問題*“U.S.Private Claims and PRC Frozen Assets,” Briefing Paper, October 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00271, DNSA, p.6.。

根據這樣一些設想，1973年11月10日至14日，基辛格與周恩來就美國私人求償和中國凍結資產問題舉行會談，主要圍繞三個有分歧的問題展開：一是第三國銀行已歸還中國的被美凍結資產是否包含在轉讓范圍之內；二是關于舊中國政府發行的債務，新中國是否應承擔償付義務；三是在協議中是否使用“指定的或特別指定的中華人民共和國國民”這一術語。關于第一點，基辛格指出：“現在有關資產問題的談判，未解決的僅有一個問題，即是第三國銀行凍結的中國資產是否應該包含在轉讓范圍之內。”如中國不能將此部分資產轉移給美國，美國政府將無法接受，因為“我們絕對無法使國會批準此項協議”。對此，周恩來表示：“第三國已歸還中國被美凍結的1700萬美元的存款，中國無法將此筆資產退回，也不能將此資產轉讓給美國。”那些國家已與中國建立了外交關系，理應退回屬于中國的資產。但基辛格堅持認為，這樣做是“不合法的”，如不包含此項資產，將會對于美國公民賠償的比例從40%降至22%左右。因此，根據以往經驗，“美國國會不會批準只有22%左右的賠償比例這一協議”。*Memorandum of Conversation, November 12, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, pp.364-365.這樣，雙方關于這一問題的談判陷入了僵局。

11月13日，在周恩來與基辛格的會談中，一開始就圍繞著被凍結中國資產主體的術語問題展開了討論。周恩來堅持：“如果美國不能接受中國提出的詞語——中華人民共和國國民(nationals of the People’s Republic of China)，而堅持使用‘指定國民’，則這一問題無法繼續討論。因為美國采用的術語是在敵視中國時使用的。如果中國接受美方的術語，等于承認美國這樣做的合法性。”基辛格則回復指出，“術語問題只是法律問題”，“是可以通過政治途徑解決的微不足道的問題”，他也只是前兩天才聽說，因此現在不能作出任何決定。至于是否可通過“附函”形式加以解決，他本人回國后將與法律人士就此問題進一步協商。*Memorandum of Conversation, November 13, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, pp.411-412.原來在完全敵對的狀態下，雙方使用的話語顯然在實施緩和戰略的形勢下有些不合時宜了。同時，這又受制于整個關系正常化的進展，比如美國是否承認中華人民共和國政府是中國唯一合法的政府。因此，一個術語的背后有著豐富的政治內涵。

緊接著，周恩來提出了有關舊中國政府債務的問題：一是如何處理兩國未建交前的債務問題；二是若兩國建立外交關系，美方打算如何處理這一問題。對此，基辛格根據10月份布魯斯給他的備忘錄稱：“美國政府在法律上不會支持美國公民對這一部分債務的求償，中國對此不需要表態。”但周恩來質疑道：“你們一方面表示美國政府不會支持對這一部分債務的求償，但另一方面你們又宣稱債務持有人有權向中國政府提起訴訟。”負責東亞與太平洋事務的代理國務卿亞瑟·赫梅爾(Arthur Hummel)對此表示，美國政府沒有權力阻止美國公民對中國提起訴訟，債務持有人可以通過債務人保護委員會向中國政府提出索賠，盡管美國政府在政府層面不允許或不支持他們的訴訟，但不能保證他們通過法律程序取得索賠。周恩來反問道：他們如果要提起訴訟的話，是應起訴國民政府還是已不存在的清政府呢？因為這些債券并不是由新中國政府發行的。關于此點，基辛格贊成周恩來的理由，認為美國法院不應支持此種索賠。他還表示，這確實是一個很重要的問題，由于美國并不承認中華人民共和國政府，債券所有人的求償方式并不明確，所以他們只能向臺灣當局提出索賠。*Memorandum of Conversation, November 13, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, pp.412-413.基辛格認識到這一問題的棘手性，他向周恩來承諾，一旦返回美國，在兩周之內將盡最大可能給中國一個滿意答復，因為這一問題的關鍵并不在于資產的數量，而是通過這一問題的解決，中美之間的關系能否朝著更有意義的方向發展，雙方能否解決更具實質性的議題。由此可見，資產問題背后不但牽涉著復雜的歷史問題，而且還與現實的臺灣問題密切相關。原有債務的責任主體要么已不存在，要么已發生變更。而臺灣從維護正統的目的出發，愿意承擔與其相關的國民政府的部分。但是，若認可這一點，就會違反美方已經接受的“一個中國”原則，這無疑在考驗著中美兩國的外交智慧。

對于前一天討論過的有關第三國銀行歸還中國凍結資產的問題，基辛格認為這是解決美國私人求償和中國凍結資產問題的關鍵。新中國剛成立時，中國用美元作為國際結算貨幣并習慣將美元存入外國銀行，同時也將美元存入在中國的外國銀行。根據慣例，這些外國銀行必須把存在紐約分行的錢款在美國政府進行登記。朝鮮戰爭爆發后，杜魯門總統宣布凍結了這部分資產。自1954年以來，中國政府頒發了一項特別命令，要求比利時、瑞士、聯邦德國、加拿大等國的15家有關銀行將美國凍結的中國資產返還中國。當然，實際上大部分資產的返還是在1972年。這樣，就產生了現在的問題：中國是否應該把這筆錢退還回去？

實際上，從50年代外國銀行返還中國資產開始，中國政府就開始研究這一議題。在11月13日的會談中，周恩來指出，中國愿意把部分資產返還美國或相關銀行。他希望基辛格返美后，能認真研究這一問題的相關法律，中國政府不希望將這一問題拿到美國國會去討論，也不愿“通過那些銀行來返還錢款。因為那些銀行是出于善意將錢返還中國，如中國要求他們將錢款交還美國是‘不正確’的”。對此，基辛格明確表示，中國政府可以直接將錢款返還美國政府。如果這筆錢款剛好能抵銷私人求償，中國就不用通過私人銀行來支付求償，美國政府也不會拿到國會進行此項議題的討論。*Memorandum of Conversation, November 13, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, pp.413-414.

不難發現，在基辛格這次訪華與周恩來的多次會談中，有關資產問題的談判取得了某種進展，但依然存在著如何從法律上定義中國公民、如何處理1949年以前的債務及第三國銀行錢款問題。要在資產問題上取得實質性進展，美國政府需要考慮給予中國以最惠國關稅待遇問題。因此，雙方最后決定在接下來的幾周更進一步交換意見，爭取在一個月內將資產要求問題完滿解決。*“My Visit to China,” Memorandum from the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon, November 19, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.439.然而，實際的情況并沒有想象中的那么順利。

由于基辛格這次訪華未能解決資產求償問題，美國國內的進口商越來越多地抱怨在與中國進行金融和其他交易時的困難。因為資產問題的解決除了有助于中美之間直接的銀行業務、貿易展覽的舉辦等外，將更有利于美國商人從中國購買商品時，能進行貨幣兌換。盡管如此，是年12月22日，美國駐華聯絡處主任布魯斯向喬冠華遞交一份備忘錄，堅持美方立場，實際上拒絕這三個問題的一攬子解決方案。1974年6月14日，中國外交部主管美國和太平洋事務的主任林平在給霍爾德里奇的答復中，嚴厲指責美方“毫無誠意解決資產問題”。鑒于美方的立場依然“毫無道理”，中國將撤回周恩來提出的第三國退回中國的1700萬美元轉給美國的建議。*“You Next Meeting with Ambassador Huang Chen,” July 9, 1974, Folder: Normalization between US-PRC, 1973-1974, Box 5, Lot File 94D176, Entry: 5411, RG 59, General Records of the Department of State, National Archives II, College Park, Maryland.

1974年8月9日，尼克松因水門事件被迫辭職。副總統杰拉爾德·魯道夫·福特(Gerald Rudolph Ford)接任總統后，表示將繼續尼克松時期的對華政策，爭取在任期內實現中美關系正常化。但此時中國的政治環境出現了某種“惡化”，江青集團正利用“批林批孔”運動制造新的動亂，毛澤東對周恩來領導的外交部的工作也提出批評，這被江青利用，把斗爭矛頭直接指向周恩來。這些情況使一度有所收斂的極左思潮再度泛濫，周恩來主管的外交工作成為江青等人攻擊的重要領域。他們把“崇洋媚外”“洋奴哲學”“賣國主義”等帽子扣在周恩來等人頭上，使中國的外交環境再度惡化。因此，當1974年11月25日基辛格第七次訪華時，周恩來只用了半小時的時間在醫院會見了基辛格一行，且談話僅限于一些禮節性的不重要的內容*陶文釗：《中美關系史(1972—2000)》下卷，上海人民出版社，2004年，第12—13、17頁。。不過，鄧小平等領導人同基辛格就國際、兩國關系正常化等問題進行了會談。美國的東亞事務助理國務卿飛利浦·哈比卜(Philip C.Habib)與林平、中國駐美聯絡處顧問等人負責具體協商。

在11月26日下午舉行的雙邊會談中，哈比卜提出，兩國已在這一問題上做過多次交流并達成了一些共識，現在只需各自表達一下立場，在細節方面討論一下，就可簽訂協議。林平表示，對于資產談判中的三個未決議題，中國依然堅持1973年11月基辛格與周恩來談判時的立場，即不同意使用“指定的中華人民共和國國民”這一稱呼，不能對舊中國政府發行的債務承擔責任，外國銀行的資產是否轉讓給美國得看前兩個問題是否能解決。哈比卜回答道：“對于舊中國政府債務問題，美方依然堅持不會在政府層面支持債務持有人對新中國政府的索賠，美國也愿意接受周恩來提出的將1700萬美元返回美國政府的提議。”對于中國堅持不能使用“指定的中華人民共和國國民”這一術語，哈比卜認為這一術語并不重要，希望中國不要再糾纏于“國民”，而是可以找到其他的稱呼方式，以“符合美國的法律要求”。他認為中美之間未能達成協議完全是“誤解”。很明顯，盡管美國改變了處理這三個問題的方式，但并沒有從根本上放棄對這些問題的立場和要求。*“Secretary Kissinger’s Visit to Peking: Counterpart Discussions on Exchanges and Claims/Assets,” November 26, 1974, Folder: Lin-Habib Memcons, Peking, 1974, Box 5, Lot File 94D176, Entry: 5411, RG 59, General Records of the Department of State, National Archives II, College Park, Maryland.由于中美雙方在這三個方面依然各執己見，因此這次的談判無果而終。不難發現，雙方的“誤解”不在資產本身，而在于意識形態隔膜下的彼此認知。美方似以政府不能代表“國民”或干涉法律為由來忽略相關問題，而中國則十分明白其中暗藏的不利因素，故咬定青山不放松。

1975年10月，基辛格訪華，雙方再度談判，但美方依然堅持原來的立場。鄧小平表示：“對于中國來說，資產問題100年不解決也沒關系。但如果你們希望在總統訪華期間解決，我們也不反對。毛澤東主席也向你們表達了此觀點，中國并不需要這些東西。”*“The President’s Visit and Communiqué; Bilateral Relations; Indochina MIA; Korea; South Asia,” Memorandum of Conversation, October 22, 1975, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.802；范中匯：《將軍、外交家、藝術家：黃鎮傳》(下)，第631頁。這次談判仍然沒有取得進展，問題也就拖了下來。

在福特政府時期，資產問題一直懸而不決，與當時兩國的政治環境及對外政策不無關系。對于美國來說，“福特政府作為一個過渡性的政府，本身就背負著重建政府信任的沉重包袱。福特本人政治權力虛弱，且不精通外交及安全事務”。盡管上臺伊始，他就宣稱要在任期內實現中美關系正常化，但并未采取實質性步驟來消除兩國關系正常化的障礙。原因之一就在于美國國內反對中美關系正常化的勢力還很大。當時，加利福尼亞州州長、共和黨保守派羅納德·里根(Ronald Wilson Reagan)正極力試圖取得共和黨總統候選人資格，他堅定地支持美國繼續與臺灣當局保持外交關系，反對美國為與中國大陸和解而“犧牲”臺灣。*陶文釗：《中美關系史(1972—2000)》下卷，第14頁。1976年是美國的總統競選年，福特為迎合國內的輿論和撈取更多的政治資本，在推動中美關系正常化進程中很難有大動作。加之此時美蘇之間進入了一個緩和期，福特政府的外交重點放在了謀求美蘇的繼續緩和，而不是推動中美關系正常化，美國對中國的需要顯然不如以前急切了。

就中國國內而言，從1974年1月開始的“批林批孔”運動，極大地沖擊了穩定的政治局勢和有所發展的國民經濟，自然也對發展外交關系產生了不利影響。第二年發生的諸如安克志繼任美國駐臺“大使”、美取消中國藝術團訪美演出、美國市長代表團訪華期間的糾葛等一系列事件，更是在很大程度上影響了中美關系。基于雙方都存在著這樣那樣的國內國際問題，彼此無意進一步示好，致使中美關系乍暖又冷，而其中有關資產問題的談判“裹足不前”，自在情理之中。

三、 協議的最終簽署

1976年，吉米·卡特(Jimmy Carter)成功當選美國第39任總統。次年2月8日，他在白宮會見中國駐美聯絡處主任黃鎮，表示美國的政策目標是“實現中美關系正常化”*范中匯：《將軍、外交家、藝術家：黃鎮傳》(下)，第568頁。。此間還談到戴維·洛克菲勒(David Rockefeller)1月份訪華期間與李先念提到的資產談判問題。黃鎮說，其實中美之間的資產問題此前差不多已達成協議，幾近解決，但在關鍵時刻，美國卻提出三個讓中國無法接受的要求。如果雙方都遵循“一攬子解決方案”，資產問題就很容易得到解決。同時，黃鎮介紹了當時中國的政治情況：在華國鋒的領導下，中國已粉碎了“四人幫”，全國人民的精神受到極大鼓舞，黨和政府已提出到20世紀末，實現農業、工業、國防和科學技術的現代化。所以，此時與中國解決阻礙雙方關系正常化的議題，是最好的時機。*“Joint Commitment to the Shanghai Communique; Survey of Sino-American Relations, including the Taiwan issue; a broad global assessment by both sides; Claims Settlement,” Memorandum of Conversation, February 8, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.25.然而，卡特并沒有讓人制定詳細的解決資產問題的計劃*Telegram from the Department of State to the Embassy in the Republic of China, February 16, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.39.。

是年底，美國對中國出口急劇下降，自1971年中美之間開始經貿交流以來，美國第一次出現貿易赤字。因此，1977年3月7日，總統國家安全事務助理茲比格涅夫·布熱津斯基(Zbigniew Brzezinski)要求財政部與商務部加緊研判，提出解決之道，并要求在3月10日前遞交報告*“US-PRC Trade Relations,” Memorandum for the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski) to Secretary of the Treasury Blumenthal and Secretary of Commerce Kreps, March 7, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.48.。3月11日，商務部部長朱厄妮塔·克雷普斯(Juanita M.Kreps)遞交的一份題為“美中貿易赤字”的備忘錄指出，影響美國出口的主要原因是“中美之間缺乏正常的外交關系及貿易關系”。不過，他進一步指出，即便如此，“中美之間的資產問題”若獲解決，“無疑有助于兩國貿易交流、商品展出、直接的銀行業務往來等關系”。所以，“從商務部來看，美國應優先考慮解決資產問題，它的解決也將為消除或減緩美國的貿易赤字鋪平道路”。*“United States Trade Deficit with China,” Memorandum from Secretary of Commerce Kreps to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski), March 11, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, pp.51-52.稍后，財政部部長邁克爾·布盧門撒爾(Michael W.Blumenthal)遞交的備忘錄也指出：“除非我們掃清阻礙中美關系正常化的障礙，美國政府在擴大中美貿易方面將會顯得無所適從。”*“US-PRC Trade Relations,” Memorandum from Secretary of the Treasury Blumenthal to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski), March 12, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, pp.52-53.

3月17日，主管東亞及太平洋事務的助理國務卿理查德·霍爾布魯克(Richard C.Holbrooke)約見中國駐美聯絡處副主任韓敘，正式提出重開中美資產問題的談判*“SALT; CTB.Indian Ocean; Africa, Middle East; Belgrade Conference; Vietnam; Fukuda Visit; Claims/Assets; Exchange Program,” Memorandum of Conversation, March 23, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, footnote 10, p.59.。霍爾布魯克表示，希望兩國以1973年2月達成的協議為基本談論原則，不再糾結于過去的談判，并去除那時以來美國提出的次要問題*“SALT; CTB.Indian Ocean; Africa, Middle East; Belgrade Conference; Vietnam; Fukuda Visit; Claims/Assets; Exchange Program,” Memorandum of Conversation, March 23, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.61.。3月23日，國務卿賽勒斯·萬斯(Cyrus Roberts Vance)在與黃鎮的談話中，再次重申了資產問題的立場，即所有凍結的中國資產可用來償還美國公民的索賠，所有留在中國的美國資產可以用來賠償中國公民的債務。對此，他希望中國能予以認真考慮。*“SALT; CTB.Indian Ocean; Africa, Middle East; Belgrade Conference; Vietnam; Fukuda Visit; Claims/Assets; Exchange Program,” Memorandum of Conversation, March 23, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.59.

黃鎮回應說，中國在這一問題上的立場已經在2月份與卡特總統會見時表述得很清楚，這一問題能否解決，取決于美國。4月29日，韓敘在與霍爾布魯克的會談中，答復了美方提出的重開資產談判的請求，并系統闡述了中方的立場：第一，新中國成立后，美國凍結中國資產的行為是非法的。美國應該清楚，是美國欠中國人民的債。中國有權利向美國提出賠償。第二，在基辛格1973年2月訪華期間，中美之間的關系隨著《上海聯合公報》的發表出現了新的轉機，中國出于增進中美兩國友誼的原則，同意用“一攬子解決”的方式來處理兩國資產問題。在此后所有的談判過程中，中方都一直堅持這一原則，并努力促進資產問題的合理解決。第三，對于美國在1973年3月21日節外生枝提出的三個問題，中國依然堅持這些原則：美國法律管不著中國，“指定的或特別指定的中華人民共和國國民”這一只單方面考慮美國法律的術語永遠都不能出現在雙方文件中；舊中國政府發行的債權一概無效，中華人民共和國政府沒有義務對這部分債務承擔責任；被美凍結的資產已由第三國銀行返回中國的，不包含在賠償美國的資產范圍之內。韓敘還強調，造成資產問題復雜化的責任不在中國。中國一直表示，只要美國有誠意，資產問題很快就能得到解決。*“Claims/Assets,” Memorandum of Conversation, April 29, 1977, FRUS, 1977-1980, Vol.13, pp.83-84.

然而，對于中國的意見，美方并不愿意接受，認為中國堅持的原則無益于資產問題的解決。霍爾布魯克在與韓敘的會談中只是很禮節性地表示，美國的態度是誠懇的，將會認真研究中國的立場。當時，卡特總統更多的是受到國務卿萬斯的影響。在美蘇緩和及中美關系正常化方面，萬斯認為：“美蘇緩和關系到美國外交的全局，一個穩定的美蘇關系將有助于營造一個美國可實現其他外交政策目標的國際環境。中美關系的正常化必須以不損害美蘇緩和為前提。”有鑒于此，1977年卡特政府在中美關系正常化方面仍然躊躇不前，從而在某種程度上影響了資產問題的解決。盡管在接下來一年多的時間內，雙方又進行了若干次談判，但都沒有結果。到1978年，美蘇關系由于一系列原因而惡化。加之布熱津斯基的影響，卡特總統對蘇聯的擴張逐漸表現出強硬的態度,從而“打定主意”要實現中美關系正常化。*陶文釗：《中美關系史(1972—2000)》下卷，第31—41頁。從這年1月起，美國政府醞釀進一步放寬對中國的出口限制，布熱津斯基與中國駐美聯絡處副主任韓敘會見頻繁，基辛格時期中美之間的經常性對話協商得以恢復。就中國來說，1978年春召開的第五屆全國人民代表大會提出了“建設社會主義現代化強國”的奮斗目標，此后開始大規模進口國外先進技術、設備，并大量吸收外國投資。中國還派出幾個代表團，到日本和歐洲一些主要國家及港澳地區考察。由于中美之間沒有正常的外交關系，歐洲等地與中國的貿易總額遠遠超出了中美之間的貿易額。這極大地刺激了美國的企業界，要求與中國建交的呼聲越來越高。可見，雙方對外戰略的調整成為解決資產問題的一大動力。

鑒于雙方都有強烈的需要，從1978年7月開始，中美就建交問題進行了談判。相對于以前的糾纏不休，這次談判進行得異常順利，各種問題迎刃而解，最終達成了一系列共識和協議。根據中方的要求，美國政府于12月15日先行宣布與臺灣當局結束外交關系。第二天在北京和華盛頓同時公布了《中美建交聯合公報》。接著，華國鋒在人民大會堂舉行中外記者招待會，宣布中華人民共和國和美利堅合眾國決定自1979年1月1日起建立外交關系。時值中共十一屆三中全會召開之際，對于中國來說，一個改革開放的新時代正在到來，而中美建交正是對外開放啟動的一個重要標志和象征。1979年1月28日，鄧小平應卡特總統邀請，對美國進行正式友好訪問，這為解決中美貿易關系正常化特別是資產問題帶來了一個難得的契機。事前，在美國國務院、財政部、農業部、商務部等13個部門舉行的有關中美政策的會議上，財政部部長布盧門撒爾指出：“資產議題是貿易問題的核心”，“除非中美兩國能解決資產問題，否則美國無法在政府層面推進中美貿易的發展”。他還提出由卡特總統在與鄧小平會談時向中方表明，資產問題是“兩國必須優先解決的問題”。*“US/Claims Economic Relations,” Minutes of a Policy Review Committee Meeting, January 8, 1979, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.696.如果中方態度積極，可以在他本人于2月底訪華時，就資產議題的細節與中國達成協議。實際上，1月初鄧小平在回答美國記者的提問時已明確表示：“美國財政部長最近就要訪問中國，就要商談這個問題。我想這個問題不大。”*《鄧副總理會見美國記者》，《人民日報》1979年1月6日。到此，資產問題的解決似乎只剩下時間和程序問題了。

1月30日，在鄧小平與卡特的會談中，卡特果然指出：“對于中美兩國來講，最直接的受益方式之一是建立正常的貿易關系”，“我們需要解決的第一個障礙就是資產問題”，“這一問題與整個的貿易協議息息相關，已經被談論很多年了，若要及早解決，雙方都需采取靈活且有建設性的方式”*“Summary of the President’s Third Meeting with the People’s Republic of China Vice Premier Deng Xiaoping re: Economic Relations, Claims Assets, Immigration, Technology Transfer, Civil Aviation and Maritime Agreement, Student Exchange, Journalists, Counsular Arrangements, Refugees, Nuclear Testing, Taiwan, Communication, SALT and Taiwan,” Memorandum of Conversation, January 30, 1979, FRUS, 1977-1980, Vol.13, pp.773-774.。鄧小平表示，中美之間解決資產問題此時并不存在多大困難。由于中國有與其他國家成立經濟委員會來討論雙邊經濟議題的經驗，因此鄧小平提議中美之間也成立一個類似的經濟委員會。美國經濟委員會會長可由布盧門撒爾擔任，中方可由財政部部長張勁夫擔任，然后由他們具體負責經濟領域的細節性談判。除此，鄧小平還建議中美之間簽訂一個長期的貿易協定，以促進中美直接貿易的發展。*“Summary of the President’s Third Meeting with the People’s Republic of China Vice Premier Deng Xiaoping re: Economic Relations, Claims Assets, Immigration, Technology Transfer, Civil Aviation and Maritime Agreement, Student Exchange, Journalists, Consular Arrangements, Refugees, Nuclear Testing, Taiwan, Communication, SALT and Taiwan,” Memorandum of Conversation, January 30, 1979, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.774.

鄧小平與卡特會談后不久，中國發起了對越自衛反擊戰，使西方看到了中國徹底擺脫蘇聯陣營并與西方發展友好關系的決心。在此背景下，中美關系各方面的進展都比較順利。2月24日至3月4日，美國財政部部長布盧門撒爾如期訪華，并與張勁夫就資產問題展開談判。雙方各指定三四名專家開展具體磋商，兩位財長在會外遙控與拍板。專家談判小組連續商談了三天也未能達成一致意見。為打破僵局，中國方面經張勁夫主持研究，提出了一個新的解決辦法。經中美雙方專家小組再次談判后，美方基本上同意中方提出的方案以及中方草擬的協定文本。接著雙方連夜進行中美文本各條條文的推敲，把文本定了下來。*王丙乾：《中國財政60年回顧與思考》，中國財政經濟出版社，2009年，第196頁。該文本的主要內容是：中國將以現金形式賠償美國公民8050萬美元的索賠，分六年支付，該年10月1日支付3000萬美元的第一筆賠償。剩余的則從1980年10月1日開始，每年支付1010萬美元。在中國支付第一筆賠償金后，美國將在1979年10月1日解凍中國的被凍結資產。*Hobart Rowen, “Blumenthal Tell Talks in Peking Seen Going Smoothly,” “China to Pay $80 Million on Claims,” The Washington Post, February 27, 1979; Telegram from the Embassy in China to the Department of State, March 1, 1979, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.814.美國公民的求償金額如前文所述，為1.968億美元。長期以來阻礙資產談判的另外兩個問題也得以解決：第一，中國只需賠償從1949年10月1日至1966年11月6日美國公民對中國政府的私人求償，也就是說中華人民共和國政府不用對舊中國政府的債務問題承擔責任；第二，在協議中使用“中國公民、自然人和法人(the PRC nationals and natural and juridical persons)”，而不再堅持使用“指定的或特別指定的中華人民共和國國民”，并對“美國國民”和“中國國民”予以了特別說明*“Claims/ Assets,” Telegram from USLO Beijing to SECSTATE Washington DC, February, 1979, Folder: China (PRC), 1-3/79, Box 9, National Security Affairs-6, Brzezinski Material Country File, China, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia.。

對于這次談判的成果，當時的新華社記者予以積極評價：“雙方解決了過去歷史上遺留下來的資產問題。這是雙方在處理問題中，著眼于兩國在各種領域里發展關系的大局的結果。”*朱敏之：《展望中美經濟貿易關系的前景》，《人民日報》1979年3月5日。顯然，這個“大局”就是中美之間的整個經貿關系或雙邊關系。然而，兩國財政部部長只是就協議進行了“草簽”。或許因為牽涉兩國關系的大局，中國表現得格外謹慎。不久，美方也認識到茲事體大，卡特政府突然表示，中美建交的消息會使國會認為白宮將注意力和戰略重點轉向中華人民共和國，勢必將削弱對臺灣的責任，因而有必要通過兩黨議員由國會來介入和評估美國的對華政策。同時，卡特政府的對華舉措的確也使臺灣大為震驚，美臺雙方開始談判，參眾兩院討論了十幾個與臺灣有關的議案，“旨在保留和挽救美國與臺灣的外交和防衛關系”，并于3月份通過了《與臺灣關系法》，這意味著美國將繼續承擔對臺灣的安全防衛責任。盡管中國抗議《與臺灣關系法》違背了中美關系正常化的協議，并造成了美國對中國內政的干涉，但卡特依然于4月簽署了此項法案。*Robert S.Ross, Negotiating Cooperation: the United Stated and China, 1969-1989, Stanford University Press, Stanford, California, 1995, pp.142-144；陶文釗：《中美關系史(1972—2000)》下卷，第61—79頁。《與臺灣關系法》的出爐使得中國領導人懷疑美國改變對華關系的真誠。中國政府指出，這個法案的本質，就是不承認只有一個中國。外交部部長黃華專門約見美國駐華大使，表示“中國政府當然不能同意”，“這對中美兩國剛建立的新關系是很有害的”*《黃華外長約見美國駐華大使伍德科克》，《人民日報》1979年3月24日。。由此，自然也就影響了中國在資產問題上的處理進程。對于中國政府遲遲未能在協議上簽字，美國作出了幾種猜測：一是認為中國需要將此協議拿給有關部門比如國務院進行討論；二是認為中國需要以此要挾美國政府在最惠國待遇談判問題上作出某種妥協；三是認為中國政府在等待美國對臺政策的表態。不管是出于什么情況，美方希望不影響已達成協議的簽署。美國國家安全委員會負責東亞與中國事務的官員邁克爾·奧克森伯格(Michael Oksenberg)建議布熱津斯基在與中國駐美大使柴澤民會談時，提醒中美兩國關系的戰略意義，敦促中方早日簽署資產談判協議。*“Your Meeting with Ambassador Chai Zemin, Thursday, March 29, at 10:00 am,” Memorandum from Michael Oksenberg to Zbigniew Brzezinski, March 28, 1979, Folder: China (PRC), 12/78, Box 9, National Security Affairs-6, Brzezinski Material Country File, China, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia.既然發展兩國關系的戰略方向已定，無論什么具體的問題終究都會克服。

1979年5月，美國商務部部長克雷普斯訪華，這一歷史遺留問題終于等到了最后解決的時刻。張勁夫和克雷普斯分別代表本國政府，于5月11日簽訂《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府關于解決資產要求的協議》，其中規定：“本協議生效之日，兩國均不再代表自己或他人向對方政府提出本協議范圍內的任何財產。”*柴澤民口述，張國強編著：《中美建交風雨路》，上海辭書出版社，2010年，第155頁。根據協議，該年10月1日，中國支付美國3000萬美元的索賠額。相應地，美國財政部于1980年1月31日宣布解凍中方資產，中國國務院授權中國銀行代表中方債權人向美方債務人辦理有關被美國凍結資產的收回或提取事項。至此，進行了七年之久的資產問題交涉最終結成善果。

四、結 語

縱觀中美兩國關于資產問題的談判及達成的協議，有幾點情況值得注意。

第一，中美關系的整體發展影響著具體問題的解決。相對于整個中美關系，資產問題只是一個小問題。它因中美關系的改善而提上日程，又因中美關系的欲進又止而徘徊不前，最終在中美建交以后得到妥善解決。美國副總統沃爾特·弗雷德里克·蒙代爾(Walter Frederick Mondale)在北京大學演講時，就把中美資產要求問題的解決看作中美關系正常化的一個碩果*冬梅：《中美關系資料選編(1971.7—1981.7)》，時事出版社，1982年，第180頁。。同時，雙方圍繞資產問題的博弈實際上又是整個中美關系艱難前進的反映。在很多時候，分歧不是資產本身，而是彼此的戰略考量和意識形態顧慮。在資產問題達成協議時，鄧小平就曾對美國客人說，“國際局勢發展的趨勢要求中美兩國加強交往和合作”，并欣慰地肯定雙方都在“從世界形勢的全局來看待和處理中美關系”*《中美貿易關系的重大進展》，《人民日報》1979年5月16日。。這說明探討中美之間的具體交涉，絕不能就事論事，而應有整個中美關系和彼此國際戰略的視野。

第二，談判的過程雖然橫生枝節，但增進了雙方的相互了解。中美之間就資產問題談談停停，時進時退，爭論不休，而這一過程則有效地增加了彼此的了解。張勁夫就曾明確指出，“通過一系列的會談活動”，增進了雙方的“了解與友誼”*《張勁夫部長說中美財長會談取得重要成果》，《人民日報》1979年3月2日。。中國在意的未必為美國在意，美國看重的也未必為中國看重。通過資產問題的談判，中美彼此顯然真切地了解了對方的立場、態度和所著意之處。問題的解決不在于分歧有多大，而在于是否尊重和理解分歧，并愿為此作出妥協，這一點中美雙方顯然在一定程度上都做到了。

第三，中美之間具體問題的解決是充滿變數的，在一個關節點上存在著不同的可能性。在長達七年的談判中，中美之間曾數度達成協議，但總是既成又變。究其原因，固然在于彼此都想使自己利益最大化，而唯恐便宜了對方。不過，更重要的還是受雙方國內政局的影響，比如美國的水門事件、總統選舉及其更替、國會與白宮的較量、社會輿論等，都在很大程度上影響著美國在談判中的態度和處置。而中國的“批林批孔”運動、“四人幫”被粉碎以及中共十一屆三中全會的召開等也不同程度地影響著中國對美的具體態度和舉措。

最后需要說明的是，資產協議之所以能夠在1979年5月簽署，中國表現出較大的主動性，并作了較大妥協。與1973年基辛格和周恩來達成的“一攬子解決方案”相比，兩國最后簽訂的《關于解決資產要求的協議》對中國較為不利。奧克森伯格曾欣幸地說：“資產問題協議對我們十分有利，卻為中國政府留下了一個‘膿瘡’。”*“Ambassador Strauss’s Memorandum on his Trip to China and Japan,” Memorandum from Michael Oksenberg to Christine Dodson, June 12, 1979, Folder: China (PRC), 6-7/79, Box 9, National Security Affairs-6, Brzezinski Material Country File, China, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia.因為根據這一協議，中國政府必須返給美國已經由第三國返還中國的1700萬美元被凍結的中國資產。并且，中國政府必須親自收回凍結在美國的資產，從而使中國政府將直接面對由此而產生的訴訟。這些情況固然有利于美國，但中國絕不是輸家。

中國領導人華國鋒曾明確向美方表示：“資產問題原本就是個小問題，應該讓位于關鍵問題。”*“Text of Conversation between Secretary of the Treasury W.Michael Blumenthal and Chinese Premier Hua Guofeng”, Memorandum from Secretary Blumenthal to Mr.Oksenberg, March 1, 1979, Declassified Documents Reference System (DDRS), Document Number: CK3100119924-3100119925.所謂關鍵問題，指的是此時中國正在積極爭取的中美貿易協定的簽訂和美國的最惠國待遇，顯然以小換大是更為明智的。一位美國記者曾把資產問題看作“兩國建立貿易和商業關系方面，最后一個，也是最重要的一個問題”*《鄧副總理會見美國記者》，《人民日報》1979年1月6日。，由此可以反觀這一問題的解決對于中美經貿發展的意義。參與此事的王丙乾指出：“中美兩國資產問題的順利解決，為當時正在開展的中美兩國關系掃清了障礙，兩國貿易進入了大幅度增長的時期。”*王丙乾：《中國財政60年回顧與思考》，第196—197頁。同時，中國正在開啟一個引進外國技術、設備和資金及利用國際市場的新時代，對于資產上的一點損失自然也就不那么在意了。而實際上，從最終的結果來看，中國不但沒有受損失，而且比預想的還多得了一些。據深諳其中奧秘的張勁夫回憶：“我方不請美國律師幫助收回凍結的存款，而由中國銀行出面去收回。經過中國銀行兩年的努力，中國銀行的工作是

做得好的，不僅收回存款還收回一部分利息。我方實際收回1億多美元，即我方分文未出，還凈得了好處2000多萬美元。這充分說明，中美解決資產問題的談判，是一次非常成功的談判。”*《張勁夫文選：世紀回顧》(上)，中國財政經濟出版社，2000年，第387頁。后來，中國經濟以兩位數的速度在增長，為中國政府的戰略考量劃上了圓滿的句號。

(本文作者 中共中央黨校文史教研部博士研究生 北京 100091)

(責任編輯 吳志軍)

Sino-US Negotiation on the Issue of Private Claims and Frozen Assets in 1970s

Deng Zhengyun

In the 1970s, after thawing and a direct communication, China and America gradually turned to some specific problems of negotiations, and one of the more important was assets remained by history. Since 1972, diplomatic staff of the two countries carried on several years of negotiations, fully demonstrating the differences in their respective position and cognition between China and America. Asset itself was, of course, the focus of the argument, but it was influenced by international strategies and domestic political affairs of the two sides. Promoted by the common interest and the need, the final agreement was signed in May 1979. In this regard, the United States felt good, while China was not a loser.

D829.712

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1003-3815(2016)-07-0057-14