中歐法律援助立法研討會綜述

司法部法律援助中心

中歐法律援助立法研討會綜述

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2016年6月21-22日，中歐法律援助合作項目法律援助立法研討會在北京召開。來自荷蘭、英格蘭、蘇格蘭、拉脫維亞4位歐方法律援助專家，部法制司、法援司、律公司、法援中心、法援基金會以及北京、江蘇等11個省（區、市）司法廳（局）法制工作機構與法律援助機構的人員，以及中國政法大學、中國人民大學、南開大學的專家學者參加會議。

研討會上，中歐雙方各自介紹了本國的法律援助制度、法律援助立法和法律援助工作情況，特別是對各國法律援助制度所體現的不同的法律理念、法律文化以及治理精神,并圍繞立法中所涉及的法律援助對象標準及范圍、法律援助提供方及相關方、法律援助的服務模式、法律援助提供的程序、法律援助管理機制等主題進行深入研討。參加會議的中方人員認為，立法的過程是一個凝聚社會共識，廣泛宣傳法律援助工作，提升法律援助制度化、法治化水平的最有效的方式；圍繞法律援助立法進行研討交流，體現了中歐法律援助項目的主旨，抓住了當前和今后一個時期我國司法體制改革和法律援助工作重點，對于學習借鑒歐盟國家法律援助立法經驗，加快推進我國法律援助立法具有十分重要的啟發和借鑒意義；通過法律援助立法研討會的交流活動，能夠使我國法律援助制度更加具有國際性和廣泛性，更好地展現我國法律援助事業發展取得的成就。與會歐方人員認為，圍繞中國法律援助立法的研討符合中歐法律援助合作項目主旨，中方在推進法律援助立法中的開放態度值得尊重，中國法律援助事業快速發展既促進了本國立法，也值得國際同行高度關注。現將研討會主要觀點綜述如下。

一、各國法律援助立法的經驗

中國與荷蘭等歐盟國家法律援助發展歷史和情況各不相同，法律援助立法各異，但在立法經驗上有相同之處。中方認為，我國雖然初步建立了以憲法為統領，以《法律援助條例》為核心的法律援助制度體系，但提升立法層級，研究制定法律援助法勢所必然。推進法律援助立法，首先需要厘清法律援助立法的定位、法律援助的對象與事項范圍和受援標準、法律援助的責任主體、法律援助的提供模式，以及法律援助的經費保障、法律援助的管理體制、法律援助的組織實施程序等重要問題。

荷蘭法律援助委員會前主任彼得·范登·比格拉爾認為，任何新的立法都是一個十分復雜的過程，涉及到方方面面。要建立一個完善的法律援助制度，應該在利益相關者（需求者、提供者、納稅人、政府、法律援助計劃受益者）之間建立良好的平衡關系。法律援助立法要處理的核心問題包括：國際義務、憲法或其他法律的規定；應該涵蓋的法律援助需求；法律援助服務的種類和提供者；獲得法律援助的資格；法律援助經費來源；法律援助質量的保證；法律援助的宣傳；法律援助體系的管理；法律援助責任的分配；法律援助體系的監督。彼得認為，一個成功的法律援助立法的決定性因素包括：一是如何提升社會大眾以及政治人物對法律援助的意識；二是如何通過前臺篩選案件，區分主要、次要的法律援助；三是如何簡化程序，通過經濟困難條件和案情條件審查以減少行政負擔；四是如何讓客戶分擔合理的法律援助費用，以促使客戶權衡利弊，避免毫無價值的案件對法律援助及相關司法資源的浪費。

原蘇格蘭法律援助委員會主任林賽·蒙哥馬利博士，直接參與了蘇格蘭法律援助政策和法律的系列改革。他從蘇格蘭法律援助的立法發展中總結了以下經驗教訓：一是法律援助并非孤立地運作。法律援助的改革會影響司法體系的運行，同樣對司法體系的改革也可能影響法律援助的運行和成本。要仔細考慮司法體系立法改革或法律援助立法改革可能產生的后果。二是在法律援助立法過程中，廣泛征求法律援助提供者和其他方的意見十分有益；如有可能，可以對改革進行試點。三是主要立法要盡可能具有前瞻性。通常使用主要立法作為授權法，使用次級立法規定細節問題，這能夠使未來的變革更容易實現。四是政府官員和法律援助機構之間要進行密切的合作，以制定有效、高效的法律援助立法。五是要建立健全監督體系，促進法律援助立法（和其他刑事司法立法）的順利實施，按照既定目標提供法律援助服務，并對不可預見的后果進行早期識別。

英國高等法律研究所名譽教授阿維熱·舍爾總結了英國法律援助立法的經驗，主要包括：文化和環境至關重要——在不同歷史時期，所有的利益相關者都必須認識并理解法律援助計劃，發展不會一蹴而就。質量控制需要時間去完善——需要時間來發展、及時評估、保障法律援助的制度。需要不同的法律援助服務提供者——法律援助管理者有權挑選服務提供者并建立服務競爭機制。法律援助不必是免費服務——關鍵是有用，收費也是可行的。由一級立法對法律援助進行整體定位，次級立法對細節（范圍、資格、限制）進行規定。

拉脫維亞司法部法律援助提供處主任艾格瑞斯·巴塔勞斯基斯介紹，拉脫維亞在2005年制定了《國家保障法律援助法》，本國的法律援助發展時間不長，目前的法律援助體系存在經濟困難審查運行不佳、范圍和類型有限、缺乏系統化的質量保證體系、法律援助提供者沒有職業保險、農村地區沒有法律援助中心、法律援助計劃不包括非政府組織等問題。但已經準備對《國家保障法律援助法》進行修正，擴展民事和行政法律援助案件的范圍，改進費用報銷方案，預計可以對訴訟費用進行報銷。拉脫維亞法律援助未來的發展方向是：對于法律援助辦案量不作限制性規定；建立新的法律援助信息系統，確保更快處理案件；建立法律援助費用補貼新方案；建立更全面的質量保證體系；提供一站式服務。

二、法律援助的對象、標準及范圍

在此議題下，與會代表對法律保險和受援人經濟狀況審查問題展開了充分的交流。中方認為在法律援助立法中，關于法律援助對象、標準和范圍設定是制度的核心，是決定法律援助立法框架的核心因素。至于如何確定法律援助對象、標準和范圍，一是要考慮優先性，即什么群體需要優先考慮、什么權利需要給予保護；二是要考慮統一性，雖然各地法律援助經費投入水平不一樣，出現較大差異，但差異的幅度應當保持在一定界度里；三是要考慮差異性，法律援助服務形式有咨詢、代書、辯護和代理等，不同的服務形式需設定不同的標準；四是要考慮平衡性，確定對象、范圍和標準的時候，還要考慮到與法律服務市場之間的分界線，以及法律援助的覆蓋面等因素。中方還認為，法律援助立法應當關注法律保險等前沿問題的理論研究與實踐探討。如新疆的克拉瑪依市司法局和平安保險公司開展的法律保險項目的運行已有兩年多時間，并且得到了司法部和保險監管機構的關注。中國保監會對怎么樣發揮保險在法律援助方面的作用也非常關注。雖然這些尚停留在理論研究階段，實際上也是很好的探索。關于經濟狀況的審查問題，我國在法律制度上已經建起了經濟困難證明制度，但由于公民收入的核查涉及到稅務、不動產登記、銀行等多個部門，在缺乏一套完善的征信系統情況下，執行中還存在一些問題。因此，立法應當為解決此類問題提供依據。

彼得認為，在荷蘭，法律援助需求并不是固定的，其變化是由國家的法律標準、司法標準和社會福利標準的變化而決定的。林賽博士介紹，在蘇格蘭，當事人購買訴訟保險可以抵扣所得稅，政府鼓勵老百姓買訴訟保險，買保險的多了，申請法律援助的就少了，政府就節省了法律援助資金。舍爾介紹說，法律保險在北歐地區運轉良好，尤其是德國。之所以行之有效，很大程度上與這些國家國民較好的保險意識有關。法律保險多附加于家財險或交通工具保險上，大家都買保險的話，也就有了法律保險。如果說人口中大多數都沒有保險，去推動法律保險就會比較困難。

三、法律援助提供方及相關方

與會代表交流的重點集中在是否發展專職法律援助律師，以及如何保持專職律師的獨立性。中方認為，法律援助立法關于提供方和相關方的規定，主要考慮三個問題：一是是否將法律援助的政府責任上升為國家責任？目前規定法律援助是政府責任，政府有義務保障所有符合條件的公民去獲得法律援助。政府要保障法律援助經費撥付，政府要設立專門的法律援助機構來組織實施法律援助。二是是否改變指派律師承辦法律援助案件的方式？在有關完善法律援助制度意見中，特別指出要加大政府購買法律援助服務的力度，按照市場化運作，改變通過行政指令讓律師承辦法律援助案件的方式，由政府作為購買服務的主體，律師作為提供服務的主體，通過招投標選擇合適的提供主體。三是是否把社會組織也納入到大的法律援助的格局？一方面要鼓勵和支持社會組織參與法律援助，另一方面是如何對社會組織進行有效的監管，確保提供法律援助的質量。

林賽博士介紹，在蘇格蘭的法律援助提供者中，既有受聘于法律援助委員會的公設辯護人，也有私人律師。之所以設立公設辯護人，是由于政府不滿于律協對于私人律師的質量控制，認為律協監督律師不力。經過十幾年的實踐，公設辯護人的辦案質量水平總體上比社會律師要高。目前看來，這種混合模式還是很適合蘇格蘭。2008年曾有計劃要大規模增加公設辯護人辦公室，法律援助委員會向政府提出這樣可以節省很多的財政資金，但最終政府和律協經過談判，決定要降低私人律師的收費，不增加公設辯護人了，這樣是一個雙贏，私人律師也能夠得利，納稅人也可以得利。法律援助委員會是一個獨立的機構，不是政府的一部分，雖然是政府出資的。公設辯護人和檢察官一樣都需要遵守律師公會的規則、服務標準，他們必須保持獨立性，如果受到不應有的干擾、壓力，可以向律師公會投訴，所以這也是對公設辯護律師的保護。要保持律師的獨立性，需要在立法中明確，這是立法的作用，明確政府哪些事情是不能做的，政府雖然有很多權力，但是不能具體讓法律援助委員會怎么辦案。法律必須保障法律援助委員會的獨立性。

彼得·范登·比格拉爾介紹，在荷蘭目前還沒有專職法律援助律師，主要原因是目前參與辦理法律援助案件的私人律師數量比較充足，法律援助委員會只需要履行對服務質量的監督職能。阿維熱·舍爾曾受歐盟指派參與格魯吉亞法律援助制度評估工作。據介紹，格魯吉亞曾設立公設辯護人制度，公設辯護人是國家工作人員，跟檢察官在同一個部門。據前五年的統計數據，公設辯護人擔任律師的案件中沒有一個人被判無罪。公訴人和公設辯護人放在一個部門之下，意味著公設辯護人無法作為律師正確履行職務。經過改革，公設辯護人轉移到其他部門，而且公設辯護人是直接向議會負責。經過改革，公設辯護人成績斐然，公設辯護人脫離了檢察系統以后才真正地發揮了作用。舍爾由此認為，公設辯護人從一定角度看是國家公務員，但他們是律師，應該像專業律師一樣工作，遵守律師行為規范，對他們而言，律師的職業道德比公務員的身份更重要。

四、法律援助的服務模式

本議題下的交流討論集中在費用分擔和值班律師制度兩個方面。中方認為，我國法律援助是免費的。在將來的立法中，能否考慮實行費用分擔制度，這是一個重大理論和實踐問題。目前，免費法律援助覆蓋人群是20%左右。在此基礎上，如果可以把收入稍好但又不能完全負擔法律服務費用的夾心階層也納入到法律援助范圍當中，對于充分發揮法律援助的社會價值無疑是十分重要的。雖然分擔費用制度的優越性顯而易見，但具體實施中還要充分考慮其可行性，因為這既與社會國家誠信建設程度密切相關，又與經濟證明困難制度密切相關。

林賽·蒙哥馬利介紹，在蘇格蘭曾做了一些分析，有些中等收入的人也是付不起錢進行民事訴訟的。政府把法律援助的門檻設置在年收入2.6萬英鎊，這是一個最低的標準。這個可支配收入變化很多，涉及到財產、房產等不動產。費用分擔的比例最高可能達到好幾千英鎊，雖然說要分擔那么多，但是還是可以享受法律援助的。如果不提供法律援助，當事人可能錯過贏得財產的機會，所以法律援助服務對他們來說還是很關鍵。法律規定這些得到幫助的人，如果贏得了賠償，要支付援助的一部分費用，這樣既能保護受援人，也能保護律師的利益。實際上，這些中等收入階層，有時還是沒有錢打官司；但是他們分擔一部分費用，就幫法援機構省了很多錢。雖然蘇格蘭法律援助的覆蓋率為70%，但是并不是說這70%的人都可以完全免費享受法律援助，而只是在最重要的案子中受援人才能享有全免費法律援助。費用分擔制度一定程度上幫法援機構節約了成本，也提高了效率。

彼得介紹，在荷蘭一線服務是全免費的，二線有自付費的比例，根據當事人的收入分為五類，當事人用得多，付得多。自付費比例還是比較少的，使得大家能夠去享受到法律服務，同時能夠解決問題。現在是當事人把自付費這部分的錢直接給律師，律師減少收費。目前正在轉向蘇格蘭的模式，也就是法律援助委員會去收自付費的錢，并且當事人可以分期付款。在荷蘭通過稅務機關來核查當事人的經濟狀況。稅務機關在核實收入以及資金狀況方面更有專長，手段更多，而且銀行有義務為稅務機關提供全面的關于存款、資金這方面的信息。彼得還介紹了荷蘭值班律師制度的運行，私人律師在法律援助委員會登記參加值班律師工作后，由委員會根據律師的時間、專長進行排班。委員會與警方達成協議，嫌疑人被捕后，警察要將其姓名、涉嫌罪名、羈押地點等必要的信息發郵件通知委員會，由委員會通知值班律師。律師是否履職，委員會可向警方查詢。當事人不需要付費，可以獲得30分鐘的基本的咨詢服務。

在英格蘭、蘇格蘭和拉脫維亞都設立了值班律師制度，并且當事人都是可以免費獲得值班律師的幫助。在英格蘭和蘇格蘭，在法庭和警察局都設有值班律師。與荷蘭不一樣，警察局值班律師首先提供給當事人的是免費的電話服務。在蘇格蘭是24小時服務。

五、法律援助提供的程序和管理機制

本議題下就法律援助申請復查程序和管理體制的運行模式展開了交流。中方認為，根據《法律援助條例》，申請法律援助有一個復查程序，當事人可以向作為法律援助主管機構的司法行政部門提出復查申請。但對于司法行政部門作出的決定能不能申請行政復議和申請行政訴訟，在《法律援助條例》沒有明確規定。因此，法律援助立法應當對此作出明確規定。歐方專家介紹，在英格蘭、蘇格蘭、荷蘭，當事人的法律援助申請都是由律師來填寫并提交的。律師熟悉申請的程序和標準，可以保證填寫資料、案情的準確性，以便當事人可以更快地獲得批準。而關于復議問題，在荷蘭可以申請內部復議，法律援助委員會出現錯誤，可以通過內部程序解決。如果有異議，委員會向異議人和復議人了解情況，一般70%、80%的問題可通過這種方式解決。同時也可以對審查決定進行上訴。在蘇格蘭，立法規定可以對蘇格蘭法律援助委員會的決定進行上訴，但有一定的時限。而在內部復議階段，委員會需更換復議人。蘇格蘭司法審查有一個特別程序，當事人申請進行司法審查，如果委員會認為司法審查無理，可以拒絕，這個時候會有一個很快的司法審查直接提交給一個特定的高級法官裁定拒絕被司法審查的申請是否合理，用這樣的程序會很快完成審查。在拉脫維亞，可以對法律援助事務局的決定上訴，可以申請到司法部復議，進入行政法庭的一審，跳過一個審級直接進入高級法院再上訴，司法第二審是書面審，可避免司法二審時間太長。

關于管理體制的運行模式，中方認為法律援助立法應對此作出規定。怎么有效避免把有限的資源消耗在政府管理、政府運行中，而把更多的資源用在受援人身上。歐盟專家介紹，這也是多年來自己國家一直致力達到的目標。在蘇格蘭，法律援助財政減縮一直在進行，目標就是要降低行政管理費用，雖然蘇格蘭的法律援助費用是上不封頂，但是行政預算是有封頂的，過去十年以來，不斷地減少行政開支，從而確保將盡可能多的資金用于法律援助服務。在荷蘭，法律援助的預算大部分必須要花在受援人身上，用在行政管理上的預算最多不能超過5%。歐方專家表示，目前減少行政開支最有效的辦法就是實現管理的信息化，減少人力成本。

（責任編輯趙海鷗）