流浪乞討人員救助管理模式探析

高薪翔

流浪乞討人員救助管理模式探析

高薪翔

我國現(xiàn)行的流浪乞討人員救助管理制度是一種典型的行政救助管理模式，其存在著信息不對(duì)稱、專業(yè)人員缺乏、救助能力不足、經(jīng)費(fèi)收支結(jié)構(gòu)不合理等問題。社會(huì)協(xié)同治理的興起對(duì)行政救助管理模式提出了新的挑戰(zhàn)。因此，有必要建立一種由政府、社會(huì)力量共同參與，多個(gè)層面協(xié)同治理的新模式。

一、歷史沿革及其特點(diǎn)

20世紀(jì)80年代，我國對(duì)于流浪乞討人員實(shí)行的是既具有強(qiáng)制性質(zhì)又具有福利性質(zhì)的收容遣送制度。它是在特定歷史背景下的產(chǎn)物，起初是對(duì)游民的收容，后來逐漸成為對(duì)災(zāi)民和流浪乞討人員的救助、安置以及遣送返鄉(xiāng)。到了90年代，隨著社會(huì)的發(fā)展和變化，大量的無業(yè)人員涌入城市，該制度的強(qiáng)制色彩越來越濃厚。2003年，我國政府廢除了執(zhí)行20余年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，出臺(tái)了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（簡(jiǎn)稱《救助管理辦法》）。

《救助管理辦法》實(shí)施十多年來，使我國在流浪乞討人員救助管理方面形成了典型的行政救助模式。其具備以下四個(gè)特點(diǎn)：一是執(zhí)行機(jī)構(gòu)以民政部門為主，公安部門和相關(guān)行政部門為輔。《救助管理辦法》第四條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對(duì)救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作。”在實(shí)際的工作中，由于城管、公安等部門的參與容易遭人詬病，因此救助工作主要還是由救助管理站來執(zhí)行。二是救助管理站的工作人員普遍屬于行政事業(yè)編制人員，工資由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。其分為管理、專業(yè)技術(shù)、工勤技能三類崗位。其中管理崗位多為部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部，工勤技能崗位多為安置的退伍軍人，專業(yè)技術(shù)崗位則是面向社會(huì)招聘。三是專項(xiàng)救助經(jīng)費(fèi)由地方政府全額撥款。《救助管理辦法》第三條規(guī)定“縣級(jí)以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時(shí)救助流浪乞討人員，并應(yīng)當(dāng)將救助工作所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，予以保障。”四是救助管理站實(shí)行的是來去自由開放式管理，受助人員享有完全的人身自由。對(duì)于來站求助的人員，只要符合救助條件，救助管理站不得拒絕提供幫助。對(duì)于長(zhǎng)期在街頭流浪的乞討人員，經(jīng)勸說愿意進(jìn)站的，救助管理站要及時(shí)進(jìn)行救助，對(duì)于不愿意進(jìn)站的流浪乞討人員，救助管理站的工作人員也會(huì)免費(fèi)為其提供食品棉被等物品。

二、現(xiàn)行救助模式的局限

（一）救助管理站與求助對(duì)象之間存在著信息不對(duì)稱。主要表現(xiàn)在，一是社會(huì)知曉度較低，多數(shù)流浪乞討人員既沒有聽說過救助管理站也不知道自己是否符合救助的條件。二是救助管理站對(duì)求助人員的身份難以甄別。在實(shí)際工作中，救助管理站往往以求助對(duì)象口頭提供的資料為甄別依據(jù)，很難確定其是否符合救助條件。

（二）救助管理站的救助力量難以滿足現(xiàn)實(shí)的需求。近年來，我國政府對(duì)社會(huì)救助服務(wù)方面的投入不斷增加，然而依舊難以滿足急劇增長(zhǎng)的救助需求。有關(guān)調(diào)查顯示，我國的救助管理站平均職工為10人左右，然而最繁忙的時(shí)候一個(gè)救助管理站要救助200多個(gè)求助對(duì)象，人手嚴(yán)重不足。

（三）救助管理站的經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)不合理。如北京市，各救助管理站每年有3000萬左右的專項(xiàng)資金用于受助對(duì)象的疾病治療、食宿開支和護(hù)送返鄉(xiāng)，其中僅精神病人的醫(yī)治費(fèi)用一項(xiàng)就占據(jù)80%以上。如果能拓寬思路，進(jìn)行開源節(jié)流，如讓慈善機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量承擔(dān)部分費(fèi)用，可以有效地解決資金問題。

（四）救助管理站普遍缺少專業(yè)技術(shù)人員。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，救助的理念也在逐漸變化，人們強(qiáng)調(diào)對(duì)流浪乞討人員的救助不僅僅是物質(zhì)上的，更應(yīng)對(duì)其身心健康和教育培訓(xùn)方面的需求給予滿足。但由于救助管理站編制等方面的限制，無法大量引進(jìn)專業(yè)人才。

三、社會(huì)協(xié)同治理的興起及其要求

協(xié)同治理是當(dāng)代社會(huì)公共管理職能社會(huì)化的結(jié)果。與傳統(tǒng)的政府公共事務(wù)管理主體不同，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)除了政府以外，社會(huì)組織和市場(chǎng)也應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)治理的主體。治理主體的多元化在一定程度上優(yōu)于二元對(duì)立的治理模式，能夠更好地適應(yīng)現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展和公眾需求，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。一方面，社會(huì)公共事務(wù)逐漸增多并且日趨復(fù)雜，對(duì)政府管理部門不斷提出新的挑戰(zhàn)，政府在應(yīng)對(duì)社會(huì)多元化需求及服務(wù)質(zhì)量要求等方面顯得越來越力不從心；另一方面，市民社會(huì)的興起及社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展為社會(huì)力量參與社會(huì)協(xié)同治理提供了契機(jī)。在此背景下，政府、社會(huì)與市場(chǎng)三方互動(dòng)逐步深入，社會(huì)團(tuán)體、私人企業(yè)也開始介入公共服務(wù)供給并承擔(dān)起部分社會(huì)協(xié)調(diào)及微觀管理職能。由于這種多元化主體優(yōu)先參與只能作為一種社會(huì)協(xié)同治理的過渡形態(tài)，因此，徹底打破政府對(duì)社會(huì)治理的壟斷，使多元化主體的社會(huì)力量平等地與政府一道進(jìn)行治理才能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的社會(huì)協(xié)同治理。

社會(huì)協(xié)同治理理論的內(nèi)在要求表明，構(gòu)建政府與社會(huì)力量多中心協(xié)同治理關(guān)系需要具備以下幾個(gè)基本條件：（1）以人為本的救助管理服務(wù)理念。參與救助管理工作的政府工作人員不應(yīng)該以管理者的身份對(duì)待流浪人員，而要以服務(wù)者的姿態(tài)充分地尊重他們的選擇和需求，幫助其解決生活困難并引導(dǎo)其回歸正常生活。（2）社會(huì)組織與政府救助管理單位具有平等法律地位。從目前的救助管理工作實(shí)踐來看，社會(huì)組織已經(jīng)開始介入流浪乞討人員救助服務(wù)，但由于政府主管部門只是持鼓勵(lì)態(tài)度，沒有進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定，因此導(dǎo)致了社會(huì)組織在對(duì)流浪乞討人員救助服務(wù)上雖然具有合理性和諸多優(yōu)勢(shì)，卻缺乏正當(dāng)途徑和合法的身份。因此，民政部門有必要公開認(rèn)可社會(huì)組織參與社會(huì)救助的合法性和正當(dāng)性。（3）社會(huì)公民普遍具有較強(qiáng)的慈善意識(shí)和志愿精神。社會(huì)公民作為社會(huì)力量的重要組成部分，也是多中心社會(huì)協(xié)同治理的主體之一，能為政府和社會(huì)組織提供必要的資金和人手。社會(huì)各界應(yīng)該共同致力于社會(huì)公益精神的培養(yǎng)，鼓勵(lì)社會(huì)普通公民的志愿行為，為實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的多中心社會(huì)協(xié)同治理奠定基礎(chǔ)。

四、救助管理社會(huì)協(xié)同治理模式的構(gòu)建

基于社會(huì)協(xié)同治理理論，我們可以探索構(gòu)建一種新的流浪乞討人員救助管理模式，在這個(gè)新救助管理體系中，多中心包括了政府部門、社會(huì)組織、公民以及其他的社會(huì)力量三大救助主體，各主體間通過有效的協(xié)調(diào)和溝通，以協(xié)同治理的方式對(duì)流浪乞討人員實(shí)施救助服務(wù)。各個(gè)主體之間的協(xié)同治理主要通過以下五個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)。

（一）加強(qiáng)整合政府與社會(huì)組織的資源。政府應(yīng)該推進(jìn)救助管理站的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)救助管理站與社會(huì)組織的合理分工。同時(shí)，救助管理站還應(yīng)該引入社會(huì)組織內(nèi)的志愿力量，使服務(wù)更加人性化。在此基礎(chǔ)上，政府在資金方面給予社會(huì)組織一些必要的支持，如財(cái)政補(bǔ)貼、合同外包、購買項(xiàng)目等。

（二）加強(qiáng)政府與社會(huì)組織的信息協(xié)同合作。政府部門與流浪乞討人群之間有著無形的隔閡，然而社會(huì)組織卻具有這方面的優(yōu)勢(shì)，通過政府與社會(huì)組織的信息合作共享，可以將政府一些必要的信息通過社會(huì)組織傳遞給服務(wù)對(duì)象。

（三）發(fā)揮政府對(duì)公民及社會(huì)力量的引導(dǎo)作用。雖然我國的公民及其他社會(huì)力量在參與救助方面遠(yuǎn)不及歐美等發(fā)達(dá)國家，但也在逐漸興起和成長(zhǎng)。因此，政府需要在培育社會(huì)慈善意識(shí)和志愿精神上加大力度，確保這一股力量成為救助服務(wù)的強(qiáng)大支撐。

（四）做好社會(huì)組織與政府的工作對(duì)接。政府與社會(huì)組織因?yàn)樵谛再|(zhì)上的差異，在救助管理服務(wù)上各有優(yōu)勢(shì)，所以，通過政府和社會(huì)組織在工作中相互銜接，可以提高其社會(huì)資源的使用效率，改善流浪乞討人員的生活現(xiàn)狀。

（五）實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與公民及其他社會(huì)力量的系統(tǒng)交換。社會(huì)組織利用自身的影響力吸引公民和企業(yè)等社會(huì)力量通過捐贈(zèng)和貢獻(xiàn)志愿勞動(dòng)等支持其服務(wù)的開展。同時(shí)，公民及其他的社會(huì)力量通過社會(huì)組織公開的人事、財(cái)務(wù)等信息了解資金的使用情況和實(shí)際救助的效果，以此來監(jiān)督社會(huì)組織實(shí)施的有關(guān)項(xiàng)目，促進(jìn)社會(huì)組織更好地履行社會(huì)協(xié)同治理的任務(wù)。

作者單位：（陜西省漢中市救助管理站）