抓住機遇乘勢而上推動我國康復輔助器具產業大發展
——關于對《國務院關于加快發展康復輔助器具產業的若干意見》的思考

樊瑜波

抓住機遇乘勢而上推動我國康復輔助器具產業大發展
——關于對《國務院關于加快發展康復輔助器具產業的若干意見》的思考

樊瑜波

近日，國務院印發了《關于加快發展康復輔助器具產業的若干意見》（以下簡稱《意見》），對推動康復輔助器具產業跨越式發展作出全面部署。《意見》是建國以來首次以國務院名義對康復輔助器具產業進行頂層設計和謀篇布局的綱領性文件，出臺后迅速引發了社會各界的廣泛關注。

一、《意見》出臺的背景

截至目前，我國有2.22億老年人、8502萬殘疾人、每年上億人次傷病人，是世界上康復輔助器具需求人數最多、市場潛力最大的國家。近年來，我國康復輔助器具產業在規模數量、產品種類、供給能力等方面都得到了明顯提升，但由于行業建設晚，缺乏統籌發展，與發達國家相比仍然存在較大差距。例如產業體系不健全，包括產業基礎薄弱、產業鏈條不完整等；自主創新能力不夠強，高端人才匱乏，還不能掌握部分高端智能輔具和關鍵部件的核心技術，高端產品被國外企業壟斷；市場秩序不規范，包括相應法律法規和監管機制不健全、產品質量參差不齊等問題。

近年來，黨中央、國務院高度重視康復輔助器具產業的作用和地位。為推動康復輔助器具產業趕超式、跨越式發展，將其打造成為造福民生和惠及經濟的優勢產業，國家正式出臺了該《意見》。

二、《意見》出臺的意義

《意見》首次提出康復輔助器具產業是一個獨立業態，在國家層面對康復輔助器具產業進行頂層設計，有利于引導激發新消費、培育壯大新動能、加快發展新經濟；有利于積極應對人口老齡化，滿足殘疾人康復服務需求；有利于推進健康中國建設，增進人民福祉。

首先，加快發展康復輔助器具產業是增加消費領域有效供給、培育經濟發展新動能的重要舉措。中央經濟工作會議強調，推進供給側結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態的重大創新，是適應我國經濟發展新常態的必然要求。康復輔助器具產業具有產業鏈條長、附加產業多等特點。我國巨大的人口基數和龐大的殘障群體數量成為康復輔助器具產業迅速發展的助推器。據行業調查，2015年全國康復輔助器具產業規模約為4300億元，年均增長率超過15%。加快發展康復輔助器具產業，對于我國經濟新常態下調結構、促消費、穩增長具有重要作用。

其次，加快發展康復輔助器具產業是科學應對人口老齡化的重要途徑。當前，我國已經進入人口老齡化快速發展期，加快康復輔助器具產業的發展，為老年人提供安全、適宜、全面的輔具產品和服務，既可以幫助老年人提高自理能力、改善健康及生活質量、維護老年人的尊嚴和權力，也有利于提高照護效率、節約照護人力、延續我國的人口紅利。

第三，加快發展康復輔助器具產業是健康中國建設的重要支撐。長期以來，黨和政府高度重視健康產業，自2008年提出“健康中國2020”后，習近平總書記又于2014年明確指出：“沒有全民健康，就沒有全面小康。”十八屆五中全會后，建設“健康中國”已被正式上升為國家戰略。2016年10月25日，中共中央和國務院正式印發《健康中國2030年規劃綱要》，提出了未來15年推進“健康中國”建設的行動綱領。加快發展康復輔助器具產業，能夠有效提升老年人、殘疾人、傷病人的健康水平，對于推進健康中國建設意義重大。

三、康復輔助器具的定義和分類

康復輔助器具是改善、補償、替代人體功能和實施輔助性治療以及預防殘疾的產品。根據ISO9999∶2011（GB/T16432—2016《康復輔助器具分類和術語》），康復輔助器具是可以劃分為12個主類、130個次類、794個支類，涉及功能障礙人士的工作、生活、交流和健康的各個方面。具體主類包括：1.矯形器和假肢；2.個人移動輔助器具；3.個人生活自理和防護輔助器具；4.家庭和其他場所使用的家具及其適配件；5.溝通和信息輔助器具；6.個人醫療輔助器具；7.技能訓練輔助器具；8.操作物體和器具的輔助器具；9.用于環境改善和評估的輔助器具；10.家務輔助器具；11.就業和職業訓練輔助器具；12.休閑娛樂輔助器具。

四、《意見》的政策亮點

《意見》對今后一段時期我國康復輔助器具產業的發展具有重大的指導意義，同時也提出了具體發展目標、主要任務、政策支持和保障措施。其政策亮點歸納起來，有以下幾點：

第一，激勵創新人才。目前，我國康復輔助器具人才隊伍存在知識結構和水平不高，培養體系和人才評價體系不健全的問題。康復輔助器具相關領域高端科技人才尤為匱乏，在此領域尚無兩院院士，杰青、長江學者、“千人計劃”特聘教授等數量很少，而歐、美、日等在這一領域擁有較多的高端人人才。此外，在康復工程等康復輔助器具相關領域培養碩士以上高層次專業人才的高校學科點布局極少。《意見》提出打造多學科人才聚合創新機制，“造就一批創新創業領軍人才和高水平創新團隊”。一方面通過依托柔性引才方式充分利用海外、行業外的智力資源，吸引我國工程、醫學領域的專家進入該領域，吸引海外高端人才提供“候鳥型”智力支持；另一方面通過依托具有一定基礎的高校、研究機構、輔具生產企業以及服務配置機構，結合各方優勢力量聯合培養輔具創新人才，彌補研究型人才培養體系的空白。

第二，搭建創新平臺。《意見》提出，統籌企業、科研院所、高等院校等創新資源，搭建跨學科、醫工交叉的康復輔助器具科技創新平臺和基礎共性技術研發平臺。歐美發達國家的康復輔助器具研發機構起步較早、實力雄厚，除高等院校外，廣泛地分布于康復醫療機構以及生產廠商，為科技成果的轉化和應用提供了有利條件。與之相比，我國康復輔助器具科研機構規模小、數量少、條件相對不足，目前僅有不足10個省部級實驗室（主要分布在民政系統和極少數高校），尚無國家重點實驗室、工程中心等國家級研發平臺。同時，科技平臺依托單位相對單一，研發方向容易偏離實際。只有科研單位、康復機構、生產企業共同成立創新研發聯合體，集中力量攻克重大基礎理論問題和關鍵共性技術，才能夠有效提升科研水平和自主創新能力，強化研發平臺的科技支撐作用。

第三，促進成果轉化。《意見》提出，以“互聯網+技術市場”為核心，充分利用現有技術交易網絡平臺，促進康復輔助器具科技成果線上線下交易。近年來，我國取得的許多科研成果都停留在實驗室，未能轉化為產品進入市場，嚴重制約了輔具產業的發展。通過技術交易平臺，一方面可以向社會公布相關科技項目實施情況以及科技成果和相關知識產權信息，提供科技成果信息查詢服務，促進科技成果與生產企業有效對接，另一方面可以為成果轉化活動中的科技成果評估、知識產權轉移、法律責任協定、產品中試等提供全方位、一體化服務，能夠提高科技成果的轉化率。

第四，促進產業結構優化升級。康復輔助器具產業是橫跨研發設計、生產制造、配置服務等業態領域的新興產業，《意見》針對我國康復輔助器具產業結構不合理的現狀，提出了優化產業空間布局、促進制造體系升級。一是目前沒有形成區域性的產業聚集群，《意見》提出依托我國康復輔助器具產業聚集的長三角、珠三角和京津冀區域，整合資金、技術和人才優勢，通過“打造一批示范性康復輔助器具產業園區和生產基地”從而形成區域特色，提高產品附加值，推進康復輔助器具產業向中高端邁進。二是促進康復輔助器具制造升級，《意見》倡導傳統的康復輔助器具制造業向智能制造轉型升級，“促進工業互聯網、云計算、大數據等全流程綜合集成應用，構造智能、綠色制造體系”。三是大力發展生產性服務。康復輔助器具的推廣和使用，單純依賴傳統的產品制造和配置服務很難滿足很大的社會需求，《意見》從整合優化產業鏈的角度提出“重點發展研發設計、融資租賃、信息技術服務、檢驗檢測認證、電子商務、服務外包和品牌建設等生產性服務，促進產業要素高效流動和合理配置”，使得受眾能夠通過多渠道了解、獲得需要的康復輔助器具，從而滿足不同人群的不同需求。四是借助國際之力。《意見》提出“著眼全球優化資源配置，開展境外并購和股權投資、創業投資，加強技術、產能、貿易等國際合作，建立海外研發中心、生產基地、銷售網絡和服務體系”，雖然目前我國的康復輔助器具的出口具有一定優勢，但是多集中在技術水平不高的勞動密集型產品，因此需要吸收國際優勢資源，“加快產業合作由加工制造環節向研發設計、市場營銷、品牌培育等高附加值環節延伸”，拓展國際市場中高端產品的占有份額。

第五，豐富產品供給。把提升老年人和殘障人生活質量，提高健康水平和社會參與度作為戰略的出發點與落腳點，以科技養老和科技助殘的迫切需求為導向，系統布局康復輔助器具產品及相關技術的研發。針對目前我國康復輔助器具產品種類匱乏、普適輔具低端、前沿創新落后與市場需求巨大之間的矛盾，《意見》的出臺將加快我國康復輔助器具產業往高端方面發展、豐富產品品類、滿足公眾多層次需求。一是通過優先解決康復輔助器具產品共性技術難題，重點突破人機交互、智能控制、信息融合等關鍵技術瓶頸，進行老年殘障人群移動助行、清潔洗浴及排泄護理等方面產品研發，形成一批低成本、實用型、普惠化康復輔助器具產品。二是以人工智能、腦機接口、虛擬現實、3D打印技術等一系列新興技術的發展為依托，推動“醫工結合”，進行外骨骼機器人、照護和康復機器人、仿生假肢、虛擬現實康復訓練設備等產品研發，促進康復輔助器具產品“數字化、網絡化、智能化”的發展，形成一批高智能、高科技、高品質的康復輔助器具產品。三是加強傳統中醫康復技術、方法創新，并與可穿戴、大數據、光/聲/電/磁/熱神經干預等現代新技術相結合，形成和推廣一批具有自主知識產權、療效確切、中醫特色突出的康復輔助器具產品。

第六，康復輔助器具質量監管急需加強。目前，一小部分種類的康復輔助器具已列入醫療器械目錄，按照醫療器械監管，但絕大多數康復輔助器具不屬于醫療器械，其標準、質量監管尚存在空白點，狀況堪憂。因此《意見》重視加強質量管理。一是要求從源頭上重視產品質量，明確了生產企業是質量安全的主體責任，鼓勵企業建立覆蓋產品全生命周期的質量管理體系并通過相關認證，通過開展質量管理示范、企業產品和服務標準自我生命公開和監督制度試點等形式督促企業重視產品質量。二是建立產品質量監管體系，包括“建立強制性和自愿性相結合的產品、服務認證體系和質量追溯體系，完善服務回訪制度。加強產品質量監督抽查、風險預警和缺陷產品強制召回、產品傷害監測驗證評估等工作，發布產品和服務質量‘紅黑榜’”。三是夯實技術支撐。當前國內只有兩家康復輔助器具的質量檢驗機構，且都位于北京，《意見》要求“培育發展一批質量檢驗機構”，解決當前康復輔助器具質量檢驗機構不足問題，為加強康復輔助器具質量管理提供技術保障。

第七，發揮標準導向作用。近年來，康復輔助器具標準化是民政標準化工作的重要組成部分，出臺了110項國家標準，但也存在標準體系不健全，標準數量較少，產品、管理和服務標準不平衡，標準貫徹實施力度較弱，標準化工作保障激勵機制尚未建立等問題。因此，《意見》指出發揮標準導向作用。一是健全康復輔助器具標準體系。完善政府引導、行業主導、社會參與、協同推進的標準化工作體系，增強標準在規范行業發展、提升行業競爭力中的作用。促進國家標準、行業標準、團體標準、企業標準相銜接；加快重點產品、管理、服務標準制修訂工作。二是將康復輔助器具配置服務納入國家級服務業標準化試點范圍，因此康復輔助器具配置服務有望納入“十三五”規劃的500個新增國家服務業標準化試點示范項目之中。三是加強康復輔助器具標準國際合作。我國應積極參與制定康復輔助器具的國際標準，爭取國際標準的話語權。四是建立標準分類實施和監督機制。貫徹實施康復輔助器具強制性標準和推薦性標準，標準的生命在于運用，真正把康復輔助器具標準運用在開發、設計、使用等環節中。

第八，加大政策支持力度。針對康復輔助器具企業的創新發展，《意見》明確加大財稅、社保等政策支持，將康復輔助器具產業納入眾創、眾包、眾扶、眾籌相關財政支持范圍，符合條件的企業可享受研發費用加計扣除、固定資產加速折舊、企業所得稅優惠等政策，高端康復輔助器具產品可納入首臺（套）重大技術裝備保險補償試點范圍，促進產品提質、產業升級。對康復輔助器具配置服務企業實行水電氣熱與工業企業同價。

（作者系國家康復輔具研究中心主任）