論船舶溫室氣體減排在方便旗船盛行情況下的困境與解決方案

薛夢溪，張晏瑲

(1.北京市京師律師事務(wù)所，北京 100025;2.山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟南 250100)

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論船舶溫室氣體減排在方便旗船盛行情況下的困境與解決方案

薛夢溪1，張晏瑲2

(1.北京市京師律師事務(wù)所，北京 100025;2.山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟南 250100)

在海運減排領(lǐng)域適用共同但有區(qū)別責(zé)任原則最重要的問題就是眾多船舶都在方便旗下運作，在這種情況下，發(fā)達國家的船舶所有人很容易偽裝他們的身份。對此提出以下解決方案：其一，從根本上解決方便旗船問題，使得每一船舶在切實有“真正聯(lián)系”的國家登記注冊；其二，棄用船舶國籍標準，改用“實際聯(lián)系人”國籍標準；其三，繞過方便旗船問題而適用共同但有區(qū)別責(zé)任原則?！摆呁魇?、區(qū)別待遇”的方法是最可行的方法，即在征收階段除必要的區(qū)別保留外，盡可能采取一致的征收標準，但在所產(chǎn)生的收益分配方面，則采取有較大區(qū)別的方法。

海運減排；共同但有區(qū)別責(zé)任原則；真正聯(lián)系

根據(jù)英國羅奇代爾(Rochdale)的定義，方便旗船包括以下六個特征：登記國允許船舶的所有者或控制者為非公民；登記程序簡單，可以通過境外領(lǐng)事館辦理，且登記對于船舶的轉(zhuǎn)讓沒有限制；不征或少征船舶稅，只按照噸位征收注冊費和年費，并給予以后自由稅務(wù)的保證；在所有可預(yù)見的情況下，登記國對于所有登記船舶只有很小的管轄權(quán)(但是對于大噸位船舶僅收取少量的費用可能對國民收支產(chǎn)生重大的影響)；允許非國民船舶自由配備人員；登記國沒有權(quán)利也不存在任何實施任何政府和國際法規(guī)的機構(gòu)或者按照自己的意愿來控制船舶公司。[1]229“方便旗”可以在功能上定義為：“無論基于何種原因，只要在船舶注冊者認為方便、及時的情況下，允許外國所有或者外國控制的船舶注冊的任何國家的船旗?！盵2]截止到2014年1月1日，在全球占有船舶最多的35個國家中，擁有外國船旗的船舶噸位占其總船舶噸位的74.53%。[3]按照上述標準，以下這些國家提供方便旗船的登記服務(wù)：利比里亞、巴拿馬、洪都拉斯、哥斯達黎加、黎巴嫩、塞浦路斯、索馬里、摩洛哥、新加坡、圣馬力諾、馬耳他、海地和塞拉利昂。[1]230

在溫室氣體減排領(lǐng)域，共同但有區(qū)別責(zé)任原則是聯(lián)合國推出的相關(guān)公約中不可缺少的一部分。共同但有區(qū)別責(zé)任原則是由“共同關(guān)注”(common concern)和“人類共同遺產(chǎn)”(common heritage of mankind)的定義進化而來，是國際法體現(xiàn)公平正義的原則。[4]在國際環(huán)境條約中適用的共同但有區(qū)別責(zé)任原則需要兩個必備基本元素。首先，它需要甚至可能要求所有有關(guān)國家為了解決環(huán)境問題而采取國際應(yīng)對措施。其次，各國應(yīng)基于其各自的情況、能力、對于該問題的歷史貢獻以及他們今后的發(fā)展需求，通過不同的承諾或者實施不同的義務(wù)。[5]由此可見，共同但有區(qū)別責(zé)任原則最重要的兩個要素即：共同責(zé)任和區(qū)別責(zé)任。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》在第3條將共同但有區(qū)別責(zé)任原則規(guī)定為該公約的第一原則，并且賦予共同但有區(qū)別責(zé)任原則操作力?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》第3條第1款規(guī)定為了保護現(xiàn)在和未來后代的利益，所有的締約方都應(yīng)該依照共同但有區(qū)別責(zé)任以及各自的能力來保護氣候系統(tǒng)。并且規(guī)定發(fā)達國家應(yīng)當在承擔(dān)責(zé)任方面起到表率作用?！毒┒甲h定書》第2條第2款又將海運減排的規(guī)定權(quán)利賦予國際海事組織(International Maritime Organisation，簡稱IMO)。由此可推知，IMO推出的海運減排措施作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》框架下治理溫室氣體排放的一部分，理應(yīng)遵循該公約及其議定書中的原則性規(guī)定。

一、問題意識

2011年，IMO通過了《經(jīng)1978年議定書修訂的1973年國際防止船舶造成污染公約》附件六《防止船舶造成大氣污染規(guī)則》有關(guān)船舶能效規(guī)則的修正案》(簡稱修訂后的《防污公約》附件六)，該原則與IMO一向貫徹的不優(yōu)惠待遇原則(No More Favorable Treatment)如出一轍，[6]97即條款將不考慮各國的具體情況而無差別地適用于所有締約國的船舶。[7]這一原則得到了大多數(shù)工業(yè)化國家的支持，其認為基于海運業(yè)的特性，無法將海運減排分配給某一特定區(qū)域。[6]98而大多數(shù)發(fā)展中國家不贊成這一原則的適用，而支持適用共同但有區(qū)別責(zé)任原則，其認為不歧視待遇原則忽略了國家的差異性也忽略了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的統(tǒng)領(lǐng)性，包括中國在內(nèi)的許多發(fā)展中國家均對于該原則相應(yīng)的條款提出了保留。[8]

2013年，IMO下設(shè)的海洋環(huán)境保護委員會(The Marine Environment Protection Committee ，簡稱MEPC)第65次通過了《海洋環(huán)境保護委員會技術(shù)合作和技術(shù)轉(zhuǎn)讓提高船舶效能的決議》(MEPCResolutiononPromotionofTechnicalCo-operationandTransferofTechnologyrelatingtotheImprovementofEnergyEfficiencyofShips)。其中明確表明“海洋環(huán)境保護委員會已經(jīng)認識到《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》中包括共同但有區(qū)別責(zé)任和區(qū)別能力在內(nèi)的原則?！钡摏Q議同時也表示對于IMO現(xiàn)存不歧視原則的認識① 參見《海洋環(huán)境保護委員會技術(shù)合作和技術(shù)轉(zhuǎn)讓提高船舶效能的決議》序言第3段。。此外，IMO的海洋環(huán)境委員會已經(jīng)意識到由于世界貿(mào)易的繼續(xù)發(fā)展，技術(shù)性和操作性的措施不可能完全滿足溫室氣體減排工作。所以早在海洋環(huán)境保護委員會2006年第55次會議的工作計劃中就要求在今后的每一次會議中都把“基于市場的措施”(Market-Based Measures，簡稱MBMs)提上議程。[9]但由于沒有融合共同但有區(qū)別責(zé)任原則在具體措施中的適用，所以工作推進緩慢。

綜上所述，現(xiàn)階段急需完成共同但有區(qū)別責(zé)任原則在海運減排領(lǐng)域適用的應(yīng)然性和可行性的研究，以期在發(fā)達國家和欠發(fā)達國家間找到利益平衡點，實際地推動海運減排工作的進行。在海運減排領(lǐng)域適用共同但有區(qū)別責(zé)任原則最重要的問題就是眾多船舶都在方便旗(flags of convenience)下運作。[10]在這種情況下，發(fā)達國家的船舶所有人很容易偽裝他們的身份。這是反對在海運減排領(lǐng)域適用共同但有區(qū)別責(zé)任原則的學(xué)者所提出頻率最高、最重要的問題點。

二、方便旗船長期存在的原因

首先，“真正聯(lián)系(genuine link)”的術(shù)語解釋存在歧義。雖然在1958年《日內(nèi)瓦公海公約》(GenevaConventionontheHighSeas)第5條、1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(UnitedNationsConventionontheLawoftheSea)第91條以及1986年《聯(lián)合國船舶登記條件公約》(TheUnitedNationsConventiononConditionsforRegistrationofShips)序言及第1條中都規(guī)定船舶和船旗需要有“真正聯(lián)系”，卻都沒有確切地規(guī)定這個術(shù)語的意義。大部分學(xué)者認為真正聯(lián)系原則要求該國與該船之間具有切實的聯(lián)系，并且該國應(yīng)對該船進行合理有效的監(jiān)管。[11]而一部分開放船舶登記制度的國家則認為只要達到經(jīng)濟上的真正聯(lián)系即可，并且認為“真正聯(lián)系”的缺乏不足以拒絕一個國家授予一船舶國籍。[12]可見“方便旗船”仍然是一個不可回避的問題。

其次，各方可以從“方便旗船”得到利益。對于登記國來講，提供松散的制度可以吸引更多的船舶到其國家注冊登記，來賺取注冊、年檢、稅收等收益，所以該部分國家并不愿意自動放棄方便旗帶來的豐厚的利益。對于船舶所有人來講，提供這種服務(wù)的國家對于船舶限制較少、且費用低廉，可以節(jié)省更多的船舶運輸成本，并且在出現(xiàn)問題的時候更容易隱瞞責(zé)任主體，所以船舶所有人也傾向于到開放式登記的國家去登記注冊。所有上述弊端都在鼓勵“方便旗船”這種有利可圖的生意。

三、方便旗船對共同但有區(qū)別責(zé)任原則適用的阻礙

部分學(xué)者主張IMO治理海運減排的框架應(yīng)適用于所有船舶，而不考慮船舶的國籍。他們強調(diào)四分之三的國際海運船舶懸掛著《聯(lián)合國氣候變化框架公約》非附件一的國家的國旗。[13]若適用共同但有區(qū)別責(zé)任原則僅僅針對附件一國家，任何治理船舶減排的措施都無法真正達到對抗環(huán)境變化的作用。[13]幾乎所有開放注冊的國家都是《京都議定書》下非附件一國家，如果IMO的措施僅僅適用于附件一國家注冊的船舶，越來越多的船舶所有人將到提供方便旗的國家去注冊。附件一國家甚至?xí)诎l(fā)展中國家的授權(quán)下利用這種方便旗以逃避因IMO措施而增加的運費成本。[14]138因此，可能會被發(fā)達國家用于逃避海運減排責(zé)任。

提供公開注冊的國家大多不具備完備監(jiān)管機制，也沒有完備的檢查和鑒定機制，甚至依據(jù)這種松散的機制吸引更多的船舶到該國注冊。并且，這些船舶很少甚至從來都沒有訪問過其國籍國的海域。[14]137欠缺監(jiān)管的狀態(tài)很可能導(dǎo)致無法真實地反映船舶狀況(船舶燃油率、船舶總耗油量等信息)，從而無法進一步實施征費計劃，且不利于船旗國監(jiān)管職能的發(fā)揮。

四、解決路徑的設(shè)想

現(xiàn)存西方部分學(xué)者的邏輯思路可以總結(jié)為：適用共同但有區(qū)別責(zé)任原則就必然會導(dǎo)致按照國家來收取費用，按國家收取費用就必然涉及方便旗船問題，大部分附件一國家的船舶不在本國注冊，如果只針對那些附件一國家的船舶征收就達不到減排的效果。該邏輯的源頭認為共同但有區(qū)別責(zé)任原則適用的方式僅僅局限于以國家為主體征收這一種，其實不然。菲利普庫雷特(Philippe Cullet)將區(qū)別條約區(qū)分為三種類型：“第一種區(qū)別條約適用于條約為不同國家的不同群體設(shè)定不同的責(zé)任，第二種特殊條約是為那些沒有能力實施承諾的國家采取的補救措施，這種措施是以公正以及為實現(xiàn)對全國際社會有益的成果的強烈欲望為前提的。第三種區(qū)別條約是適用于國與國之間關(guān)系的一種理念，它通常關(guān)系到在國際法上放寬主體范圍，擴大非國家主體在諸如環(huán)境變化問題上的作用和地位。”[15]上述三類區(qū)別條約都應(yīng)被歸類為共同但有區(qū)別條約適用的路徑。

依據(jù)上述分析，在適用共同但有區(qū)別責(zé)任原則過程中，方便旗船問題存在三個設(shè)想的解決路徑，并會在下文一一分析其可行性。一是從根本上解決方便旗船問題，讓每個船舶都在自己切實有“真正聯(lián)系”的國家登記注冊，繼而適用第一種區(qū)別條約。二是若無法迅速、有效地達成這種“真正聯(lián)系”的狀態(tài)，可以在現(xiàn)有船舶登記制度的情況下討論以國家為征收對象時，改變船舶國籍識別標準，棄用船旗這一分類標準，改用“實際聯(lián)系人”國籍的標準。三是推出措施繞過方便旗船問題而適用共同但有區(qū)別責(zé)任原則，此類方法可能涉及第二、第三種區(qū)別條約。

從根本解決該問題的角度出發(fā)，要求各國切實履行真正聯(lián)系原則。如上文所述雖然多個公約中都對真正聯(lián)系原則進行了相關(guān)規(guī)定，但規(guī)定存在模糊性，在落實該原則時需要國際和國內(nèi)兩方面雙管齊下。國際方面，首先應(yīng)出臺相關(guān)國際公約明確“真正聯(lián)系”的概念，由于上述公約都沒有確切地規(guī)定“真正聯(lián)系”這一術(shù)語的意義，使得學(xué)者們在解讀該術(shù)語時得出了不同的結(jié)論。[16]明確的定義將是解決方便旗船問題的先決條件。其次，制定檢測真正聯(lián)系原則的相關(guān)國際公約，保證船舶部分或者全部歸該國所有、船上船員部分或者全部為該國公民以及該船舶所屬船公司有部分該國人員管理并對相關(guān)成分量化，將更好地解決方便旗船問題。在國內(nèi)方面比較復(fù)雜，那些依靠船舶登記而獲得較高稅收的國家自然不愿意主動放棄既得利益，過多限制船舶登記。值得注意的是由于船旗登記可以給船旗國帶來稅收和其他經(jīng)濟附加值，但鼓勵那些船舶在海外注冊的國家出臺相關(guān)措施和略帶懲罰性的政策來限制其與本國有真正聯(lián)系的船舶到海外注冊，將有利于真正聯(lián)系原則的切實履行。這種方法是最理想的狀態(tài)，當然達到“真正聯(lián)系”的狀態(tài)非一日之功，需要長期的準備和發(fā)展。

第二個方法是可以在現(xiàn)有船舶登記制度的情況下討論以國家為征收對象時，改變船舶國籍識別標準，棄用船旗這一分類標準，改利用“實際控制人”(actual controller)國籍的標準。[17]在這種情況下，需承認方便旗船問題現(xiàn)階段無法徹底解決，而且在一定時間內(nèi)都將長期存在。但這并不代表方便旗船和共同但有區(qū)別責(zé)任原則不可調(diào)和。在此設(shè)想下，棄用船旗這一國別分類標準而改用實際控制人的標準亦可稱為一種可考慮的選擇。實際控制人是公司法領(lǐng)域的一個術(shù)語，指通過合作、交易或者其他關(guān)系而實際控制公司的人。[18-19]在海運領(lǐng)域，海運公司的實際控制人享有大部分海運利益，該實際控制人的收益也必將向其國籍國繳納必要的稅款和費用。所以以實際控制人的國籍為標準為船舶確定其是否屬于附件一國家的船舶更具有合理性，而且可以避免船舶所有人轉(zhuǎn)移船舶注冊地而逃避海運減排責(zé)任的行為。其次，以船舶本身或者船舶利益相關(guān)人為主體實行措施的情況下，共同但有區(qū)別責(zé)任原則也有其適用的土壤。這并不等同于現(xiàn)階段IMO適用的“不歧視原則”(即在IMO所有的減排制度和規(guī)則均需平等且無差別地適用于所有的船旗國)，[8]而是要在減排制度實施過程中單獨針對發(fā)展中國家提供額外的技術(shù)和資金支持，在減排制度實施的后期，針對發(fā)展中國家實行退稅機制，貼補其因為海運減排而造成的經(jīng)濟損失。但這種設(shè)想路徑下應(yīng)注意，可能存在實際控制人是一個公司，而這個公司還存在實際控制人的復(fù)雜情況。

第三種方法即繞過方便旗船問題而適用共同但有區(qū)別責(zé)任原則。依據(jù)上述區(qū)別條約的理論分類，完全可以繞過方便旗船問題而繼續(xù)遵循共同但有區(qū)別責(zé)任原則。首先，從區(qū)別條約的第二種分類方法出發(fā)，在船舶減排措施實施的先期可以向附件一國家和非附件一國家適用相同的措施、征收相同的費用。但是實行措施的過程中應(yīng)當為非附件一國家提供資金和技術(shù)支持，幫助其合格地完成該技術(shù)指標?；蛘?，在實行征收費用的措施下，可以輔助實行退費機制，即將先前未建立的基金或者懲罰性罰款按照一定比例退還給非附件一國家，由該國決定補償給船舶所有人或者收歸國庫收入。其次，還可以運用第三種區(qū)別條約，將征收主體轉(zhuǎn)移到非國家行為人(例如航運業(yè)或者船舶燃料供應(yīng)者)，其作為主要的利益相關(guān)人(main stakeholders)對于海域污染有不可推卸的責(zé)任?？尚Х?992年《設(shè)立國際油污損害賠償基金國際公約》(InternationalConventionontheEstablishmentofanInternationalFundforCompensationForOilPollutionDamage,1992)，建立海運排污基金。具體內(nèi)容可以包括基金免責(zé)事由，賠償責(zé)任的金額上限，載明管轄權(quán)和時間限制等。[20]

五、結(jié)語

綜上所述可知，就現(xiàn)階段來講，“趨同征收、區(qū)別待遇”的方法是最可行的方法，即在征收階段除必要的區(qū)別保留外盡可能保證一致的征收標準，但是在由此產(chǎn)生的收益分配方面則具有較大的區(qū)別的方法。這也是對于發(fā)達國家和發(fā)展中國家現(xiàn)有爭論的一種調(diào)和，當然該方法一定要立足于共同但有區(qū)別責(zé)任原則的基礎(chǔ)之上。

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The challenge of greenhouse gas reduction in shipping under the circumstance of flag of convenience and its solution

XUE Meng-xi1,CHANG Yen-chiang2

(1.Jingsh Law Firm, Beijing 100025;2.Law School，Shandong University，Jinan 250100，China)

The biggest challenge for the application of the principle of common but differentiated responsibilities in the shipping area is “flag of convenience”. Under this circumstance, shipowners in the developed countries are very easy to disguise their real identity. The paper proposes the following solutions. First, ships should register with the country with real genuine link. Second, changing the international identification standards for ship. Replacing the flag State classification by the “real contact” standard. Third, bypassing the issue of flag of convenience and adopting the principle of common but differentiated responsibilities.This paper concludes that “convergence expropriation, differential treatment” is the best way to solve the problem which can keep the same standards at the expropriation stage but differentiate at the benefit distribution stage.

green house gas reduction in shipping；the principle of common but differentiated responsibilities；genuine link

2015-06-08

國家社科基金一般項目“維護國家海洋權(quán)益的政府管理體制研究”(13BZZ062)，上海市政府決策咨詢研究項目“中國海洋管理體制改革研究”(2012Z45C)，山東大學(xué)自主創(chuàng)新基金“涉兩岸的海上侵權(quán)爭端解決機制之研究”(IFW12065)

薛夢溪(1990-)，女，黑龍江綏芬河人，北京市京師律師事務(wù)所律師，E-mail:xuemengxi@163.com；張晏瑲(1976-)，男，臺灣南投人，山東大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，海洋海事法研究所長，E-mail:ycchang@sdu.edu.cn。

DF961.9

A

2096-028X(2016)01-0092-05

薛夢溪，張晏瑲．論船舶溫室氣體減排在方便旗船盛行情況下的困境與解決方案[J]．中國海商法研究，2016，27(1)：92-96