慈善信托監(jiān)管方式之嬗變：基于慈善法草案的思考

欒東慶　魏 艷

慈善信托監(jiān)管方式之嬗變：基于慈善法草案的思考

欒東慶魏 艷

慈善信托作為專(zhuān)章列入慈善法草案，體現(xiàn)了“寬進(jìn)嚴(yán)管”的立法精神，需要政府部門(mén)、信托監(jiān)察人、慈善組織、行業(yè)自律、社會(huì)公眾的合力監(jiān)管。

一、我國(guó)慈善信托的發(fā)展

慈善信托與傳統(tǒng)慈善捐贈(zèng)、成立慈善組織或參與志愿服務(wù)等形式相比，嚴(yán)格區(qū)分委托人、受托人、監(jiān)管人的職責(zé)，在設(shè)立變更、資產(chǎn)隔離、投資運(yùn)作、監(jiān)督管理、運(yùn)行效率等方面擁有諸多制度優(yōu)勢(shì)。

早在2001年頒布施行的信托法，對(duì)慈善信托（當(dāng)時(shí)法條中稱(chēng)為“公益信托”）設(shè)專(zhuān)章做了15條原則性規(guī)定，包括慈善信托的含義、慈善信托的設(shè)立與變更、慈善信托監(jiān)察、慈善信托終止及剩余財(cái)產(chǎn)處理、法律適用等。其中規(guī)定，“慈善信托的設(shè)立和確定其受托人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”“慈善信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人”。但是由于缺乏操作細(xì)則和配套制度，業(yè)務(wù)主管部門(mén)不清晰、登記設(shè)立程序不明確、受托人資格條件無(wú)標(biāo)準(zhǔn)、慈善信托財(cái)產(chǎn)登記制度缺失、信息公開(kāi)和監(jiān)管機(jī)制落后、稅收優(yōu)惠難落實(shí)等原因，導(dǎo)致真正意義上的慈善信托長(zhǎng)期未能落地，難以發(fā)揮慈善信托所具有的制度優(yōu)勢(shì)。

2015年，全國(guó)人大對(duì)《慈善法（草案）》進(jìn)行了一審、二審，并公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。草案第五章通過(guò)7項(xiàng)條款，對(duì)慈善信托的界定、慈善信托的設(shè)立、慈善信托的受托人及義務(wù)、信托監(jiān)察人、慈善信托的終止等進(jìn)行了規(guī)定，涵蓋慈善信托制度的主要方面。

從法條來(lái)看，慈善法對(duì)于慈善信托的規(guī)定，較之信托法有更大的彈性空間，諸如慈善信托設(shè)立不用許可，監(jiān)察人可以不設(shè)。慈善信托，對(duì)于主要調(diào)整商事信托的信托法來(lái)說(shuō)是個(gè)例外規(guī)定，但對(duì)于慈善領(lǐng)域的基本法和綜合法，則是重要內(nèi)容。慈善法草案中提出，慈善信托的設(shè)立、信托財(cái)產(chǎn)的管理、信托當(dāng)事人、信托的終止和清算等事項(xiàng)，如果沒(méi)有規(guī)定的則適用信托法，這樣就將兩部法律銜接起來(lái)。

二、慈善信托的內(nèi)涵解析

主要從四個(gè)方面對(duì)慈善信托的內(nèi)涵進(jìn)行探討，其中蘊(yùn)含著監(jiān)管需求。

（一）備案制。英美法系通常采用登記原則，大陸法系下一般需要經(jīng)過(guò)許可設(shè)立。我國(guó)信托法要求慈善信托的設(shè)立實(shí)行許可制，而慈善法采用備案制：設(shè)立慈善信托、確定受托人和監(jiān)察人，應(yīng)當(dāng)采取書(shū)面形式。受托人應(yīng)當(dāng)在信托文件簽訂之日起七日內(nèi)將信托文件向受托人所在地縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)備案。

（二）純公益目的。慈善信托是基于慈善目的，依法將其財(cái)產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進(jìn)行管理和處分，開(kāi)展慈善活動(dòng)的行為。委托人設(shè)立慈善信托，雖然不排斥保值增值活動(dòng)，但首要目的是開(kāi)展慈善活動(dòng)，無(wú)論是信托財(cái)產(chǎn)本身還是收益，必須全部用于慈善目的。

（三）受益人非特定。信托文件中設(shè)定的慈善目的，須以增進(jìn)不特定多數(shù)人利益為宗旨。受益人可以是特定類(lèi)別的社會(huì)公眾，也可以是特定區(qū)域的社會(huì)公眾，但必須是不特定的社會(huì)公眾。比如，受益人可以是從事中醫(yī)藥研究的科學(xué)家，或者上海市80歲以上的獨(dú)居老人，但不能是某個(gè)山區(qū)某個(gè)學(xué)校的兒童。這區(qū)別于為了委托人自己的利益或其所指定受益人的利益而設(shè)立的私益信托。作為受托人的慈善組織，將信托財(cái)產(chǎn)委托給信托公司投資保值，則屬于私益信托。

（四）信托監(jiān)察人。信托法要求設(shè)置信托監(jiān)察人，而慈善法認(rèn)為“慈善信托的委托人根據(jù)需要，可以確定信托監(jiān)察人”。一方面，慈善法顯得更尊重信托委托人的意愿，降低了信托成本；另一方面，由于慈善法并沒(méi)有排斥“募集型”慈善信托，該種情形下委托人通常無(wú)力監(jiān)督受托人，選擇適當(dāng)?shù)男磐斜O(jiān)察人又是必要的。

三、監(jiān)管方式上由事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管

對(duì)于慈善信托而言，慈善法草案改變了信托法中關(guān)于慈善信托設(shè)立的許可審批制，只對(duì)慈善信托的設(shè)立進(jìn)行備案登記。這一規(guī)定降低了慈善信托的設(shè)立門(mén)檻，力求回歸到慈善信托制度本身的優(yōu)勢(shì)上來(lái)。

草案又規(guī)定了只有慈善組織才能作為慈善信托的受托人，排除了個(gè)人和營(yíng)利性信托公司作為受托人的情況，即“慈善信托的受托人，由委托人確定其信賴(lài)的慈善組織擔(dān)任”。由此可見(jiàn)，相比較于信托法的規(guī)定，慈善法中對(duì)于慈善信托的監(jiān)管，從事前的準(zhǔn)入監(jiān)管轉(zhuǎn)移到了事中和事后的調(diào)查處理，將對(duì)慈善信托的監(jiān)管轉(zhuǎn)移到了對(duì)慈善組織的監(jiān)管。在慈善組織的設(shè)立階段，主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)慈善組織的慈善性目標(biāo)及其可行性，以及托管人的資格和能力加以審查。對(duì)于慈善信托的監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，無(wú)疑釋放了大量的監(jiān)管成本。

然而，僅就備案制而言，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)如何操作還需出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。比如，草案規(guī)定，受托人需要將信托文件備案。對(duì)于慈善信托的信托文件，還需要加以明確，尤其是要堅(jiān)持慈善宗旨。

四、行政監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的立體化監(jiān)管體系

慈善法草案構(gòu)建了行政監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的立體化監(jiān)管體系，強(qiáng)化了對(duì)受托人與慈善活動(dòng)的全過(guò)程監(jiān)督和全方位監(jiān)管。尤其是將現(xiàn)行的年檢制度改為年度報(bào)告，適應(yīng)了國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)，符合我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合的行政管理體制改革的要求。

（一）政府部門(mén)的監(jiān)督管理。

縣級(jí)以上民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，對(duì)慈善活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。如果受托人未按照規(guī)定將信托事務(wù)處理情況及財(cái)務(wù)狀況向民政部門(mén)報(bào)告或者未向社會(huì)公開(kāi)，或者將信托財(cái)產(chǎn)及其收益用于非慈善目的的，民政部門(mén)應(yīng)介入處理：予以警告，責(zé)令限期改正；有違法所得的，由民政部門(mén)予以收繳，轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的慈善組織或者其他慈善信托；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款。如果作為受托人的慈善組織，弄虛作假騙取稅收優(yōu)惠，則由稅務(wù)部門(mén)依法查處，情節(jié)嚴(yán)重的，由民政部門(mén)依法吊銷(xiāo)登記證書(shū)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（二）行業(yè)及參與主體的自律。慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)每年至少一次將信托事務(wù)處理情況及財(cái)務(wù)狀況向其備案的民政部門(mén)報(bào)告，并向社會(huì)公開(kāi)。信托監(jiān)察人發(fā)現(xiàn)受托人違反信托義務(wù)或者難以履行職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)向委托人提出，并有權(quán)以自己的名義提起訴訟。慈善法還規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)依法履行信息公開(kāi)義務(wù)，慈善行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)建立健全行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)自律。

（三）社會(huì)監(jiān)督。任何單位或者個(gè)人發(fā)現(xiàn)慈善組織、慈善信托有違法行為的，可以向民政部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)或者慈善行業(yè)組織投訴、舉報(bào)。國(guó)家鼓勵(lì)公眾、媒體對(duì)慈善活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財(cái)產(chǎn)或者慈善組織、慈善信托違法違規(guī)行為予以曝光，發(fā)揮輿論和社會(huì)監(jiān)督作用。

五、稅收優(yōu)惠的制度完善及監(jiān)管

慈善信托離不開(kāi)政府稅收優(yōu)惠政策的支持。慈善法草案中六次提到“稅收優(yōu)惠”，但比較籠統(tǒng)抽象，稅收優(yōu)惠是稅基的抵扣、降低稅率，還是減稅、免稅？雖然稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專(zhuān)門(mén)稅收法律法規(guī)規(guī)定，但慈善法也要體現(xiàn)和稅法的對(duì)接，落實(shí)稅收政策的精神。其中會(huì)涉及慈善組織免稅資格的認(rèn)定，慈善信托所涉資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的稅收減免，以及濫用稅收優(yōu)惠的懲罰機(jī)制等。

筆者建議，應(yīng)當(dāng)盡快建立健全有利于促進(jìn)慈善信托設(shè)立和運(yùn)行的稅收優(yōu)惠法律制度。對(duì)于免稅資格的判定，應(yīng)當(dāng)由稅法明確予以規(guī)定，并由民政部門(mén)根據(jù)慈善組織的定義和立法目的加以判定。申請(qǐng)人在拿到民政部門(mén)的審批文件后，直接向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)免稅登記。稅務(wù)部門(mén)在慈善信托中監(jiān)管的職能，主要體現(xiàn)在防止申請(qǐng)人濫用稅收優(yōu)惠方面。為了確保慈善信托目的的實(shí)現(xiàn)，稅務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立與民政部門(mén)的信息共享機(jī)制，并設(shè)計(jì)出反映慈善信托財(cái)產(chǎn)收支狀況，適合稅收監(jiān)管的報(bào)告形式，由受托人按年度向稅務(wù)部門(mén)提交，接受稅務(wù)部門(mén)的監(jiān)管，防止濫用稅收優(yōu)惠。

作者單位：（上海工程技術(shù)大學(xué)、上海大學(xué)）