規(guī)則的力量
——“文華十條”引發(fā)的社區(qū)創(chuàng)新之路

本刊記者　豪 石

規(guī)則的力量
——“文華十條”引發(fā)的社區(qū)創(chuàng)新之路

本刊記者豪 石

一次別開生面的廣場對話會，使社區(qū)居民代表第一次覺得開會“有用”“能討論出結果”。這次對話不僅解決了投訴多年的汽車廣場噪音和污染之擾，而且還第一次在社區(qū)座談會中引入“羅伯特議事規(guī)則”。從此，這個名詞及其代表的議事規(guī)則，從遙遠的美國，漂洋過海，來到了我國改革開放的前沿深圳，進入富有創(chuàng)新精神的羅湖區(qū)，開啟了一次又一次基層社區(qū)治理的探索與創(chuàng)新。

從理性對話開始

事情的起因，源于2000年。

2000年，深圳市羅湖區(qū)黃貝街道文華社區(qū)錦聯(lián)片區(qū)廣場物業(yè)，被出租后籌建了東益汽車廣場。2002年，東益汽車廣場引進了一批汽車4S店，汽車維修、保養(yǎng)和噴漆等日常作業(yè)，造成刺鼻的氣味，維修車間老式壓縮機晝夜作業(yè)，聲音像火車轟鳴，造成周邊居民與企業(yè)沖突不斷，矛盾越來越激烈。

十多年來，東益汽車廣場污染問題“改了又發(fā)、發(fā)了再改”，始終沒有找到各方利益的平衡點，問題久拖不決。

2012年底，羅湖區(qū)委、區(qū)政府創(chuàng)造性地引入“羅伯特議事規(guī)則”，針對文華社區(qū)錦聯(lián)片區(qū)居民反映最為強烈的東益汽車廣場影響環(huán)境的問題，組織了一場由居民、企業(yè)、政府三方共同參與的“廣場對話會”。

“我將以積極的態(tài)度參與本次議事，遵守議事規(guī)則，尊重對方，尊重主持人，以實際行動維護社區(qū)公平正義。”2012年11月10日下午，“關于東益汽車廣場周邊居住環(huán)境改善對話會”在東華社區(qū)行知職業(yè)技術學院廣場舉行，與會者在主持人的帶領下進行如上宣誓。座談會由文華社區(qū)居委會主辦，文華社區(qū)錦聯(lián)片區(qū)居民代表、東益汽車廣場二區(qū)相關企業(yè)代表、區(qū)環(huán)保水務局、黃貝街道辦相關部門參與。按照預定的議事規(guī)則，各方代表圍繞東益汽車廣場廢氣排放及噪音污染問題展開對話。會談3個小時，東益汽車廣場企業(yè)方承諾在2012年11月30日前給出妥善的解決方案。參會代表還投票選出監(jiān)督委員7人，其中包括居民代表5人，企業(yè)代表1人，政府代表1人。居民代表若發(fā)現(xiàn)企業(yè)治污不達標，將有權告知管理處對其給予停電處罰；對是否達標有異議時，由監(jiān)督委員會邀請第三方權威機構進行專業(yè)評估。自此，錦聯(lián)片區(qū)的居住環(huán)境大為改觀。

亨利 · 羅伯特規(guī)則起源及內容

100多年前，美國一位名叫亨利·羅伯特的中尉主持了一個會議，因為雙方意見分歧嚴重，會議開得一塌糊涂。有鑒于此，羅伯特根據(jù)美國草根社團的合作實踐及英國四百多年的議會程序，用系統(tǒng)工程的方法，通過幾年努力，寫出了一本后來為美國人認可的議事規(guī)范——《羅伯特議事規(guī)則》。此規(guī)則通過一系列的程序，使各種意見有條不紊地表達出來，用規(guī)則來壓制沖動，找到求同存異的地方，然后按照規(guī)則表決。議事規(guī)則的基本精神簡約清晰，大致有五項：權利公正、充分討論、一時一件、一事一議、多數(shù)裁決。規(guī)則保障了民主程序的效率。100多年來，此規(guī)則成為美國民主議事和法治的基礎。

按照羅伯特議事規(guī)則，凡持不同意見者，必須都能被分配有發(fā)言機會，所有發(fā)言人都是對會議主持人發(fā)言，而不是對辯論對手發(fā)言。在會議主持人一定會給予任何一方發(fā)言機會的前提下，禁止不同意見者之間直接對話，避免傷了和氣還不能解決任何問題。

同時只能有一個議題，一旦一個提議被提出來以后，它就是當前唯一可以討論的議題，必須先把它解決了，或者經表決同意把它先擱置了，然后才能提下一個提議。反對人身攻擊，必須制止脫離議題本身的人身攻擊。禁止辱罵或譏諷的語言。

2012年11月10日下午，東益汽車廣場周邊居住環(huán)境改善對話會在文華社區(qū)行知職業(yè)技術學院廣場舉辦

這一度使居民非常樂觀，認為“任何社區(qū)問題都可以從理性對話開始”。

在社區(qū)座談會中引入“羅伯特議事規(guī)則”，在羅湖乃至深圳都屬頭一次。據(jù)居民代表陳淑芳回憶，那次會議“確實有點不一樣”。盡管會議偶爾被旁聽席上居民代表的大聲質問打亂，但主持人很快就用規(guī)則拉回討論主題。無論是憤怒的居民，還是試圖解釋的企業(yè)，發(fā)言時間都是有限的，而且只能針對“如何有效執(zhí)行對汽車企業(yè)的監(jiān)督”來發(fā)言，不能有人身攻擊。

“文華十條”

社區(qū)如何治理？怎樣有效地協(xié)商議事？是很多地方居民參與社區(qū)治理都要面對的難題。要解決這個難題，深圳市羅湖區(qū)有章可循。

居民議事會的有序進行，則得益于文華社區(qū)率先制定了議事規(guī)則。而議事規(guī)則的制定，得益于曾經留學美國的專家袁天鵬引入的“羅伯特議事規(guī)則”。

2012年，作為羅湖區(qū)委書記的掛點社區(qū)，文華社區(qū)推動了一人一票直選樓棟居民代表。2013年初，文華社區(qū)成為羅湖區(qū)居民自治的“試驗田”，聘請議事專家袁天鵬為議事課堂的“教練”。有感于國內開會的現(xiàn)狀，袁天鵬把六百多頁的羅伯特議事規(guī)則提煉成簡短的“文華十條”，包括主持中立、起立發(fā)言、面向主持、表明立場、不超時、不打斷、不跑題、不攻擊、機會均等和服從裁判。短短十條、易懂易記，既符合羅湖的實際需要，又涵蓋了“羅伯特議事規(guī)則”的精髓與核心。

開會前，袁天鵬講解規(guī)則，給居民代表們出主意，改進提案，與他們一起設想如何面對各種可能發(fā)生的質詢。其間還穿插著各種小型的座談、階段性總結會議，以及QQ群上的臨時討論。根據(jù)制度設計，居民代表組成“居民代表大會”，選出常設議事機構“決議會”，兩個機構做出的決定由居委會來執(zhí)行。文華社區(qū)還撥款成立“幸福資金”，交給居民管理。首筆資金為2萬元，次年資金額提高到20萬元。不久，《文華社區(qū)居民自治章程》《文華社區(qū)居民自治財務管理制度》等規(guī)章，也根據(jù)居委會組織法而相繼擬定。

文華自治試點的目的在于培養(yǎng)居民代表的規(guī)則意識，引導其依照法律、按照規(guī)則、尊重程序、合理合法表達意愿。隨后，政府逐漸將掌握的部分社區(qū)資源下放給居民代表，讓其通過議事規(guī)則決定支配情況，逐步提升居民公共意識和自治能力。

袁天鵬老師在講解議事規(guī)則

“有話好好說”

隨著文華社區(qū)議事試點的成功，羅湖區(qū)以“文華十條”為藍本，制定了羅湖區(qū)社區(qū)議事規(guī)則——“羅湖十條”，其關鍵詞是“有話好好說”。

羅湖區(qū)居民議事會規(guī)范化建設分三個步驟，第一個步驟是“賦制”——建立社區(qū)居民議事會選舉制度。按照規(guī)定，社區(qū)居民議事會成員總數(shù)為15～17人，其中居民議事員有6～9人。社區(qū)代表的“多元化”有利于不同群體的交流和聯(lián)系，密切黨群、干群關系，溝通、協(xié)調鄰里關系，形成合力。第二個步驟是“賦能”，運用該規(guī)則，提升議事員議事能力。第三個步驟是“賦權”，將社區(qū)公共事務決策權授予社區(qū)居民議事會。由此可見，羅湖區(qū)社區(qū)治理已經由規(guī)則制定，延伸到規(guī)制實施和持續(xù)，力求將探索的成果進一步固定下來，成為長效機制。

為此，羅湖區(qū)還組織開展了針對議事會主持人及成員的培訓，提升居民的規(guī)則設計、項目設計等8種能力，提高議事效果。

2012年11月，深圳市已建成社區(qū)居民議事會614個、社區(qū)服務中心169個，社區(qū)工作服務項目覆蓋443個居委會，15大類服務項目吸引3310余市民參與，社區(qū)治理在法治化思路下進一步規(guī)范和成熟。

2014年，深圳地鐵8號線工地刺耳的機械噪音，遍地的垃圾及泥漿，堆土場飛滿了蚊子蒼蠅，曾經很讓周邊居民很鬧心。根據(jù)兩年多來養(yǎng)成的議事習慣，社區(qū)居民代表、地鐵施工項目經理、羅湖區(qū)環(huán)保水務局、黃貝街道、文華社區(qū)工作站等齊聚社區(qū)服務中心進行協(xié)商，理性對話。議事會后，地鐵方面承諾：車輪不帶泥上路，保證居民方便出行，雨天在路口設置通道，對所有工地有淤泥、水塘的地方定期做蚊蟲消殺，保證減少施工的噪聲污染等。“文華社區(qū)地鐵監(jiān)督隊”也隨之成立，每個星期，都會輪流去檢查施工隊是否履行了約定。以前被居民們認為“很野蠻”的施工方式，大為改善。

“社區(qū)多元融合新機制”

社區(qū)治理，遠遠不止是制定一個規(guī)則那么簡單。其后，還有社區(qū)管理體制改革的時代大背景。

2005年，深圳推行“居站分設”社區(qū)管理體制改革。“居站分設”的模式，對鞏固基層組織，落實社區(qū)公共安全、市容環(huán)衛(wèi)、計劃生育、民生服務等工作起到了明顯的作用。但運行10年后，出現(xiàn)了社區(qū)工作站日益龐大、社區(qū)居委會邊緣化嚴重、各類組織權責不清、社會組織成長空間狹窄等問題，反映了我國城市社區(qū)的“通病”。

為了進一步推動社區(qū)體制改革，羅湖區(qū)對全區(qū)83個社區(qū)展開了摸底，結果令人震驚：一個小小的社區(qū)工作站，竟然要承擔10大類88小項的工作事務，承擔各級檢查考核評比64項，建立電子臺賬98項，各類蓋章證明事項112項，各類臨時機構在社區(qū)掛牌的至少有45種……社區(qū)基層的工作站扛下了許多不該由他們干的政府事務。“平日里，社區(qū)工作站忙得焦頭爛額，卻得不到老百姓的認可。”一位基層干部滿腹委屈。

從2013年起，羅湖區(qū)以創(chuàng)建“全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”為契機，由區(qū)民政局牽頭，制定社區(qū)工作事項清單，厘清街道及社區(qū)綜合黨組織、居民委員會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務中心、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會和物業(yè)服務機構、駐社區(qū)單位等七類組織的權責邊界。經過改革，為社區(qū)工作站“砍”掉了80多項工作任務、責任狀11項、考核評比檢查任務9項，取消社區(qū)臨時性組織機構25個，取消臺賬46種。不屬于社區(qū)居委會、社區(qū)工作站職責范圍內的事項，被歸入相關部門管理。

“讓行政的歸行政，自治的歸自治”，當?shù)馗刹可羁桃庾R到，治理是黨委、人大、政府、政協(xié)、市場、社會組織等多元主體一起進行社會治理，而不是僅僅依靠一種力量。羅湖區(qū)在十個街道開展黨政社群社區(qū)共治，希冀實現(xiàn)社區(qū)黨委發(fā)揮核心作用，協(xié)同居委會、工作站、社區(qū)黨群服務中心以及其他社會力量，通過“問需、問計、問政、問效”，由群眾自主決定民生項目，從過去“為民做主”“自拉自唱”轉向“與民協(xié)商”和“由民做主”。

2014年，羅湖區(qū)委區(qū)政府報送的“社區(qū)多元融合新機制”榮獲“2013年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”。

“活化賦權”

羅湖區(qū)并不滿足于以上成果。以“法治”為思路，引導社區(qū)居民委員會、社會組織、社會工作服務機構依法歸位；以“自治”為方向，向社會組織、社會工作服務機構實質性賦權，羅湖區(qū)形成了以“活化賦權”為核心的社區(qū)治理法治化建設思路。

“活化”，就是“壯大”激活居委會；“賦權”，就是把法律賦予居民、社區(qū)組織的權利和資源落到實處，通過可操作的程序設計，使居委會成為推動 “三社”聯(lián)動的樞紐，實現(xiàn)社區(qū)治理和基層民主有序發(fā)展。

這是一片神奇的土地，又是一個富有創(chuàng)新的地方。作為改革開放的前沿城市，在社區(qū)治理方面，深圳市羅湖區(qū)大膽實踐，先后探索推進“居站分設”社區(qū)體制改革、樓長直選，并引進議事規(guī)則，探索了議事協(xié)商、多元融合治理、“活化賦權”等現(xiàn)代社區(qū)治理新模式。這種探索不止、創(chuàng)新不停的精神，對其他地方社區(qū)治理無疑具有很大啟迪。