監督執紀“四種形態”對我國社會組織監管工作的啟示

劉寧寧 邵興平 徐 嫣 馬紅軍

監督執紀“四種形態”對我國社會組織監管工作的啟示

劉寧寧 邵興平 徐 嫣 馬紅軍

2015年9月，王岐山書記在福建調研時強調，“把紀律和規矩挺在前面，把握運用監督執紀‘四種形態’，以嚴明的紀律推進全面從嚴治黨”，“要運用好監督執紀的‘四種形態’。黨內關系要正常化，批評和自我批評要經常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態；黨紀輕處分和組織處理要成為大多數；對嚴重違紀的重處分、作出重大職務調整應當是少數；而嚴重違紀涉嫌違法立案審查的只能是極極少數”。監督執紀“四種形態”，作為全面從嚴治黨的一大理論創新，為推進全面從嚴治黨指明了路徑、提供了遵循。準確把握監督執紀“四種形態”的內涵，合理借鑒監督執紀“四種形態”的思想，對于進一步做好我國社會組織監管工作具有重要意義。

一、準確把握“四種形態”的科學內涵

監督執紀“四種形態”強調將紀律和規矩挺在前面，以嚴管體現厚愛。批評教育、組織處理、紀律處分、立案審查，層層遞進、環環相扣、互相支撐，共同構成監督執紀的嚴密網絡。

第一種形態旨在防患于未然，凈化黨員干部的心靈。批評和自我批評是黨在長期革命和建設實踐中形成的優良作風，是增強黨的生機與活力的一大法寶。無數案例證明，一名黨員干部從“好同志”成為“階下囚”絕不是一天兩天的事情，都經過了一個思想不斷松懈、問題逐步變大的過程。當黨員干部出現傾向性、苗頭性問題時，如果有人“咬咬耳朵”“扯扯袖子”，或紅臉呵斥，就有可能將這些問題消滅在萌芽狀態。

第二種形態旨在懲戒輕微違紀，及時糾正“脫軌”狀態。對于一個擁有8700萬黨員的政黨來說，一小部分黨員出現問題并不可怕，但如果只盯違法不顧違紀，對黨員干部輕微違紀不處理，必然會養癰遺患，不僅會使黨員干部由違紀跌入違法犯罪的深淵，最終也會影響整個黨的健康發展。因此，對黨員干部的違紀行為，要堅決查處，毫不含糊，且要抓早抓小、動輒則咎，讓違紀的同志感受到紀律的懲戒作用，增強對黨紀的敬畏感。黨紀輕處分和組織處理成為大多數，體現了將紀律和規矩挺在前面的嚴肅性，也體現了黨組織對黨員干部的關愛。

第三種形態是阻止黨員干部成為“階下囚”的最后一道關口。對那些嚴重違紀但尚不構成犯罪的黨員，必須出重拳、下猛藥，通過采取黨紀重處分、作出職務調整等方式，當頭棒喝，讓其懸崖勒馬，才能真正達到治病救人的效果。有的干部因嚴重違紀被從省部級直接降為科員，處分不可謂不重，但如果沒有這樣的“重拳”“猛藥”，當事人斷然不會迷途知返，最終很可能就是鋃鐺入獄，落得身敗名裂的可悲下場。

第四種形態是清除黨肌體上“毒瘤”的“大手術”。對嚴重違紀涉嫌違法的，要堅持紀法有別，紀不代法。該移交司法機關的，就堅決移交，讓已違法者受到法律追究、付出沉重代價，讓想違紀者受到震懾。讓第四種形態成為極極少數，有賴于前三種形態的貫徹落實。這就要求紀委必須回歸黨章賦予的本職主責。紀委不是黨內的公檢法，其職責是依“紀”進行監督執紀問責，使紀律成為管黨治黨的尺子、黨員不可逾越的底線。這些工作做實了、做嚴了，第四種形態自然就會成為極極少數。

二、努力構筑社會組織監管的五道防線

社會組織監督管理可借鑒監督執紀“四種形態”，對社會組織存在的問題亦采取分類施治的策略，根據社會組織的違法情形，開出不同的“藥方”。堅持無病預防、小病早治、中病快治、重病大治，既不縱容小錯，也不放過大錯，努力構筑社會組織監管的五道防線，形成對社會組織全方位、多層次的監管格局。

第一，讓違法預防成為社會組織監管的第一道防線。預防工作做得好，會將大量違法行為消滅在萌芽狀態，在提高監管效能的同時，減輕監管壓力、降低監管成本。登記管理機關要通過把好登記關口、開展政策法規宣傳、推行信息公開、實行負責人任前談話等多種方式降低社會組織的違法風險；通過健全法人治理結構、完善內部管理制度、健全行業自律公約等途徑推進社會組織自律建設，提高社會組織自律能力，努力形成社會組織違法預防長效機制。

第二，讓所有違法違規社會組織和個人受到信用懲戒。公信力是社會組織的立身之本。信用懲戒對社會組織的影響程度深、范圍廣，要建立社會組織常規監管手段與信用懲戒的聯動，切實讓失信社會組織付出應有代價。這就要求登記管理機關不斷完善社會組織信用信息采集和評判機制，按社會組織違法行為的情節設置相應失信種類和級別。對于失信社會組織，在采取常規監管手段予以處理后，還要在年度檢查、等級評估、稅收優惠、職能轉移、購買服務等事項中予以相應限制；對有嚴重違法行為的負責人，要限制或取消其從事社會組織工作的資格。探索建立“黑名單”管理制度，對存在嚴重違法違規記錄的社會組織，在日常管理中列為重點監管對象，加大財務審計和行政檢查的力度。建立多部門、跨地區的社會組織信用懲戒聯動機制，使守信者處處受益、失信者寸步難行。

第三，讓柔性執法成為解決社會組織違法違規問題的多數情形。違法違規行為的危害后果一旦形成，即使相關社會組織受到較重處罰，所造成的損失往往難以挽回。因此，對社會組織違法違規行為也要打早打小，在其剛有苗頭或造成危害后果之前予以解決。柔性執法具有行政成本低、反應迅速、處理及時等優勢。在監管實踐中，登記管理機關應充分利用建議、約談告誡、責令整改等柔性執法手段，及時解決社會組織輕微問題和初發問題。

第四，讓行政處罰成為解決社會組織違法違規問題的少數。沒有嚴厲的處罰，就沒有健康有序的社會組織登記管理秩序。對社會組織的嚴重違法違規行為，按照過罰相當的原則，必須嚴厲處罰。目前對社會組織嚴重違法違規行為的處罰種類有警告、限期停止活動、罰款、沒收違法所得和撤銷登記等幾種情形。警告、責令限期停止活動、罰款、沒收違法所得等幾種處罰種類可以在保留社會組織主體資格的前提下，制止和糾正違法違規，恢復被破壞的管理秩序。撤銷登記是對社會組織最為嚴厲的行政處罰，將導致涉案社會組織“生命”的終結，一般應少用慎用。但對違法性質惡劣、情節嚴重、社會危害性較大的社會組織，應堅決予以嚴懲，以儆效尤，以維護法律尊嚴和權威，彰顯法律的公平和正義。讓行政處罰成為解決社會組織違法違規問題的少數，不是監管的放松，而恰恰是要將嚴格監管體現在事前、事中和事后全過程，通過完善的事前預防、嚴格的事中監管和嚴厲的事后懲戒，降低社會組織嚴重違法情形的發生率。

第五，讓移交司法成為極少數。對社會組織構成犯罪的行為，要堅持“行”“刑”有別原則，不能大事化小，降格處理，以行政處罰代替刑事處罰。我國行政處罰法和社會組織管理三部行政法規均明確規定，違法情形構成犯罪的，要依法追究刑事責任。因此，對少數借社會組織之名從事犯罪活動的“害群之馬”，要堅決予以剔除，移交司法機關追究刑事責任，以彰顯處罰的震懾力。但犯罪行為對我國社會組織管理秩序傷害最大，對人民群眾的傷害最大，要努力遏制違法行為轉化為犯罪行為，減少社會組織犯罪案件的發生。

社會組織監管的五道防線各有側重，并互為補充，第一道防線是基礎，第二道防線是重點，第三道防線是主體，第四道防線是關鍵，第五道防線是補充，共同構成預防和懲治違法違規的嚴密網絡。

三、實現社會組織監管五道防線的有效途徑

借鑒監督執紀“四種形態”，形成社會組織監管五道防線，社會組織監管部門的責任將變得更重，監管的力度將變得更大，必須提高思想政治水準和把握政策能力，實現懲處極少數社會組織、引導大多數社會組織的良好效果。

首先，社會組織監督管理要嚴字當頭，形成監管威懾力。我國社會組織管理工作起步較晚，加之監管手段和監管力量有限，監管能力相對于其他部門仍存在較大差距。有的地方登記關口不嚴，使問題組織混入；日常監管缺位，對違法違規問題反應遲鈍；出現問題時，不會管、不敢管、不愿管，不僅使部分違法違規情形逃脫制裁，也嚴重影響政府形象和法律權威。監督執紀“四種形態”以嚴管體現厚愛，對形成社會組織監督管理五道防線同樣適用。

社會組織監管做到嚴字當頭，一要完善社會組織監管依據。盡快制修訂相關法律法規，將網絡社會組織、社區社會組織、“離岸社團”等納入監管范圍，增加登記管理機關監管手段，加大社會組織違法成本。編制社會組織行政處罰基準，統一裁量標準，壓縮自由裁量幅度。二要堅持嚴以用權。年檢、評估、執法等各種監管手段必須依法嚴格規范行使，屬行政處罰情形的，依法予以嚴厲處罰；構成犯罪的，應及時移送司法機關。建立健全日常抽查和專項檢查制度，變被動應對為主動出擊。三要建立健全社會組織監管考核機制，對監管工作先進地區和人員予以表彰，對落后地區和人員通報批評。對失職瀆職的人員依法追究法律責任，該移交司法機關的，堅決移交，絕不姑息。

其次，要充分發揮社會監督的積極作用。形成社會組織監管五道防線，離不開社會力量的參與。要健全社會組織第三方評估機制，確保評估結果的公平、公正。推進社會組織信息公開，便于社會公眾監督。加大執法宣傳力度，及時公布案件查處結果，對涉案社會組織相關負責人要點名道姓曝光。完善社會監督舉報受理機制，建立社會監督員制度，拓寬社會監督渠道，鼓勵社會公眾投訴舉報。發揮新聞媒體的監督作用，借助媒體輿論監督導向功能，降低監管成本，提高監管效能。政府、新聞媒體和社會公眾形成監督合力，讓違法違規行為無處遁形。

再次，登記管理機關要聚焦本職，突出重點。目前一些地方對社會組織管理工作仍存在認識偏差，習慣于計劃經濟時代大包大攬的做法，對新形勢下社會組織的功能和作用認識不到位，對社會組織活動干涉過多、過深，如介入社會組織內部管理事項，參與調解社會組織與其它主體之間的民事糾紛，越俎代庖，替代其它職能部門管理社會組織事務等。

監督執紀“四種形態”強調紀委要突出主業，回歸本職，有效解決了紀委工作發散有余、聚焦不足的問題。社會組織監管同樣需要聚焦本職，突出重點。社會組織登記管理法律法規明確限定了社會組織登記管理機關的職權范圍，登記管理機關應緊緊圍繞法規規定履職盡責。對不屬于登記管理機關職權范圍的事項，應積極引導社會組織通過其它法律途徑合理解決。同時，要深入推進社會管理體制改革和政府職能轉變，進一步厘清政府與社會、政府與社會組織的關系，明確社會組織登記管理機關與業務主管單位、行業主管部門以及相關職能部門的職責，努力使登記管理機關的角色定位更加明確，監管更加有效。登記管理機關重點是做好社會組織各項制度的改革創新，推動社會組織健康有序發展。

最后，登記管理機關工作人員要勇于擔當，敢于碰硬。為政之要，貴在執行。“四種形態”明確了監督執紀的正確途徑和方向，但更關鍵的在于執行，而執行的效果如何則取決于各級黨委和紀檢部門的擔當和能力。做好社會組織監管工作，形成社會組織監管五道防線，同樣需要一支政治強、作風硬、德才兼備、業務精良、敢于擔當的干部隊伍。一方面，理想信念要堅定，敢于碰硬。執法工作任務繁重，易得罪人，面對各種干擾阻礙，如理想信念不堅定，就極易產生理想動搖、價值扭曲的嚴重后果。執法者承載著黨的重托和人民群眾的期望，要常自省、自律、自勵，堂堂正正執法，干干凈凈用權。另一方面，工作能力要過硬，能擔重任。社會組織監管是一項重大而復雜的工作，要求社會組織監管人員同時具備較高的學習能力、綜合協調能力、發現問題能力、分析研判能力和應急處理能力等。因此，社會組織監管人員要不斷加強學習，及時更新知識儲備，拓寬知識結構，開闊知識視野，提高業務素養。

當前，實現兩個一百年目標，實現中華民族偉大復興“中國夢”的宏偉目標已經明確。社會組織不僅是這一進程的參與者，更是推動者和建設者。社會組織登記管理機關要引導社會組織發揮積極作用，通過轉變監管思路、加大監管力度、創新監管方式，不斷提高監管效能，努力營造風清氣正的社會組織生態環境。

作者單位：（民政部民間組織管理局）