韓國老年長期護理保險制度實施現狀及其改革動態

高春蘭 果 碩

韓國老年長期護理保險制度實施現狀及其改革動態

高春蘭 果 碩

為應對人口老齡化，解決失能老人生活照護問題，韓國政府從2008年7月開始實施老年長期護理保險制度。自新制度實施7年多以來，更多的老年人接受公共護理服務，減輕家庭負擔。盡管長期護理保險制度有了長足發展，但也存在諸多問題，促使韓國政府不斷進行修改和完善。

一、老年長期護理保險制度主要內容

1. 適用對象。韓國護理保險參保人范圍與國民健康保險一致，凡參加健康保險的人需繳納護理保險費，低收入群體可減免部分費用。

2. 管理主體。護理保險和健康保險管理主體都是國民健康保險公團，公團負責保險費的征收、護理等級的認定、服務質量的監督等事務。

3. 資金籌集。護理保險資金由保險費、國家支援、個人負擔三部分構成。護理保險費是健康保險費與護理保險費率的乘積，護理保險費率由保健福利部所屬的長期護理委員會每年進行審議并以總統令形式發布，2015年的護理保險費是健康保險費的6.55%。國家每年投入護理保險費預計總額的20%，主要用于低收入者的減免費用和管理費用。個人接受機構護理服務時須交服務費用的20%，利用居家護理服務時交15%。

4. 保險給付。參保人若要利用護理服務，首先申請護理等級認定，依據失能程度和護理服務需要分為三個等級，給付對象是65歲以上患有中風、帕金森、老年癡呆等慢性疾病并6個月以上不能獨立維持日常生活的人。未滿65歲但患有慢性老年疾病的人亦可申請。保險給付原則上是服務，包括機構護理服務和居家護理服務，但在特殊情況下，如因精神疾病只能由家人照顧的、住在邊遠地區無法利用護理服務的，可提供現金給付。

5. 服務遞送。在護理保險制度實施之前，只有非營利組織依據《老年福利法》提供公共養老服務，《老年長期護理保險法》頒布以后，不僅非營利組織，而且個人、私人企業也參與到護理服務行列中，護理服務向多種供給主體并存的具有競爭性的市場化方向轉換，但在這種市場中，有政府支援和社會保險金的注入，因而具有公共性因素。政府可以管制市場價格、限制市場參與主體、規制交易內容、監督服務質量。

二、老年長期護理保險制度實施現狀

1. 護理服務利用率。2007年政府在制度設計時，計劃把65歲以上占1.7%的8.5萬人納入政策保護范圍內。但到2009年8月獲得護理等級認定的老年人達到27.2萬，占65歲以上老年人的5.2%，其中占80%的21.8萬人實際利用了護理服務。到2014年末，大約42.5萬，占6.6%的65歲以上老年人接受了長期護理服務。

2. 護理機構數量。2008年，生活護理機構數量為1717所，居家護理機構為10224所，到2014年，生活護理機構增長到4867所，居家護理機構20719所，增長率分別為183.4% 和102.7%。在居家護理機構中，增長最快的是上門護理服務機構和上門洗澡服務機構，而短期護理服務機構反而減少。

3. 護理服務人員。為了實現老年長期護理保險的服務給付，韓國出臺護理師職業資格制度。在制度實施初期，只要具備最低限度的人財物條件并向市、郡、區申請就能獲得護理師教育培訓機構的運營資格。申請者在教育機構接受80學時理論、80學時實務、80學時實習的教育就能獲得護理師資格證。因護理師教育機構的亂設影響培養質量，2010年4月，韓國通過修改法律把護理師教育培訓機構從申請制轉為指定制，同時規定學習相應課程后須參加國家統一考試，考試通過者才能獲得護理師資格證。到2014年，已經培養出130萬護理師，其中約20%的26萬人從事實際護理服務。此外，社會工作者和護士各1萬多人參與到護理服務之中。

4. 護理保險費用支出。從護理保險收支情況來看，2008年護理保險收支率（總支出/總收入）為64%，到2014年達到92.5%。2014年法定準備率為50%，護理保險財政處于充足和安全狀態。隨著老齡化的加速和高齡老人的增多，保險費用支出勢必不斷增多。

5. 護理保險實施效果。老年長期護理保險制度的實施，使以往無法享受公共護理服務的老年人得到制度化照護服務，減輕了家庭負擔，緩解了因老年護理而帶來的家庭矛盾。據2010年保健福利部調查，利用護理服務的老年人從1%增加到6.2%，減輕家庭照護者84.7%的身體負擔和75.9%的心理負擔，提高被護理者生活質量的85.4%，對護理者親和性滿意度為86.8%，服務水平的滿意度為86.2%，25.6萬人投入到護理服務中，極大地促進了新工作崗位的開發。

三、老年長期護理保險制度存在問題及改革動態

1. 服務對象擴大問題。在護理保險制度實施初期，為了減輕參保者負擔，保障保險的持續擴大，政府嚴格規定護理等級資格，減少護理服務對象，只把重度失能老人納入保護范圍。

2014年7月，韓國修改了《老年長期護理保險法實施令》，把護理保險給付對象等級認定從三個擴大為五個，其中第五個等級是針對癡呆老人的特別等級。政府計劃到2017年把占7%的50萬老人納入制度保護范圍之內。

2. 護理師待遇問題。在韓國，生活護理機構護理師工資按月發放，居家護理機構按小時支付。據保健福利部2013年的調查，在生活機構服務的護理師平均月工資是136萬元（指韓元，以下同），居家護理服務的護理師平均工資是6938元/小時，而2013年，月最低工資是126萬元，小時最低工資為6030元，護理師的收入比最低工資略高一點。

為了改善護理師待遇，2013年3 月1日，保健福利部頒布《護理師待遇改善規定》，不斷改善護理師待遇。如月工作時間超過160小時，可支付10萬元待遇改善費；護理師工資可與生活管理員工資水平相當，可提高到157萬元；把減輕業務負擔、改善護理師待遇、促進就業安全等事項納入機構評估指標中。

3. 護理服務機構運營規范問題。護理保險制度的實施，使護理服務主體多元化，導致機構亂設、過度競爭現象。在護理機構中增長最快的是上門護理機構，在居家護理中80%是上門服務。上門護理機構通過免去個人負擔費用、提供禮品等方式吸引護理對象；用延長或虛假記錄服務時間、使用無資格護理員等不當方式申請護理保險費用。2010年國民健康保險公團提交的《保險金不當申請審核報告》中指出，2008年護理機構不當申請保險金的案件不到20件，但2009年增加到9824件，2010年上升到33151件，三年來增加近600倍，不當申請金額也增長近300倍。

為了改善上門護理機構亂設而引發的問題，保健福利部修改了《老年長期護理保險法實施細則》，規定上門護理機構須具備一定規模，如須有16.5～33平方米的辦公室，須有2～20人的護理師。保健福利部和國民健康保險公團還共同開發了時時監控上門服務的系統，并從2010年開始在部分地區試點。目前，長期護理服務中利用RFID（Radio-Frequency Identification）電子管理系統，確認護理服務開始和結束時間，以此來預防用虛假服務申領保險金的做法。同時，對使用減免個人承擔費用、受賄等方式引誘護理對象的行為給予警告、行政處分、吊銷執照等處罰。

4. 護理機構評估問題。為了規范護理機構，韓國政府從2009年開始對生活護理機構進行評估，2011年對居家護理機構進行評估，此后每兩年對護理機構進行評估。評估項目包括機構運營、環境及安全、權利與責任、給付過程、給付結果等98個選項。

評估護理機構對規范機構運營、改善護理師待遇，提高服務質量有促進作用，但有時為了應付評估準備大量資料而影響了正常服務的開展。同時，無論是服務利用者還是機構運營者都尚未充分利用評估結果。應該公開評估結果，讓服務利用者能夠選擇優質服務，經營者也能夠發現自己的不足，不斷提高服務質量。

（高春蘭系長春工業大學社會工作系教授，果碩系長春工業大學社會學系研究生）