堅持兜底思維 踐行共享理念扎實推進社會救助事業創新發展

民政部副部長 宮蒲光

堅持兜底思維 踐行共享理念扎實推進社會救助事業創新發展

民政部副部長 宮蒲光

“十二五”時期，在黨中央、國務院的正確領導和有關部門的大力支持下，在各級民政部門的共同努力下，社會救助事業取得了跨越式發展。“十三五”時期，要緊緊圍繞十八屆五中全會和今年兩會以及全國民政工作會議精神，學習貫徹“十三五”規劃綱要，謀劃部署好未來社會救助工作，扎實推進社會救助事業創新發展。

一、“十二五”時期我國社會救助事業發展迅速，取得重大成就

社會救助法治化建設取得重大突破。2014年2月，國務院頒布《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），標志著我國社會救助事業發展進入綜合構建社會救助體系、依法救助的新階段，對于兜住民生保障底線、全面建成小康社會，具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。社會救助制度框架基本確立。國務院相繼出臺了4個重要的規范性文件：《關于全面建立臨時救助制度的通知》《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》《關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》，國辦轉發民政部等五部門《關于進一步完善醫療救助制度全面開展重特大疾病醫療救助工作的意見》，兜底保障的社會救助安全網正在逐步編密織牢。社會救助工作機制不斷創新。社會救助部門協調機制逐步完善，社會救助家庭經濟狀況核對機制快速推進，“一門受理、協同辦理”機制基本建立，主動發現機制初見成效，“救急難”工作機制加快形成。社會救助工作運行日趨規范。在低保規范管理、社會救助資金管理、社會救助標準調整、社會救助績效評價、社會救助經辦能力等方面，出臺了相關政策，健全了運行機制，取得了較大成效。困難群眾獲得感明顯增強。2015年，中央財政共安排城鄉低保資金1171.5億元，較“十一五”末增長了84.6%；安排醫療救助資金141億元，較“十一五”末增長了28.2%；安排臨時救助資金42億元，較2014年增長了31.3%。截至2015年底，全國城鄉低保月人均標準分別達到451元、265元，較“十一五”末增長了79.7%、126.4%，年均增幅分別達到12.4%、17.8%；農村五保集中供養年人均標準6026元、分散供養4490元，較“十一五”末增長了104.1%和113.6%；醫療救助水平不斷提高，重點對象政策范圍內住院費用救助比例達到70%。此外，2015年全國共實施臨時救助667.1萬戶次，平均救助水平達到1043.3元。

當前我國社會救助工作還存在一些短板和不足。一是社會救助的兜底保障功能還不夠強，二是制度碎片化問題依然存在，三是社會救助規范管理有待提高，四是基層經辦能力仍然薄弱。凡此種種，都需要繼續改革創新，著力破解各類體制機制難題，全力推動社會救助事業創新發展。

二、我國社會救助事業發展方興未艾，機遇與挑戰并存

全面建成小康社會為社會救助事業發展確立了新目標。全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在貧困地區，最突出的短板是困難群眾。作為維護社會公平、增進民生福祉、保障國民共享發展成果的基本社會制度，社會救助既是社會運行的“穩定器”，也是確保困難群眾同步實現小康、“不讓小康路上任何一個困難群眾掉隊”宏偉目標的有力保障。全面建成小康社會，意味著我國基本消除絕對貧困，意味著社會救助要從瞄準絕對貧困人口開始向覆蓋相對貧困人口過渡，要從解決困難群眾的溫飽問題向幫助困難群眾妥善應對基本生活、醫療、教育、住房、就業等各方面困難過渡。全面建成小康社會的新目標，決定著新時期的社會救助已經進入向系統化、體系化、多元化轉型升級的新階段。建立城鄉統籌、制度銜接、運行規范、兜底有力的新型社會救助體系，已經成為新時期民政部門的重要歷史使命。

經濟發展進入“新常態”對社會救助事業發展提出了新課題。

“新常態”下，我國經濟發展呈現出速度變化、結構優化、動力轉換等基本特征，這對社會救助工作而言，既是挑戰，也是要求；既有機遇，也有壓力。在資金投入方面，由于“新常態”下的經濟增長速度趨緩，導致財政收入增速放緩，必將對社會救助資金投入增量產生一定影響；在救助范圍方面，經濟下行壓力加大和結構調整深化，導致中低收入群體失業和陷入貧困的風險加大，救助需求必然上升。在經濟“新常態”下，黨中央、國務院更加注重社會政策的兜底保障作用，多次提出要按照守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論的思路，更加注重保障基本民生，更加關注低收入群眾生活。要堅持把重點放在兜底保障上，不斷加強和改進社會救助工作，補齊社會救助制度短板，提高社會救助政策的精準性，切實保障困難群眾的基本生活，維護社會和諧穩定和公平正義。

新的發展理念為社會救助事業發展提供了新路徑。五大發展理念的提出，為社會救助事業發展指明了新路徑。堅持創新發展，要求必須立足國情和實際，加強理論研究與政策實踐，鼓勵各地探索創新，開展試點試驗，盡快形成一批符合實際、能夠推廣、可以復制的經驗做法。應當說，社會救助需要探索創新的方面很多，諸如救助資源統籌協調、貧困指標設定和測量、救助服務提供、社會力量參與路徑等等。在依法行政的前提下，鼓勵基層寬容創新中的失敗，努力形成勇于創新的良好氛圍。堅持協調發展，要求必須穩步推進社會救助城鄉統籌發展，不斷縮小城鄉差距；必須統籌推進社會救助體系建設，銜接相關社會保障制度，發揮各項社會救助制度合力，加快構建“大救助”格局；必須促進區域統籌發展，將社會救助資源更多地向革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區傾斜。堅持開放發展，要求必須結合我國實際，廣泛借鑒世界各國的成功經驗，探索形成具有中國特色的社會救助體系；必須以開放的姿態發展救助事業，積極鼓勵慈善力量參與社會救助，動員、引導社會力量經辦社會救助。堅持共享發展，要求必須緊扣中央全面深化改革的總體要求，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，努力解決困難群眾各方面的生活難題，不斷提升困難群眾的獲得感。

打贏脫貧攻堅戰部署對社會救助事業發展提出了新要求。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》），實際上是將農村低保兜底作為打贏脫貧攻堅戰的兜底性舉措，作為脫貧攻堅系統工程的基礎，作為全部貧困人口實現脫貧的最后一道防線，這對社會救助來說，是新的工作部署、新的功能定位、新的時代要求。要緊緊圍繞中央的重大決策部署，精心謀篇布局，想法設法實現精準救助，千方百計提升兜底能力，切實保障所有符合條件的困難群眾都能通過社會救助實現政策性兜底脫貧，為全面打贏脫貧攻堅戰奠定堅實基礎。

三、堅持兜底保障，充分發揮社會救助在脫貧攻堅戰中的重要作用

“十三五”規劃綱要對未來五年社會救助發展提出了明確要求，提供了基本遵循。2016年是“十三五”的開局之年，社會救助的重點任務，應按照規劃綱要精神，圍繞“統籌、精準、兜底、創新”八個字開展工作。

聚焦政策銜接，落實農村低保兜底脫貧要求。根據《決定》要求，各省級民政部門都要加大農村低保省級統籌力度，及時掌握縣級低保標準制定、調整情況，對于低保標準低于國家扶貧標準的地方，要抓緊制定逐年提高農村低保標準的具體方案，及時調整農村低保標準。對于農村低保標準已經達到國家扶貧標準的地區，也要按照量化調整機制科學調整，確保動態調整低保標準不低于國家扶貧標準的年度增幅。從今年開始，民政部將以適當方式適時公布農村低保標準低于國家扶貧標準的縣區單位名單，并將農村低保標準提高情況作為民政部對各地重點民政工作綜合評估的重要指標。同時，在農村低保制度與扶貧開發政策銜接過程中，要將工作重點聚焦到完善低保制度上來，堅決防止不經審核審批程序直接納入低保的“政策保”。各地要抓緊研究農村低保制度和扶貧開發政策有效銜接的具體方案，并盡快付諸實施。這是民政工作在脫貧攻堅中的重中之重，必須高度重視。

實施精準救助，進一步優化改進低保工作。“精準”不僅是脫貧攻堅的要求，也是低保等社會救助制度的內在要求。所謂精準救助，就是要在救助對象認定上更加精準，救助標準制定上更加科學，救助經辦服務上更加規范。一要健全運行機制。盡快建立健全低保標準量化調整機制，努力實現低保標準與居民消費支出掛鉤聯動。低保標準制定要與當地經濟社會發展水平相適應，同時考慮低保對象覆蓋面、財政支出能力，綜合制定低保標準。繼續完善社會救助家庭經濟狀況核對機制，加大部門協作力度，在落實車輛、戶籍和銀行存款、證券信息核對的基礎上，進一步將核對范圍拓寬到社會保險、公積金、個體工商信息等，提高核對覆蓋面、精準度和質量。二要積極探索創新。進一步完善低保對象認定辦法，不僅要考慮收入型貧困，還要考慮支出型貧困，探索建立直觀量化、便于操作、切合實際的貧困狀況測算指標體系，以家庭人口、收入、土地、住房、機動車、家電、家庭成員健康狀況和受教育情況等作為主要指標，結合信息核對、入戶調查、鄰里訪問、民主評議等方式，綜合評估申請家庭貧困程度，精準認定低保對象。主動適應居住證制度改革，及時調整制度安排，加快推進城鄉低保統籌發展，逐步縮小城鄉低保救助差距。三要加強規范管理。抓緊梳理地方已經出臺的政策規定，對于明顯違背《辦法》規定和中央要求，或難以操作、不符合實際的，要抓緊修訂、調整。加強動態管理，按規定定期復核在保對象，發現不符合條件的及時退出，新發現的及時納入，切實做到“應保盡保、應退盡退”，既不能“錯保”，也不能“漏保”。問題比較突出的省份，要集中開展一次低保對象復核，重點核查財政供養、車輛、房產、個體工商等信息。

狠抓政策落地，保障特困人員基本生活。要深入貫徹《國務院關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》（國發〔2016〕14號），切實推動政策落地，惠及廣大城鄉特困人員。一要盡快出臺配套政策。認真學習領會文件精神，結合實際，因地制宜，盡快出臺配套政策文件，進一步細化實化政策措施，研究制定特困人員認定的具體辦法，全面開展特困人員摸底排查工作，盡快將原農村五保供養對象、城市“三無”人員統一納入救助供養制度范圍，做到應救盡救、應養盡養。二要合理確定特困人員救助供養標準。積極探索救助供養標準制定和調整辦法，根據情況研究制定當地基本生活標準和差異化的照料護理標準。要按照國務院要求，優先為完全或部分喪失自理能力的特困人員提供集中供養服務。“十三五”時期，民政部將把生活不能自理特困人員的集中供養率作為社會救助工作的一項重要考核指標。要逐步縮小集中和分散供養標準差距，用政策鼓勵、引導有自理能力人員在家居住供養。三要加強特困人員供養機構管理。積極爭取將供養服務機構建設納入社會經濟發展總體規劃，強化托底保障功能。將政府設立的供養服務機構運轉費用、特困人員救助供養所需資金納入財政預算，根據供養對象人數和照料護理需求，按照一定比例配備工作人員，不斷提高供養服務水平。機構建設要根據需要決定是否新建，重點改造設備條件，增強對失能半失能人員照顧能力。

拓寬救助資源，推動醫療救助提質增效。醫療救助是當前社會救助的制度短板和關鍵環節。一要強化決策部署落實。按照中央脫貧攻堅決策部署，加強與扶貧、財政、保險等部門溝通協商，制定由財政資金資助農村建檔立卡貧困人口參加基本醫療保險的具體措施，并將其納入重特大疾病醫療救助范圍，發揮醫療救助在打贏脫貧攻堅戰中的重要作用。進一步做好和脫貧攻堅的政策銜接，落實好國辦發〔2015〕30號文件精神。二要強化資金規范管理。資金供需矛盾是醫療救助長期面臨的突出問題。要扎實做好資金需求測算，積極向本級政府反映，加大財政資金投入，用好管好救助資金，減少資金結余，提高使用效益。三要強化制度銜接互補。解決困難群眾大病保障難題，需要發揮醫療救助與基本醫療保險、大病保險等制度的合力。各地要把握好各項保障制度的序位關系，加強與基本醫療保險、大病保險在信息共享、結算程序、經辦服務等方面的協調配合，實現醫療保險和救助費用“一站式”信息交換和即時結算，鼓勵有條件的地方委托商業機構承擔大病救助經辦服務，形成制度托底合力。四要強化社會力量參與。探索建立政府救助資源、社會組織救助項目、公民個人救助意愿與救助對象需求對接的信息平臺，政府依制度規范實施救助，公益慈善按需求給予個性化幫扶，使困難群眾得到更多實惠。

完善政策措施，提升救急解難能力。一要進一步細化實化臨時救助政策措施，根據資金使用情況及時提高救助標準，優化申請程序，提高兜底保障能力和救助時效。二要穩妥推開“救急難”綜合試點。加強對試點地區的工作指導和督促檢查，幫助試點地區改進試點方案，及時總結、推廣試點經驗。三要制定“救急難”綜合試點工作評價指標，組織開展績效評估。四要會同國資委實施“同舟工程”。指導63個央企定點扶貧縣認真開展助醫行動，為其他社會力量參與“救急難”做出示范、提供借鑒。

推進統籌發展，加強社會救助體系建設。一要充分發揮社會救助聯席會議機制作用，加大部門協同力度，共商工作舉措，形成分工協作、齊抓共管、整體推進的良好局面。要積極爭取有關部門支持，逐步將教育、住房、就業等專項救助從低保對象、特困人員向低收入人群延伸，避免因低保含金量過高導致的“懸崖效應”。二要繼續加強社會救助信息化建設。加快推廣應用低保管理信息系統，加快推進核對信息平臺建設，不斷提升低保管理效率。探索建立困難群眾信息數據庫，通過困難群眾信息自動更新，實現救助資源統籌利用。三要通過政府購買服務方式，切實加強基層社會救助工作力量。四要建立健全監督檢查長效機制，督促各項社會救助政策落到實處，及時發現、糾正、懲處各類違法違規行為，做到對象準確、資金安全、廉潔高效，確保社會救助制度公平公正實施。