現行《消防法》存在的問題及修改建議

鐘建軍，趙詩軼

(株洲市消防支隊，湖南 株洲　412000)

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現行《消防法》存在的問題及修改建議

鐘建軍，趙詩軼

(株洲市消防支隊，湖南 株洲412000)

當前消防工作不斷面臨新問題和新挑戰，《消防法》的修改勢在必行。結合基層執法實踐，從社會單位的消防安全主體責任、行業主管部門的消防安全職責、施工工地消防安全管理職責、行政處罰簡易程序適用等方面梳理《消防法》在實施過程中存在的問題，并提出了修改《消防法》的相關建議。

消防法；消防監督管理；消防行政執法

現行《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)自2009年5月1日頒布實施以來，對預防和減少火災事故的發生，保護人民群眾生命、財產安全，維護公共安全發揮了重要作用[1]。但是，近年來隨著我國社會經濟的高速發展和政府職能的轉變，消防工作不斷面臨新挑戰和新問題，尤其是河南魯山火災的發生，再次暴露出以《消防法》為基礎的消防監督管理機制中存在的諸多弊端。伴隨公安現役消防部隊體制改革的需求，現行《消防法》的修訂勢在必行。本文結合基層執法實踐，從梳理《消防法》在實施過程中存在的問題著手，提出對修改《消防法》的相關建議，以期對《消防法》的完善有所裨益。

一、現行《消防法》在實施過程中存在的問題

(一)難以適應消防工作社會化管理的需要

《消防法》第2條明確規定了消防工作社會化的基本原則，即“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、群眾積極參與”。立法中雖然明確了消防工作社會化的基本原則，但執行情況卻是消防部門大包大攬、唱“獨角戲”，造成了消防部門以有限的警力、有限的權力承擔無限責任的不良現象。具體表現在以下兩個方面：

1.社會單位主體消防安全職責履行不到位，且追責過輕。具體表現為，首先《機關、團體、企業、事業單位消防安全管理規定》(以下簡稱公安部令第61號)自2002年5月1日頒布實施至今，并未發揮應有作用，部門規章的立法層級過低，形同虛設。尤其在現行“大包大攬式”消防監督管理模式下，社會單位缺乏自主意識，有依賴性，弱化了社會單位消防安全主體的責任意識，造成了責任錯位。其次，重點單位日常戶籍化管理流于形式。由于缺乏立法的規制，重點單位自查自糾火災隱患的行為不具備法律效力，戶籍化系統中填寫的檢查結果無需承擔法律責任，導致多數重點單位敷衍了事。其原因在于針對社會單位不履行消防安全職責，導致火災事故發生的，《消防法》第67條的追責條款無法達到處罰警示之目的。

2.各行業主管部門消防安全職責不明確。《消防法》第2條明確的“部門依法監管”并不僅指消防部門的監督，而是指公安、建設、工商、質監、教育等部門都應當依據有關法律法規的規定，履行相應的消防安全監管職責[2]。由于立法未明確各行業部門消防安全監管職責的具體內容，以及不履職或職責履行不到位應承擔的法律責任，導致各相關部門履行消防監管職責的主動性依然缺乏，大多數是靠消防部門來推動，比如聯合發文部署專項行動、聯合檢查、聯合執法行動等都是消防部門唱“獨角戲”。

(二)部分條款規定籠統，可操作性不強

例如《消防法》第15條第1款規定：“公眾聚集場所在投入使用、營業前，建設單位或者使用單位應當向場所所在地的縣級以上地方人民政府公安機關消防機構申請消防安全檢查”。《消防法》第73條雖然明確了公眾聚集場所的范圍，但并未對公眾聚集場所進行消防安全檢查的規模大小進行限制，導致實際操作中的種種不便。以筆者所在的湖南株洲為例，如果沒有面積限制，小網吧、小賓館、小超市至少上萬家并且淘汰率較高，全部辦理開業前的消防安全檢查，一是條件過于苛刻，二是以現有的警力完全無法承擔此項任務，不符合實際情況，不具備操作性。同時，如果這些小型的公眾聚集場所未主動辦理消防安全檢查手續，一旦發生火災，造成人員傷亡事故，消防部門的責任仍不可逃脫。

(三)部分條款缺失，導致失控漏管

隨著社會經濟的快速發展，各地建設工程批量上馬，同時建筑工地火災事故也頻頻發生。有工人操作設備不當引發的火災，有裝修施工超負荷用電起火，有生活用電不慎起火，還有違規使用聚氨酯泡沫夾芯板搭建員工臨時宿舍[3]。由此觀之，施工工地現場火災隱患眾多，卻得不到有效管控。究其原因，在監督檢查實踐中對施工工地的消防安全管理僅參照公安部令第61號執行，由于《消防法》中缺乏專門針對施工工地消防安全管理的條款，比如針對施工現場消防安全檢查的硬性規定，施工工地管理方的消防安全職責，以及相應的追責條款等，導致施工管理方思想上不重視，麻痹大意，忽視工地消防安全工作，導致施工工地失控漏管的現狀。

(四)部分條款不合理，沒有切合實際

根據《消防法》第58條第五款的規定，“公眾聚集場所未經消防安全檢查或者檢查不符合消防安全要求，擅自投入使用、營業的”要處三萬以上三十萬元以下罰款。而在執法實踐中，對于小型公眾聚集場所而言，三萬元的起罰額度往往是其無法承受的，尤其是經濟發展水平落后的地區，罰款更是難以執行到位。該類場所辦理消防行政審批手續免費，但因為程序違法要接受高額處罰，且無改正期限，難免會造成《消防法》“重罰輕糾”的詬病。

再比如，根據《消防法》第60條的規定，對于疏散指示標志燈及應急照明燈等消防器材未保持完好有效、封閉疏散通道、堵塞安全出口、遮擋消火栓等消防安全違法行為，根據違法情節輕重，罰款幅度為五千到五萬元。執法實踐中，上述消防安全違法行為較為常見，且整改難度不大，整改成本較低，罰款下限遠高于整改成本甚至超過了違法行為人的承受能力(尤其是對于小場所而言)。

二、修改現行《消防法》的幾點建議

(一)增加社會單位消防安全主體責任的章節

轉變消防部門大包大攬的消防監督管理模式的前提是提高單位的自我管理意識，強化單位消防安全主體責任，其關鍵在于將《機關、團體、企業、事業單位消防安全管理規定》這一部門規章上升到法律的高度。因此，筆者建議，以國務院《關于加強和改進消防工作的意見》(國發〔2011〕46號)為指導，融合公安部令第61號的具體內容，在《消防法》中將社會單位消防安全主體職責獨立成章。另外，在現有規定的基礎上建議增加：一是結合“戶籍化”管理制度，建立消防安全自我評估機制，明確要求消防安全重點單位每季度、其他單位每半年自行或委托有資質的機構對本單位進行一次消防安全檢查評估，并將評估結果如實錄入戶籍化系統，且評估結果具有法律效力，一旦發生火災，責任自負。二是增加消防控制室管理制度的條款，明確要求消防控制室操作人員、自動消防設施操作人員必須考試合格，持證上崗，且培訓和考試不收取費用。三是建立建筑消防設施日常維護保養制度，每年至少進行一次全面檢測，檢測報告無需向消防部門備案，抽查中未進行檢測的單位要予以行政處罰。四是增加專門的追責條款，明確社會單位履職不到位，導致火災事故發生的，參照安全生產法第109條追責。

(二)明確各行業主管部門的消防安全職責

改變消防部門唱“獨角戲”的局面，關鍵在于從立法層面完善各行業主管部門的消防安全職責，包括部門信息溝通和聯合執法等內容，并明確相應的追責條款。首先《消防法》必須明確要求各部門建立健全消防安全工作領導機制和責任制，制定消防安全管理辦法，定期組織消防安全專項檢查，對發現的火災隱患，依法查處或者移送消防部門處理[4]。其次，規定有業務聯系或一定交叉的部門定期開展聯合檢查、執法，如住建部門聯合消防部門開展對在建工地的監督檢查，文化部門聯合消防部門開展對文化市場、劇院、公共娛樂場所的消防安全檢查。再者，要建立信息通報制度，即有業務聯系的部門之間發現消防安全違法行為的要相互通報。比如，建設部門在辦理施工許可時，發現缺少消防設計審核或者備案手續的，應及時通報消防部門，另一方面消防部門在監督檢查中發現未經消防審核或備案擅自施工等消防安全違法行為時，在予以消防行政處罰同時也要通報建設部門，信息通報制度就是社會單位消防安全不良行為的信息庫。

(三)擴大行政處罰簡易程序適用的覆蓋面

在不與《行政處罰法》簡易程序處罰適用條件沖突的前提下，筆者結合消防行政執法實踐，提出擴大簡易程序適用覆蓋面的建議：針對《消防法》第28條規定的違法情形，應降低對上述違法行為的處罰額度(限制在1 000元以下)，在調查取證后，直接適用消防行政處罰簡易程序。降低處罰額度，考慮違法行為人的實際情況，既達到了處罰警示之作用，又收到了整改問題，消除火災隱患之效果，單位易接受，公安機關消防機構也好執行[5]。

(四)增加施工工地消防安全管理職責的條款

一是《消防法》中要明確住建、消防等部門對施工工地的監管職責，各部門要各司其職，依法監管。如明確消防部門對施工工地定期檢查的硬性規定，檢查的內容包括施工單位的合法資質、消防安全責任制的落實、消防安全措施的制定和落實、消防設施器材的配備、是否存在違法用火用電現象。二是立法中要明確施工單位的消防安全管理職責和追責條款。具體包括制定工地現場的消防安全管理制度和滅火應急預案、用火用電制度、日常防火巡查和檢查制度等，尤其要明確嚴禁在施工建筑內安排人員住宿，或使用易燃彩鋼板搭建臨時員工宿舍。

(五)明確相關標準，增強條款的可操作性

對于公眾聚集場所辦理開業前、投入使用前消防安全檢查行政許可的，由于立法中并未做面積大小、場所規模的區別，導致所有公眾聚集場所無論大小都要辦理手續，消防部門的責任被無限放大。鑒于小型公眾聚集場所占比例較大，考慮老百姓的利益和需求，本著人性化的原則，筆者建議修改現行“一刀切”的模式，根據公安機關消防機構的工作實際和經濟發展水平的實際明確標準，增強條款的可操作性，同時也解決了未辦理消防行政許可手續存在程序違法行為的小型公眾聚集場所罰款執行難的問題。

三、結束語

在依法治國的今天，通過彌補和完善《消防法》在現階段所存在的不足，對于保障人民群眾安居樂業、維護社會和諧穩定具有重要意義[1]。《消防法》的修訂應盡可能結合當前消防工作面臨的新問題，使章節條款設置更加全面、合理，從而適應我國經濟社會發展的需要。

[1] 徐歡.試論我國消防法在實施中存在的問題及建議——以北京市為例[D].南昌:江西師范大學,2014.

[2] 高錦田,徐潔.消防工作社會化現狀與策略[J].消防科學與技術,2011,30(3):254-257.

[3] 周艷.建筑施工工地消防安全管理措施[J].消防技術與產品信息,2013,(9):95-97.

[4] 中華人民共和國消防法釋義與適用指南[M].北京:中國人民大學出版社,2009.

[5] 鐘建軍,趙詩軼.消防行政處罰簡易程序運用現狀及改進建議[J].武警學院學報,2015,31(6):87-89.

(責任編輯、校對陳華)

The Problems with The Fire Prevention Law and Its Revision

ZHONG Jianjun, ZHAO Shiyi

(ZhuzhouMunicipalFireBrigade,Hu’nanProvince412000,China)

The fire prevention law is to be modified, because of the challenges and new problems from the fire control administration. This paper analyzes current problems with the fire prevention law, and gives some suggestions to revise it in terms of the fire prevention safety responsibility of units, the fire prevention safety responsibility of fire departments, the fire prevention safety responsibility of the construction project, and the fire control administrative punishment summary procedure.

the fire prevention law; fire control administration; fire administrative law enforcement

2015-09-10

鐘建軍(1972—)，男，湖南醴陵人，高級工程師； 趙詩軼(1988—)，女，湖南株洲人，助理工程師。

●消防執法

D631.6

A

1008-2077(2016)02-0087-03