論消防行政管理工作的改革與創新

劉增青

(三明市消防支隊，福建 三明　365000)

?

論消防行政管理工作的改革與創新

劉增青

(三明市消防支隊，福建 三明365000)

通過分析當前消防工作中存在的一些矛盾和問題，按照建設服務型政府的新要求，提出建設工程、項目評估、宣傳培訓等消防行政改革的方法，配套建立消防監督管理技術專家庫、培育中介服務機構、構建消防服務平臺、加強監督和監管等制度，創新消防事業管理服務方式，以求創造更加良好的消防安全發展環境，從根本上提高全社會預防火災的能力。

消防行政；服務型政府；市場經濟；中介服務機構；服務外包

中國共產黨第十八次全國代表大會的勝利召開，產生了以習近平總書記為核心的新一屆領導班子，中國穩步進入了全面深化改革新時期[1]。當前，全國消防抓住有利契機，圍繞建設服務型政府新要求，以創造良好發展環境為目標，開展深化行政審批改革,創新管理服務方式[2]。筆者認真總結分析基層防火工作中存在的問題，試圖通過建設工程、項目評估、宣傳培訓三種消防行政改革的方法，配套建立消防監督管理技術專家庫、培育中介服務機構、構建消防服務平臺、加強監督和監管等制度，創新消防事業管理服務方式，以求創造更加良好的消防安全發展環境，從根本上提高全社會預防火災的能力。

一、當前消防行政工作存在的問題

上海靜安、吉林德惠、天津瑞海物流等群死群傷惡性火災事故的發生，使當前社會上對火災事故的危害有了更為深刻的認識，聲勢浩大的“清剿火患”戰役[3]與重大火災隱患專項整治突顯了消防監管的強大力度，但現實消防工作中一些矛盾與問題存在，迫切需要我們消防人對當前的消防事業的管理與服務方式進行深層次思考。

(一)現役制與服務型監管新要求之間的矛盾

現役制消防監督管理體制受長期的計劃經濟體制、階級斗爭以及無產階級專政觀念三個方面的影響，雖然強調的是服務，但實際上對社會是一種管制，因此是管制型監管。其基本特征是：命令行政、一統行政、人情行政、經驗行政。管制型監管帶來的危害有：政府主導、救世主觀念、善權專權，失去監督、全能行政職能無限擴張，則必然引起無限的責任[4]。消防現役制監管體制下，消防監督員扮演了生產者、監督者的角色，既做“運動員”，又當“裁判員”，為社會和民眾提供公共服務的職能和角色被逐漸淡化，放大了阻擋經濟發展的“絆腳石”形象，容易引起人們的誤解與不滿，這和公眾對服務型監管新要求之間存在巨大的反差與矛盾。

(二)有限的警力與無限的責任之間的矛盾

當前國內主流的現役制火災預防工作量主要分為五個大方面：一是日常消防監督(含防火檢查、消防工程審驗、督促整改等)；二是日常學習(包括思想政治教育、業務學習、部隊管理、崗位練兵等)；三是部隊性質的值班備勤(含工作督察、參與演練作戰等)；四是各類會議(含上傳下達、工作統計匯總、形勢研判等)；五是火調、宣傳、社會化工作開展等。這五大方面工作所耗費的警力應當是接近五等分，則所有警力統計分配后，每個方面的警力與工作量分配是明確的。例如，2013年度，三明支隊防火監督隊伍有50人，管理消防安全重點單位數為858家，檢查9 988個(次)單位，發現隱患16 499條，發出《責令改正通知書》5 547份，《行政處罰決定書》467份，《臨時查封決定書》43份，責令三停74家，罰款486萬余元，拘留14人，發出檢查意見書104份，火調124起，審核600項(含備案)，驗收382項(含備案)[5]。以兩人一組計，相當于每人每個工作日需檢查2家單位(火調或審驗項目)。實際上，加上各類檢查、考核等活動，基層防火監督員很少能在周末正常休息，基本上是無休止地處于工作狀態。而這些例行的消防監督行為僅約占上述日常工作量的20%～30%，并且還需面臨著無所不在的責任終生制度與倒查制度的制約，這種有限的警力與無限的責任矛盾始終困擾著廣大消防監督員。

(三)有限的業務素質與無限的安全新期待之間的矛盾

還以三明支隊為例，現有防火監督隊伍50人中，高工為1人，工程師為7人，其余均為崗位經常變動的初級技術人員，并且未成立常態化的技術論證機構，整體業務水平相對低下，時常出現經審驗合格的項目經不起責任倒查的考驗、重點單位經多次檢查后遺留問題仍比較嚴重、火調工作時有被復議上訪的尷尬局面。若因消防監管不到位而引發火災事故發生，甚至發生火災造成建筑倒坍引起人員傷亡的事故，將會被終生追責。而廣大民眾希望能夠工作生活在良好的消防安全環境中，希望消防機構排除各類較大的火災隱患與防止亡人等惡性火災事故發生，并把消防官兵當作自己的消防安全守護衛士，這種消防監督隊伍的落后現狀與民眾渴望有安全新環境的新期待還有很大的差距。

二、深化消防行政改革，創新管理服務方式

針對上述當前我國消防監管工作與社會高速發展的矛盾，我們要圍繞建設服務型政府新要求，以創造良好發展環境為目標，深化消防行政工作改革，回歸消防服務本位，促進創新消防管理服務方式，提升社會預防火災能力。

(一)了解建設服務型政府新要求

建設服務型政府，要求我們要樹立公民本位、社會本位理念。服務型政府理念要成為政府工作的宗旨，寓管理于服務中，為企業發展創造良好的、公平的競爭環境，為公民提供完善的公共服務。要代表最廣大人民群眾的根本利益，為經濟、社會等事務服務，認真履行“人民”政府的宗旨，堅持公開、公正、合法、透明等原則，用市場經濟的觀點和方法，努力把政府工作重心轉移到加強市場調節、社會監管、依法行政和公共服務等職能上來。所有這些要求的突破口是行政審批制度改革，要建立一整套審批行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。要進一步合理界定和調整政府職能，集中精力抓好經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。要繼續推進政企分開、政事分開、政社分開，堅決把不該由政府管的事交給企業、市場、社會組織和中介機構。

(二)深化消防行政工作改革

在社會主義市場經濟條件下，消防監管體制必須摒棄生產者角色，只做監督者的角色，也就是說，不做“運動員”，只做“裁判員”。消防機構及其主管部門有必要通過規制市場行為和規范市場秩序，維護市場競爭活動的公平、公正，降低市場經濟活動的運行成本，提高市場效率。消防規制不應成為維持部門利益的手段，設置過多過繁的審批或檢查項目，大大增加微觀主體的市場運行成本和制度成本，同深化市場改革的要求背道而馳。因此，要加快推進行政審批制度改革，減少行政干預中的隨意性，促進生產要素的流動，使各種生產要素在市場競爭中優勝劣汰，優化組合。按照誰投資、誰決策、誰收益，誰承擔風險的原則，通過使行政審批走向制度化、規范化和法制化，確立企業投資生產者主體(即“運動員”)地位。進一步理順消防與企業、消防與市場、消防與社會的關系，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。即極大解放消防現役制中大量“運動員”的工作量，可將釋放出的精力投入到“裁判員”工作，突顯出消防為社會和民眾提供公共服務的職能和角色。

1.深化建設工程消防行政審批改革

2013年7月，部局《關于改革建設工程消防行政審批的指導意見》[6]，要求各級消防加快建設工程消防行政審批改革，認真貫徹落實黨中央、國務院關于深化行政審批制度改革和創新社會管理的精神，在《消防法》確定的建設工程消防設計審核、消防驗收行政審批制度框架下，改進行政審批方式，實行技術審查檢測與行政審批分離制度。將依法應當進行消防設計審核的建設工程的消防設計文件委托施工圖審查機構審查；將依法應當進行消防驗收的建設工程由建設單位組織設計、施工、工程監理單位自查驗收，消防設施委托消防設施檢測機構現場檢查測試；公安機關消防機構對建設單位申請消防行政審批的申報材料、社會技術服務機構提交的技術報告進行形式審查，并對消防設計審查、自查驗收、消防設施檢測質量實行監督抽查，做出消防行政許可決定。這樣可以節約大量投入技術圖審的警力，專注于消防難題的研究與論證工作，并且可以讓消防人的思想從責任終身制的陰影中解脫出來。這是目前消防行政審批改革邁出的最堅實的第一步，現已在廣東、上海、天津等部分省市推開，廈門與三明市也被列入第一批建設工程消防行政審批制度改革的試點地區，但由于種種原因，一些相關工作還未按預期方案開展，仍需我們積極探索，努力實現。

2.推進項目評估消防行政工作改革

在深化建設工程消防行政審批改革的同時，還可以進一步考慮推進項目評估消防行政工作改革，即將消防日常對重點監管單位和高危等單位的監管工作委托具備資質的消防服務中介評估公司進行消防安全評估。若被評估單位的消防總體評估情況良好，則消防行政監管機構可不必花費太多精力介入管理；若被評估單位的消防總體評估情況不容樂觀，則消防行政監管機構可根據需要重點介入管理并采取行政執法手段，促其加強消防工作，以確保消防安全。甚至可以將重點監管單位和高危單位消防安全評估情況通告住建、工商、稅務、銀行、質檢等部門，并納入誠信體系，確定企業信用等級，作為保險利率厘定、銀行利息浮動、工商經貿企業年檢等條件的考慮因素。

3.推進宣傳培訓消防行政工作改革

要按照“政府主導、社會參與”的原則，突出各級消防行政機構作為政府服務的責任主體地位，充分調動各類服務資源的積極性、主動性和創造性，實現服務主體和服務方式的多元化。要組織、支持和引導企業事業單位、基層自治組織、社會組織、社會工作者和志愿者等社會力量提供公共服務，將消防宣傳與消防培訓打造成適合市場化的服務項目，可以采取政府購買、服務外包、政府補貼等方式實現，達到服務資源效益的最大化。要切實加強和改善服務，不斷優化經濟社會發展環境，更有利于消防宣傳陣地的最大化與專業化，有利于消防注冊工程師等人才的大量培訓及參與。

三、深化消防行政審批改革的相關配套要求

(一)成立消防監督管理技術專家庫

主要由消防、建設、設計、圖審、施工、監理、服務機構中相關高級職稱的技術人員組成。主要職責為根據消防法規和工程建設消防技術標準，研究制定消防技術工作要點，統一消防技術標準；及時向全市建設、設計、施工、監理、施工圖審查機構等單位，傳達各級主管部門針對建設工程消防設計、施工、監管中執行消防法規、工程建設消防技術標準的具體意見或解釋；定時召開全體人員會議，收集和研究本地區消防監督管理出現的問題，并向相關主管部門提出意見和建議；不針對具體建設工程項目存在的問題進行決策。

(二)培育中介服務機構

主要從運行機制、工作制度、執業行為等方面培育和規范消防中介服務機構。要按照有關規定，認定消防設施檢測機構，規范消防設施檢測機構執業行為，保障健康、規范、有序發展。保證每一種服務機構，如施工圖審查公司、消防設施檢測公司、項目消防評估公司、消防宣傳媒體公司、消防技術培訓學校等均有兩個以上獨立的公司，以適合市場競爭機制，預防行業壟斷。要堅持寓服務于管理，加強經濟調節服務，更多地運用經濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調節經濟活動，促進經濟又好又快發展。要加強市場監管服務，規范市場執法，推進公平準入。公安機關消防機構以及消防協會，不得以任何名義自行設立或者參與經營消防設施檢測機構、施工圖審查機構，領導干部及工作人員不準借機搞“權力尋租”，謀取不正當利益。

(三)構建政府服務平臺

按照整合資源、提高效能的原則，積極搭建政務服務平臺、社區服務平臺、社會求助服務平臺等三大綜合服務平臺。要全面推進政府服務公開，讓政府服務在陽光下運行。陽光是最好的“防腐劑”，政府服務只有在陽光下運行，行為才能更規范，服務才能更到位，人民群眾才會更放心、更滿意。政府行政機關，包括承擔公共服務職能的企業事業單位、基層自治組織、社會組織等，要把公開原則貫穿于政府服務全過程，及時通過報刊、網站、廣播等方式發布政府服務信息，將政府服務項目的設定、依據、實施過程和結果向社會公開[7]。

(四)加強消防服務的監督和監管

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”上級行政機關要加強對下級行政機關開展政府服務的層級監督，以推進政府績效評估和行政問責制度為重點，加大對政府服務的監督力度，切實提高服務質量和水平。要以建立健全檢查制度、報告制度、收回制度、臨時接管制度、解除制度、投訴制度和評估制度為重點，加強對參與公共服務的企業事業單位、社會組織和公民個人的監管。

四、結束語

建設服務型消防機構，加強社會管理和公共服務將是我國消防事業長期面臨的一項艱巨任務。建設服務型消防機構的過程同時也是行政改革的過程。只有各級消防人真正以公共利益為旨歸，深化消防行政審批改革，在服務型消防機構建設的實踐中才能夠不斷提升自身素質與能力、積極與公眾溝通、廣泛創造公民參與機制、認真履行職責、廉潔自律、創新機制。“樂民之樂者，民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂。”我們相信，隨著服務型消防機構建設的不斷推進，黨和政府為人民服務的宗旨會更加職能化、制度化，我們的社會也會越來越和諧，預防火災的能力也必將得到根本性加強。

[1] 北京師范大學珠海分校.中國改革之路怎樣走[EB/OL].http://wenku.baidu.com/ link?url=RYx_EIqHBUszyPyecQkDfDdCPs64xeVqcGVFL7UFJOcxkEKDfOKp_R9J-rLZu_MKBAiEWRUsIGcl0OO9KWsPaYz-q_EQQ1X8MCotU_evsS3.

[2] 國務院關于加強和改進消防工作的意見[Z].

[3] 關于印發《全國深化消防安全“五大”活動開展“清剿火患”戰役工作方案》的通知[Z].

[4] 李陽.深化行政管理體制改革建設服務型政府[EB/OL]. http://www.doc88.com/ p-8148025549769.html.

[5] 三明支隊消防監督管理系統統計[Z].2013.

[6] 關于改革建設工程消防行政審批的指導意見[Z].

[7] 趙杰.服務型政府建設的新要求[EB/OL].http:// wen-ku.baidu.com/ link?url= 3wMZ7efTqRv5iiJzlZvvRi9b-wkoLiE5qnr7/MD1vP1bCejF1rcqT0hCE_WmqZvzb9TPaX-vj0NJA2FzG7/qsStDgzKj8bFdUyLSHlepYpr9uBi.

(責任編輯、校對李蕾)

On Deepening the Reform of Administrative Service for Fire Protection and Promoting the Innovation of Service Mode

LIU Zengqing

(SanmingMunicipalFireBrigade,FujianProvince365000,China)

This paper analyzes some contradictions and problems with the current fire work. According to the new requirements of building service-oriented government, the paper suggests that administrative service for fire protection should be done by planning construction projects, project assessment, training and other fire administrative reform, supporting the establishment of fire supervision and management technology expert library, cultivating intermediaries building fire service platforms, strengthening supervision and supervision system, innovation management services. The reform intends to create a more favorable environment for fire safety and fire prevention.

fire administration; service-oriented government; market economy; intermediaries; services outsourcing

2015-10-20

劉增青(1972—)，男，福建閩清人，高級工程師。

●消防監督管理

D631.6

A

1008-2077(2016)02-0067-04