加強極端天氣災害應急救援工作的分析與思考

邢國偉

(廣西省消防總隊，廣西 南寧　530022)

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加強極端天氣災害應急救援工作的分析與思考

邢國偉

(廣西省消防總隊，廣西 南寧530022)

隨著人類經濟活動和自然環境的發展，重大災害的發生是不可避免的，而破壞力和可能性將越來越嚴重。結合廣西實際，針對極端天氣災害的特點，分析研判了當前極端天氣災害應急救援工作存在的薄弱環節，就極端天氣災害的應急救援工作進行了探討。

極端天氣；災害事故；薄弱環節；應急救援

極端天氣是指天氣(氣候)的狀態嚴重偏離其平均態，在統計意義上屬于不易發生的事件。通俗地講，極端天氣氣候事件指的是50年一遇或100年一遇的小概率事件。近年來，隨著全球氣候變暖，強降雨及洪水、臺風、雨雪冰凍、干旱等極端天氣呈現出增多增強的趨勢，給國家和人民群眾生命財產造成了巨大損失。據資料顯示，90年代以來廣西每年因極端天氣災害造成的損失近100億元，它已成為制約廣西經濟社會可持續發展的重要因素。面對新情況、新問題，迫切需要我們加強極端天氣災害應急救援工作[1]的研究，增強抵御極端天氣災害的能力。

一、極端天氣災害事故特點

(一)破壞力強，危害性大

極端天氣嚴重偏離天氣(氣候)的平均態，一旦發生，破壞力更強，危害更大。如2014年7月在廣西登陸的超強臺風“威馬遜”，登陸時中心附近最大風力15級，災害造成廣西11個市57個縣(市、區)、432.11萬人受災，因災死亡10人，直接經濟損失138.4億元。

(二)涉及面廣，時間長

廣西常見的極端天氣災害包括干旱、洪澇、熱帶氣旋、冰雹、大風、雷暴、低溫冷害、霜凍等。此類災害事故往往不會局限于一城一地，多為區域性災害，發生的時間少則數天，長則數月，損失巨大。如2009年8月至2010年5月，廣西出現嚴重的秋冬春連旱時，受災縣(市、區)100個，發生災害時間超過10個月，受災人口達1 237.23萬人，造成直接經濟損失33.16億元。

(三)可以預測，難以防范

作為天氣災害，由于氣象條件的形成需要一定的時間，所以極端天氣災害是可以有效預測的。但由于極端天氣嚴重偏離其平均態，其破壞力特別強、危害特別大，超出人力可控范圍，目前只能減少其損失，而不能完全防范。

(四)救援難度大

一是極端天氣范圍廣、周期長，處置時需要大量的救援力量，力量調集、后勤保障比較困難。二是極端天氣下常發生道路交通損毀，供水供電中斷，給應急救援的部署和協同帶來很大困難[3]。三是極端天氣下常發生洪澇、泥石流、建筑倒塌、化學危險品泄漏等次生災害，給救援工作帶來了極大困難。

二、極端天氣應急救援存在的薄弱環節

(一)應急救援指揮體系不健全

目前，現有的應急組織機構眾多，在極端天氣災害事故處置時，我們習慣于根據災害嚴重程度，臨時成立領導小組或指揮部等，以運動戰的形式加以應對。而各級應急辦，只是一個協調機構，并不具備實際指揮職能，遠不能擔當核心指揮機構的作用。各級各地還沒有建立統一的應急救援信息化指揮調度平臺，部門與部門之間、行業與行業之間也未真正建立起“立體型”的社會救援救助網絡。統一的、綜合的、常設性的災害處置核心機構及常設行動平臺缺失，致使現有的組織體系無法適應極端天氣下應急救援預警與快速反應的需要。

(二)應急響應機制不完善

極端天氣災害處置涉及多部門、跨區域的行動，必須在地方黨委和政府的統一領導下，在相關單位的協同配合下進行，但從實際的聯動機制看，各應急救援隊伍自成體系，多是按部門職權制定的，各管災害救援的一個方面，各應急救援隊伍繁多、“條塊分割、各自為政、多頭投入、效益不高”，無法形成有效合力[4]。在極端天氣災害中，氣象部門只是發布預測預警信號、具體的防范工作落實、搶險救災等相關信息；對災情發生反應最快的是公安(消防)和媒體，但由于缺乏統一的管理平臺，信息到不了或者不能及時傳到負責應急救援工作的有關職能部門；而負責災情收集報送及災民生活救助的民政部門，由于在基層缺乏專業工作隊伍，對災情無法及時掌握，從根本上制約了應急救援工作的快速反應。

(三)應急保障能力不足

應急救援處置工作的成功與否，在很大程度上打的就是技術戰、裝備戰。裝備建設是提高救援戰斗力的重要因素，但目前應急救援裝備配備，由于沒有健全的戰勤保障機制對有限資源進行合理的配置和優化使用，造成應急救援技術、裝備存在數量不足等問題，特殊專用的先進救援裝備，尚不能滿足極端天氣災害事故處置的需要。同時，由于極端天氣災害往往會引起水電、交通和通信中斷等次生災害，給飲食保障、通信保障帶來一定的困難。如2014年7月的抗擊超強臺風“威馬遜”的應急救援中，北海、欽州、防城港等地發生斷水、斷電問題，致使當地現場通信中斷，嚴重影響了應急救援工作的開展。

(四)應急救援專業水平不高

一是隊伍專業化水平不高。目前，發生極端天氣災害首先到場處置的雖以消防隊伍為主，但消防部隊并非極端天氣災害事故處置的專業力量。而《廣西壯族自治區人民政府關于加強我區應急隊伍建設的意見》明確要求，由各級氣象部門牽頭，組織基層干部和氣象信息員等有關人員組建基層氣象災害應急隊伍，但無論從其人員配備還是裝備配備上看，均不能滿足極端天氣災害事故處置的需要[2]。二是專業處置能力不強。極端天氣災害發生幾率小，對此類災害事故的研究不多，還未形成科學、全面、系統的行動規程，極端天氣災害事故處置行動不盡科學，不夠高效。三是專業救援人員匱乏。救援人員參與極端天氣災害處置少，救援人員實戰經驗不足，專業人才匱乏，難以形成長效戰斗力。四是專業化訓練還在低水平徘徊。各地缺乏專業的訓練基地和模擬訓練設施，訓練基地化、實戰化、模擬化、合成化水平低，制約了應急救援能力的提升。

三、加強極端天氣應急救援工作的思考

(一)建立統一高效的組織指揮體系

1.搭建一體化組織指揮體系

整合各級各類應急救援部門，實行集權化管理、專業化指揮，從而整合應急資源、減少指令審批和響應層級設置，更有效地調動救援所需資源，更快地下達救援指令，做到統一應對和高效處置。同時，完善應急救援專家隊伍，發揮專家學者在應急救援中的專業特長和技術優勢。為應對涉及面較廣、復雜程度較高的突發公共事件應急管理和處置工作，2009年，廣西專門印發了《關于成立自治區人民政府突發公共事件應急管理委員會的工作方案》，成立自治區應急管理委員會，并下設18個專項應急指揮機構，分別負責統一領導和組織協調工作。

2.建立統一的調度指揮平臺

組建縣、市、自治區級應急救援指揮中心，按照“政府主導、統一指揮、緊密協同、有序銜接”的原則，搭建應急救援信息化指揮調度平臺，具備預警、接處警、調度、指揮、執勤實力管理、信息互通互享等功能，實現上下聯通、橫向連接、資源共享、響應迅速、調度科學、信息暢通，發揮指揮調度平臺的“中樞神經”作用。廣西南寧市于2001年在全國率先建立了一套城市應急聯動系統，建立了公安、交警、消防、急救、防洪、護林防火、人民防空、公共事業等的統一指揮調度平臺，使得離散的資源得以互聯和共享，能實施迅速高效的各部門聯合行動，最大程度地減少國家和人民的生命財產的損失。

3.優化指揮流程

以改變多頭管理、分段管理、分行業管理的現狀為目標，在應急救援處置時，由指揮部集中指揮，命令直接下達給參與救援處置的各救援力量。在具體行動指揮中，要大力推行扁平化指揮體系，反映“指令下達——接收反饋——實時匯總——動態修正”的過程，消除層級過多帶來的行動遲緩、信息不暢、結果不明、掌控不清等負面影響。

(二)完善應急響應機制

1.完善協調聯動機制

強化政府主導，樹立“預防為先”的工作理念，認清極端天氣災害的危險性，強化政府的統一領導，氣象、消防、防汛、交通等各職能部門、單位發揮好自身作用，充分調動各方面的積極性，真正形成各司其職，各負其責，密切協作，相互配合，齊抓共管的局面。制定聯席會議機制和力量調度機制，分析研判實際運行工作中的問題和障礙，總結階段性應急救援工作的經驗和不足，動態掌握本地區應急救援隊伍狀況和實力，完善救援力量調度程序，規范調度權限、調度層級、責任追究，實現統一調度、精確調度。

2.完善信息共享機制

依托自治區、市、縣三級應急救援指揮中心，統一接口、統一標準，將各骨干部門或行業信息數據庫進行整合，建設內外2個圈層的信息共享系統，完善信息共享機制，最大限度為救援指揮提供信息支持。負責內部使用的信息系統具有決策性和內部性特征，任務是連接、處理、整合救援資源、危險源管理、地理信息等相關信息，使分散信息實現高度聚合以幫助救援指揮決策。外部使用的信息系統為公眾服務，主要是便于公眾搜索預警、應急救援信息和自救互救指南等。完善新聞發言人制度，堅持政府主導，及時、準確、全面、統一發布應急救援信息，正確引導社會輿論。

3.完善資源互助機制

完善裝備調動補償機制，使用經濟手段將不同應急救援機構或社會單位閑置的救援裝備盤活，以達到快速反應、整體聯動。建立地區城市群之間的資源支援機制，根據不同類型災害事故特征，分階段有償或無償提供人員、車輛、裝備的支援協作。

4.完善演練機制

針對極端天氣災害，組織開展經常性地應急救援訓練和模擬實戰演練，加強科學處置、搶險救援訓練，努力使處置突發災害事故搶險救援行動的各個環節都嚴謹規范、科學有效。定期開展應急救援演練，將年度實戰演練的頻度和要求納入標準化管理，將行業或部門日常演練的內容和質量納入單位工作考評范疇，提高平時和戰時的銜接，全面提高應急隊伍抗災搶險救援的能力。

(三)健全應急保障體系

1.健全專業化應急保障體系

建立自治區和市級應急物資儲備庫，拓展應急物資的門類和種類，建設覆蓋范圍廣、應急功能全、科技含量高、保障能力強的專業化應急保障體系[5]。在現有資源存量的基礎上，自治區一級可依托綜合應急救援總隊建設一個綜合應急保障庫，保障關鍵設施裝備，各行業部門各有重點、相互依托進行分門別類的專業庫建設，實現共建共享。

2.完善社會化應急保障體系

進一步將“應急物資儲備”思維轉變到“應急資源建設”思維，大力發展企業生產規模存放、民間臨時應急征用之路，將有限財力用于關鍵的應急物資裝備“小儲備”，將民間資源盤活發掘“大儲備”潛力。探索社會捐助、商業保險、災害保險、減免稅收、設立基金等多種經濟手段輔助建設社會化應急保障體系，實現綜合應急救援社會資源在時間上、空間上的綜合利用。

3.強化應急通信保障體系

通過固定通信線路、衛星通信線路、移動通信線路形成以處置各種極端事件為目的，縱向自治區、市縣、救援基本單元，橫向聯通各應急救援處置部門的通信網絡，確保救援指揮有可靠通信保障。同時，還應加強通信設施和裝備建設，提高抗損性。如提高專業人員人均無線通信設備的配備率、不同類型衛星電話的配置、軍用民用衛星的使用率、高低空通信中繼設備的投入、放寬對民用無線電的管制,培養民間無線通信力量作為公網失靈后的補充等。

(四)建強專業化應急救援隊伍

1.壯大專業應急救援隊伍

充分發揮公安消防部隊分布廣、全天候、經驗足、裝備好等優勢，建立完善以消防部隊為主體的專業化應急救援隊伍。依托水利、氣象等部門，全面加強重點領域專業應急救援隊伍體系建設，基本滿足極端天氣災害事故應對工作需要。2010年，自治區人民政府下發《關于加強我區應急隊伍建設的意見》的文件，要求自治區、市、縣(市、區)三級人民政府要以公安消防部隊為依托，組建綜合應急救援隊伍，各級氣象部門牽頭組建氣象災害應急隊伍，做好臺風、強降雨、大風、冰雹、雷電、低溫冷害等極端天氣防災減災工作。

2.動員和發展社會化救援隊伍

將社會化救援隊伍納入綜合應急救援隊伍范疇，積極動員社會力量參與，鼓勵街道社區、企業、學校、協會、社會組織和單位，根據本單位、社區特點，依托自身力量組建志愿者應急救援隊伍，建立群防群治體系，提高基層應急工作的社會化程度。充分發揮共青團、紅十字會和民間組織的作用，建立青年志愿者、紅十字志愿者和其他志愿者應急救援隊伍，拓寬現有各類志愿者組織的工作范圍和應急志愿服務內容，依托志愿者開展科普宣教和輔助救援工作。

3.加大應急救援人員培訓

依托現有資源和基礎，布局好、建設好綜合應急救援培訓基地，加強對專業應救援人員、社會化救援隊伍和志愿者及公眾的技能培訓。培訓體系要“層次分明、標準實施”，既要保障各類專業應急救援隊伍的基礎化、標準化救援能力，又要依據地區特點，突出優勢和特長，還要做好救援力量培訓課程的銜接，做到流程規范、銜接無縫，發揮出各類救援隊伍的不同專長。

四、結束語

極端天氣災害應急救援工作是一項跨領域、跨部門的綜合性、系統性工程，必須以科學發展觀為指導，健全政府領導、部門聯動、社會參與，運轉高效、流暢的災害應急處置機制，充分發揮各部門、各地區、各行業的作用，綜合運用科技、行政、法律等手段，最大限度地限制和降低極端天氣災害造成的損失，保障人民生命安全、經濟發展和社會和諧穩定。

[1] 公安部消防局.中國消防手冊(第十一卷·搶險救援)[M].上海：上海科學技術出版社，2007.

[2] 公安部消防局.消防滅火救援[M].北京：中國人民公安大學出版社，2002.

[3] 陳積德.關于公安消防部隊加強應急救援工作的思考[C]//公安消防部隊調研文集，2009:131-132.

[4] 劉強.鄒志濤.我國消防應急救援指揮體系建設現狀及存在問題[J].中國應急救援,2012，(6):21-23.

[5] 魏捍東,劉建國.構建我國社會應急救援力量體系的思考[J].武警學院學報,2008,(2):18-23.

[6] 李云帆.加強消防部隊應急救援功能策略研究[J].湖北警官學院學報,2013,(3):154-155.

(責任編輯、校對陳華)

An Analysis of Strengthening Emergency Rescuing of an Extreme Weather Disaster

XING Guowei

(FireCropsofGuangxiProvince,Nanning530022，China)

With the development of human economic activities and the climate change, the occurrence of major disasters is inevitable with the great destructive power and the serious consequences. Based on the actual situation of Guangxi, and according to the characteristics of extreme weather disasters, this paper analyses and discusses the weak points in the emergency rescue work of extreme weather disasters.

extreme weather; disaster accident; weak link; emergency rescue

2015-11-16

邢國偉(1979—)，男，河南方城人，工程師。

D631.6

A

1008-2077(2016)02-0038-04