頂層設計與基層探索的互動
——以深圳法官職業化改革為樣本

薛 志 遠

(中國政法大學 法學院,北京 100088)

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頂層設計與基層探索的互動
——以深圳法官職業化改革為樣本

薛 志 遠

(中國政法大學 法學院,北京 100088)

摘要：深圳推行的以“去行政化”為基本目的的法官職業化改革,標志著我國司法體制改革邁出了實質性的一步。其所開展的基層試點呼應了中央高層的相關制度安排,其在試點過程中所遇到的問題及針對問題探索出的解決問題的思路對于其他地區也有著重要的借鑒價值。

關鍵詞：頂層設計；基層探索；法官職業化；司法體制改革

2002 年3月21日,首次中國大法官會議在北京召開,標志著我國開始全面推行法官職業化改革。[1]深圳的法官職業化改革起步于2003年,歷經十余載。根據《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業化改革方案》,法官將實行單獨職務序列管理、嚴格的法官員額制和獨立的薪酬體系。

一、概念界定、提法由來及邏輯關系分析

(一)概念界定

頂層設計本屬工程學術語,如今已成為中國改革領域一個重要的政治名詞。從改革的層面上對頂層設計加以界定,其主要是指運用系統論的方法,從全局的角度,對某項政策或者某一領域的各方面、各層次、各要素進行統籌規劃,以集中有效的社會資源,高效快捷地實現預定目標。

與頂層設計相對的術語為基層探索?；鶎釉诓煌I域中也同樣具有各不相同的含義。由于基層與頂層二者是相對的一組概念,在一定范圍或語境內為基層的可能在更小的領域內則為中層或頂層,反之亦然。如據《憲法》第三十條的規定,我國的行政區域主要劃分為省、市、縣、鄉四級。在全國范圍內而言,中央一級為頂層,省、市、縣、鄉都可稱之為基層。而在一省范圍內,省級政府又可稱之為頂層,其管轄范圍內的市、縣、鄉又屬基層。在建筑學中,當基層分為多層時,其最下面的一層稱底基層。我國最基層的地方在廣大村鎮。作為政治名詞而存在的“基層”概念在我國的典型代表是作為基本政治制度之一的基層群眾自治制度。與“設計”相對的是“探索”,設計更多地表現為一種宏觀層面的總體規劃、安排,而探索更加強調要在微觀層面上步步為營,探究實踐。

(二)“頂層設計與基層探索互動”提法的由來

2010年10月18日“十二五”規劃正式提出“更加重視改革頂層設計和總體規劃”。2012年中央經濟工作會議上,習近平總書記曾指出,“要深入研究全面深化體制改革的頂層設計和總體規劃,明確提出改革總體方案、路線圖、時間表?！?014年習總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議時首次強調了“推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合”。這是頂層設計與基層探索良性互動首次在中央一級的會議上出現。

改革開放之初,總設計師鄧小平提出“摸著石頭過河”的改革理念,這在當時是符合中國現實國情的。當下中國在經歷了近40年的改革開放后,加強改革戰略的頂層設計已成為中國現階段錯綜復雜矛盾得以解決的重要路徑。要順利解決那些根深蒂固的不得不改的體制機制問題,首先需通過自上而下的頂層設計作出宏觀規劃。要改變過去那種“只重視經濟增長,不重視環境保護”的不可持續的發展模式,轉變經濟發展方式,力爭實現體制改革的穩步協調推進,也需在中央層面上有一個統籌改革全局的頂層設計,來設計改革的目標及推進改革的程序、步驟。從這一層面上來講,從“摸著石頭過河”到頂層設計觀念的轉變,實則是我國改革開放經驗的一次總結,是認識論及方法論上的革新。

(三)頂層設計與基層探索的邏輯關系研究

1.頂層設計指導基層探索

我國的改革如今已進入深水區與攻堅期,隨著改革進程的持續推進,社會各階層的利益結構日益復雜,深層次矛盾不斷積累導致社會問題層出不窮,要避免“頭痛醫頭，腳痛醫腳”等“病急亂投醫”“治標不治本”的做法,則必須得從宏觀層面進行系統性思考,著眼大局,下決心從源頭上進行根治。我國現階段所進行的改革,不是某一方面、某一領域內的改革,而是全面的、系統性的改革。在經濟建設領域取得巨大成績的同時,應看到其他領域的改革目前仍處于相對滯后的狀態與階段。政治體制改革、文化體制改革等也需要大力推進,這些領域改革的不利將嚴重影響各領域全面改革的縱深推進。只有加強具有統籌全局之功效的頂層設計的科學性與前瞻性,才可能最大限度地協調各個領域,合理地配置資源,節約改革成本,使得各項改革能夠齊頭并進、互相促進。

2. 基層探索回應頂層設計

頂層設計在宏觀層面上制定我國各項改革事業的基本戰略與核心框架、步驟,但單有頂層設計是無力保證改革舉措的正確性的。任何頂層設計都必須是關注基層探索的。各地試點推行的各項改革措施所取得的經驗與教訓,都將可能在一定程度上有助于確保頂層設計的科學性與民主性。中央決策層要充分尊重基層群眾的改革創新行動,給予其一定的時間與空間試行,若效果良好,還可考慮進一步完善相關改革內容,嘗試將改革經驗與有益做法加以推廣。

二、頂層與基層良性互動的典型:深圳法官職業化改革

(一)深圳法官職業化改革是呼應中央司法體制改革的有力舉措

深圳加快推進法官職業化改革試點工作,是深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神及最高人民法院《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》(以下簡稱“四五”綱要)中有關全面深化司法體制改革精神的重要舉措。中共十八屆三中全會明確提出了司法體制改革的基本方案,最高人民法院與最高人民檢察院出臺的報告亦釋放出嚴格落實司法改革的明確信號。司法去行政化是司法體制改革的重要目標之一,而深圳正在進行的法官職業化改革試點工作正是司法去行政化工作的重要組成部分,有力地回應了社會民眾對司法體制進行改革的強烈期盼。

(二)深圳法官職業化改革是解決基層法官流失問題的迫切需要

法官隊伍流失呈愈演愈烈的現實困境是深圳開啟法院職業化改革的一大主因。在全國范圍內,優秀的法官離開法院,投身律師事務所或企業另謀出路等事件頻發,這嚴重地影響了法院正常工作的有序開展?，F階段我國基層法官的待遇普遍偏低,為了提升其待遇或者級別,法官只能沿著行政級別的樓梯艱難攀爬。一些基層法官由于日常工作的壓力大,同時職業風險相對較高,且晉升空間逼仄,職業榮譽感低等原因,被迫選擇離開法院系統轉而投向市場“另謀高就”。

(三)深圳法官職業化改革是“讓審理者裁判、由審判者負責”的必然選擇

在此次改革之前,“審、判分離”現象一直是困擾各級法院公正司法的重大問題。法院行政化導致在人民法院系統內行政化管理體制處處可見。最突出的表現形式之一是案件的裁決往往不是由該案的主審法官依法作出,而是要通過逐級上報、層層審批的形式由領導批示作出?！安还苷l審案,官大的說了算”的實踐做法導致法院的審判效率低下、法官的獨立審判權受到嚴重壓制,并在一定程度上影響了司法公正的順利實現。法官職務獨立是司法生命的維系。此次深圳法官職業化改革即是以消除行政化管理模式的弊端為主旨的。通過賦予審判長或者主審法官以獨立的案件裁決權,有助于實現“讓審理者裁判、由審判者負責”的司法改革目標,進一步增強辦案法官的職業尊榮。

三、深圳法官職業化改革的路徑分析

(一)明確的改革時間表,確保改革系統推進

2013年底,深圳確立了“三化一平臺”的改革主攻方向,法治化被作為全面深化改革的突破口,法官職業化改革更被視為是深圳進一步深化改革的“開山炮”。在整個深圳法院系統中,1 132名具有法官資格的人員中,選擇繼續留任為法官的有1 072人,比例高達94.7%。2014年7月1日,上述1 072名法官全部完成了薪級套轉。[2]根據對《最高人民法院〈關于全面深化人民法院改革的意見〉重點改革規劃(2015-2016)》進行分析可知,該重點改革規劃共提出司法管理體制、審判權運行機制、審判方式、人員分類管理等4個方面28項改革措施。上述改革項目已于2015年在深圳全面啟動,深圳計劃力爭在2016年提前完成“四五”綱要中屬地方事權的改革任務。

(二)單獨的法官職務序列,打造法官員額制

2010年,深圳在全國率先推行了公務員分類管理制度改革。此次法院人員分類管理改革,意味著法官將成為從公務員隊伍中細分出來的第四個類別。根據改革方案的具體規定,法院工作人員將劃分為法官、審判輔助人員和司法行政人員,并對各類人員實行不同的管理制度。此外,根據國家出臺的《法官職務序列設置暫行規定》,此次改革方案進一步明確了深圳市區兩級法院法官等級、各等級法官的職數以及等級升級的秩序等。

(三)獨立的法官薪酬體系,提高法官職業待遇

根據改革方案的規定,深圳市區兩級法院將實行獨立的法官薪酬體系。法官待遇和法官等級掛鉤、與行政級別脫鉤。以鹽田區法院為例,該院根據最高人民法院2011年下發的《法官職務序列設置暫行規定》和中組部2013年下發的《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》等文件,起草了改革法官薪酬待遇的方案?？紤]到法官不同于普通公務員的職業特點,改革方案將法官的工資薪級在行政執法類公務員薪級標準的基礎上提升了10%,以此作為改革的起點。結合深圳法官的平均工資水平推算,改革后每名法官工資大約可獲得1 500元左右的普漲。[3]獨立的法官薪酬體系的建立,能夠確保法官不用想方設法依靠行政級別的提升來獲得薪酬待遇的提高。

(四)拓寬法官選任渠道,提高法官整體質量

將法官選任渠道規范化和制度化是法官職業化改革的有機組成部分,深圳法官職業化改革方案規定,拓寬法官選任渠道,擴大法官選任的參與度,建立從符合法官任職條件的檢察官、律師、法律研究人員和其他法律工作者中選任法官的制度?！皩徟袉T應當是以自己個人的行為,自己對工作的態度博得信任和威望的人,應當是具有很多社會政治經驗和善于審訊的人,我還應對此補充一點,應當是一個有修養的人?！盵4]此外,勝任崗位在法官職業化過程具有重大意義,勝任是在法官職業的行為道德框架內,根據一定的標準,運用知識和技能解決特定問題的能力。[5]我們知道律法原是好的,只要人用的合宜。[6]為保障所選任之法官能夠勝任工作,正確適用法律,還應注意嚴把法官入口大關,增強法官崗內培訓,遴選優秀的法官從事審判實務工作,以整合不同舉措之功,合力提高法官整體質量。

四、深圳法官職業化改革需注意的問題

(一)應進一步完善配套機制

配套機制的完善,應通過制度設計,使得法院能夠擺脫行政機關的不當干預。這是因為“但欲求法院精神上的獨立,并非僅僅規定法官獨立審判所能濟事。這種規定,至多不過能令法院以外的機關,不能公然地干涉法院的審判,卻不能保障法院法官,實際上不仰承其他機關(尤其是行政機關)的意旨,而行使其審判權?！盵7]另外,應注意此次深圳法官職業化改革的深入推進,可能會觸碰到甚至威脅到法院系統內個別主體的既得利益,不能排除屆時可能會出現個別院長、庭長等領導因循守舊,故步自封,仍舊妄圖采用各種手段影響判案法官獨立審判的問題。畢竟,行政化在法院系統內可謂根深蒂固,期望短期內就得到根治可能并不符合實際情況。

(二)應注意對審判長負責制的規制

法官職業化只是推進司法體制機制公正、獨立、高效運行的第一步,后續還需提高法官的入職門檻,樹立法官的權威感、尊崇感。讓審理者裁判、由審判者負責,需嚴格根據審判規律辦事。法官職業化改革前,院長、庭長等領導審批案件,出現了“審者不判,判者不審”的問題,但改革后實行的審判長負責制中審判長也不一定親自參與每個案子的法庭審理。但其卻對本合議庭其他法官審判的案子,擁有審批權。當逐漸削弱院長和庭長等領導的審批權后,應該加強對審判長負責制的監督與規制。以防出現個別案件中審判長并非主審法官,且未實際參與案件的審理工作,卻享有案件的裁決權的情況。一方面,應切實落實對審判長、主審法官等專業能力的評價工作,另一方面,要加強對法官違規行為的監督力度,健全法院內部行政管理權力的約束制約機制。

(三)應注意協調嚴格控制法官員額與法院案多人少之間的矛盾

在具體試行法官員額制時,應著重考慮其與各地法院辦理案件的數量之間的匹配關系。以順德區法院為例,該院在進行員額制改革的試點工作時,根據其制定的主審法官選任辦法,經過2014年7月、2015年5月兩次選任,共選任了130名主審法官。2014年順德區法院的受案量為3.8萬件,主審法官人均辦案數達250件,是全國法院法官平均辦案量的4倍、廣東省的3倍?！鞍准雍凇⑽寮佣笨殖蔀橹鲗彿ü賯児ぷ鞯某B。[8]各地法院在試行員額制,確定員額指標時,應切實結合社會經濟發展情況,充分考慮實際案件受理數量、法院人員構成情況等因素,將員額比例在一定地域范圍內統籌配置。對案多人少矛盾突出的基層法院、中級法院給予適當傾斜,以減輕員額制法官的工作額度。以廣東省為例,在該省管轄的區域范圍內,經濟發達的珠三角地區案多人少,而經濟發展相對落后的粵東西北地區則是案少人多。對于上述兩種極不平衡的編制、人員構成,應在全省范圍內,進行統籌規劃,給予案多人少的法院以相對較大的員額比例,而適當削減案少人多的地區法官員額的比例,經過階段性改革,逐步實現法官員額制改革的目標。同時,在改革過程中,應綜合考慮案少人多地區,超過法官員額比例的人員如何分流的問題,對這部分人員的合法權益也應依法維護,切不可將員額比例一減了之。

參考文獻：

[1]吳兢.法官走向職業化[N].人民日報，2002-07-24.

[2]武欣中.深圳法院司法改革步入深水區[N].中國青年報，2015-01-19.

[3]劉長,俞琴.深圳鹽田法官職業化改革樣本[N].南方周末，2014-12-04.

[4]徐世京.司法心理學[M].上海：上海人民出版社，1986：150.

[5]宋冰.程序、正義與現代化[M].北京：中國政法大學出版社，1998：284.

[6]培根.培根論說文集[M].水天同，譯.北京：商務印書館，1983：197.

[7]王世杰，錢端升.比較憲法[M].北京：中國政法大學出版社，1997：296.

[8]王逸吟.法官員額制的廣東試點[N].光明日報，2015-06-08.

[責任編輯：岳林海]

收稿日期:2016-04-09

作者簡介:薛志遠(1989-),男,山西大同人,中國政法大學法學院憲法學與行政法學專業2015級博士研究生,研究方向:行政法學交叉學科。

文章編號：2096-1901(2016)04-0014-04

中圖分類號：D926

文獻標識碼：A

Interaction of Top-level Design with Grassroots Exploration——Taking Shenzhen Judiciary Profession Reform as Example

XUE Zhi-yuan

(School of Law, China Politics and Law University, Beijing 100088,China)

Abstract：Shenzhen carries out the judiciary profession reform aiming “Non Administration”, which shows that our judicial system reform has taken a substantive step. Its grassroots experiment responds the relative arrangement of the central top-level.

Key words：top-level design；grassroots exploration；judicial profession；judicial system reform