完善中國特色軍事法治監督體系

郭向軍

(西安政治學院 軍事法學系，西安 710068)

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完善中國特色軍事法治監督體系

郭向軍

(西安政治學院 軍事法學系，西安 710068)

新體制下不斷完善軍事法治監督體系，應形成健全完善的軍隊黨內監督、層級監督、專門監督、群眾監督、社會監督等互聯互動、有力有效、多位一體的軍事法治監督制度體系，科學有效的決策權、執行權、監督權三者既相互制約又相互協調的軍事法治監督體制機制，加強對重點領域重點人員的法治監督，為中國特色軍事法治體系有效運行提供重要的體系保證。

軍事法治監督；制度體系；體制機制

2015年2月，中央軍委印發的《關于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定》(以下簡稱2015年中央軍委《決定》)中指出：“構建完善中國特色軍事法治體系，形成系統完備、嚴密高效的軍事法規制度體系、軍事法治實施體系、軍事法治監督體系、軍事法治保障體系，提高國防和軍隊建設法治化水平。”[1]軍事法治監督體系是軍事法規制度體系、軍事法治實施體系、軍事法治保障體系有效運行的重要保證，不斷完善軍事法治監督體系對于構建中國特色軍事法治體系，實現軍隊法治建設的目標十分關鍵。

一、“形成科學有效的權力運行制約和監督體系”——建立系統完善的軍事法治監督制度體系

軍事法治監督制度體系是確保軍事法治監督體系取得實效的基礎。制度具有根本性、全局性、穩定性、長期性的特征，權力必須為制度所束縛、為法律所嚴控，方能使其正確行使。要防止濫用權力，就要用制度的“籠子”規范權力，堅持用制度對權力進行有效監督和制約，使權力始終為“公利”服務；建立決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行制約和監督體系，扎緊制度的“籠子”，保障權力運行得到約束、控制和監督；綜合運用各種監督形式，最大限度減少體制障礙和制度漏洞，形成系統完善的軍隊黨內監督、層級監督、專門監督、群眾監督、社會監督等制度互聯互動、有力有效、多位一體的軍事法治監督制度體系[2]。

(一)完善以軍隊黨委決策為重點的黨內監督制度

黨內監督要有一套完整、規范的法規制度體系，否則就容易帶有主觀性、隨意性和盲目性。從我黨我軍發展的歷史軌跡看，缺乏制度保障的黨內監督是靠不住的，是軟弱的監督。在長期的革命實踐和社會主義建設實踐中，我黨我軍已經形成了一整套行之有效的黨內監督制度。2007年12月3日中央軍委印發了《軍隊黨組織實施黨內監督的規定(試行)》。該《規定》遵循軍隊開展黨內監督工作的特點規律，認真總結吸收軍隊實施黨內監督的實踐經驗和有效做法，對軍隊黨內監督的對象和主要內容、監督主體的監督職責、監督活動、保障措施等做出了明確的規定，是軍隊黨內監督一部重要的法規制度。2016年7月18日中共中央印發了《中國共產黨問責條例》，進一步整合了黨內問責制度和問責機制，使黨內問責的內容、對象、事項、主體、程序、方式等更趨成型、更加規范，有助于遏制軍事權力的濫用[3]。

完善黨內監督制度：一是充分發揮黨員領導干部述職述廉監督制度、軍隊黨內問責制度等黨內監督制度的作用，增強黨內監督的時效性和全面性。二是通過黨內監督不斷強化軍隊各級黨組織對領導干部、黨員以及下級黨組織、黨委領導班子成員落實軍事法規制度實施黨內監督的職能，防止有法不依、執法不嚴、執紀不嚴。

(二)完善以情況報告為主的層級監督制度

2014年習近平主席在全軍政治工作會議上指出：“權力是需要監督的，沒有監督的權力就會異化，絕對的權力導致絕對的腐敗。大家普遍感到，上級監督太遠，本級監督太軟，下級監督太難，尤其是對主官的監督欠缺，對管錢管物部門的監督不力。”[4]2015年中央軍委《決定》指出，要健全上級對下級監督的制度規定，健全檢查督導制度，完善重大事項和突發情況報告制度，規范報告內容、時限和責任。

完善層級監督制度:一是加強軍隊各級監督部門的機構設置和權限劃分。明確上級軍隊機關對下級軍隊機關進行監督的內容、程序和職責，嚴格落實上級檢查督導制度、通報講評制度、情況通報制度等，堅持層層抓落實，一級抓一級，防止貫徹執行軍事法律法規制度不嚴格、打折扣、不經常[5]。二是上級機關要敢于監督。軍隊上下級機關同屬于一個系統，在根本利益上是一致的，上級機關必須樹立大局意識、嚴格意識，敢于不留情面的進行監督。三是上級機關要依法監督。上級機關的監督也是一種公權力，必應在法律法規的嚴格約束下進行監督，才能杜絕監督的隨意性。四是上級機關要公開監督。除了涉及國家和軍事秘密及個人隱私之外監督應該公開，激發廣大官兵參與監督的積極性。

(三)完善以法律檢察為主的專門監督制度

2015年中央軍委《決定》中指出，要完善法制、司法、紀檢、監察、巡視、審計、警備等專門機關和部門實施法紀監督的程序、辦法，建立健全情況通報、信息共享、結果共用、軍地協作等制度，形成監督合力。

完善專門監督制度：一是優化完善法律檢察、紀檢巡視、經濟責任審計、行政監察、案件督查等常規性專門監督制度，不斷加強專門監督力量的協調配合，形成監督合力，抓好全崗位、全過程、全要素的監督，實現監督的常態化運行、制度性規范。二是軍事法制、司法、巡視、審計和紀檢監察等部門要密切配合，信息共享，做到全方位、大縱深、立體化的無縫監督，有效解決貫徹執行軍事法規制度不嚴格、不作為、亂作為。三是突出對黨委領導落實民主集中制和干部選拔任用、行政管理和經濟工作、戰備工程和武器裝備研發以及大宗物資采購等重點領域的專門監督。四是堅持調查研究到一線、工作指導到一線、監察督導到一線、盯著落實到一線，對違法違紀行為敢于較真碰硬。

(四)完善以廣大官兵有序參與的群眾監督制度

群眾監督作為“自下而上”的非權力性監督，主要通過建議和批評協助軍隊各級領導改進工作作風，提高工作效率，克服官僚主義。

完善群眾監督制度：一是充分調動官兵監督的積極性，發揮他們在監督中的主體作用以及各級軍人代表大會、軍人大會等群眾監督組織的職能，營造主動監督、樂于監督的氛圍。二是健全官兵有序參與監督的制度機制，拓展官兵民主監督的渠道，使他們享有充分的知情、參與、檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免等憲法性權利，實施最有效、最有力、最普遍的監督。三是完善軍隊基層事務公開制度、意見建議征詢制度、重大情況通報制度等，把權力運行公開，杜絕和壓縮信息不對稱造成的權力尋租、暗箱操作的空間，糾治官兵身邊的不正之風和違紀違法現象。四是完善軍人監督員制度，重點是監督檢查檢察機關查辦職務犯罪案件過程中的執法活動是否合法和公平公正。五是建立舉報獎勵制度，對于檢舉舉報屬實或者提供重要線索的人員，應及時給予一定的物質獎勵和精神鼓勵并保障他們的人身財產安全，形成良好的制度規范和獎勵機制。

(五)完善以信息公開渠道暢通為主的社會監督制度

對權力最有效的監督來自于社會和人民，社會監督是密切軍地軍民關系、保持人民軍隊本色的重要機制，可以減少暗箱操作和腐敗墮落的概率。軍事權力的行使具有一定的保密性，但仍需在軍內增強權力行使的透明度。當前信息獲取十分便捷，軍隊民主監督的渠道如果不暢通，違法、違規行為得不到及時的發現和糾治，就可能被散布到社會上，甚至在網絡上引起輿情危機，有可能對軍隊造成惡劣影響。

完善社會監督制度：一是強化軍事權力運行公開制度，積極推行軍隊權力和責任清單制度，依法清權、確權、配權、曬權，探索建立信息平臺、網絡平臺、電子平臺等適時公開權力運行的流程，構建陽光、透明的權力運行機制。二是建立健全有關信息公開機制，暢通社會監督渠道，及時調查群眾反映和舉報的情況線索，以“零容忍”的態度堅決糾治發生在軍事權力運行各個環節的違紀違法行為。三是健全完善社會輿論監督制度，建立意見反饋機制、社會輿論調控機制等，擴大社會公眾知情的范圍，積極引導社會輿論對軍事權力運行進行正面監督。四是重視網絡輿論媒體和人民群眾對軍隊的關注和反映，積極搶占輿論監督活動的主動權，高度關注和迅速回應網絡輿論媒體的監督，重點防范軍事權力行使侵犯國家和人民切身利益，影響和玷污軍隊和軍人形象。

二、“形成科學有效的權力制約和協調機制”——建立嚴密有效的軍事法治監督體制機制

軍事法治監督體制機制是確保軍事法治監督體系取得實效的前提。法治監督是一種剛性機制，是權力制約與權力監督機制協同運作的內在激勵和約束。2015年11月習近平主席在軍委擴大會議上講道：“要著眼于依法治軍、從嚴治軍，抓住治權這個關鍵，構建嚴密的權力運行制約和監督體系。按照決策、執行、監督既相互制約又相互協調的原則區分和配置權力。”[6]形成決策權、執行權、監督權三者既相互制約又相互協調的軍事法治監督體制機制，對于完善軍事法治監督體系十分重要。

(一)改革完善軍隊紀檢監察體制機制

軍隊紀檢監察機關對黨員領導干部及黨員干部行使權力、履職盡責和廉潔自律進行紀律監督，是堅持黨對軍隊絕對領導、保證黨的隊伍絕對忠誠、純潔、可靠的重要保證。2015年11月中央軍委改革會議在北京召開，深化國防和軍隊改革拉開大幕。改革方案明確組建新的軍委紀檢委，由軍委直接領導，同時向軍委機關部門和戰區分別派駐紀檢組，這是加強權力運行制約和監督的機制再造，成為編密扎緊制度的“籠子”、補上體制機制方面漏洞的“一步重棋”；是堅持依法治軍、從嚴治軍的重要舉措，是改革軍隊紀檢監察體制機制，構建嚴密的紀檢監督體系的制度創新[7]。從制度設計上看，派駐紀檢組與駐在部門是監督與被監督的關系，這種監督不是業務監督，而是黨的紀律監督；不是同級監督，而是上級紀委的監督，解決了“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”的頑癥。軍委還批準印發了《關于加強軍委紀委派駐紀檢組建設的意見》，為派駐紀檢組有效履行監督職能提供了重要的制度保證。

改革完善軍隊紀檢監察體制機制：一是軍隊紀律監察工作雙重領導體制的改革應不斷實現內容具體化、程序制度化、工作規范化。二是上級紀委對下級紀委的領導應不斷強化，嚴格落實紀委約談、情況報告、舉報反饋等體制機制。三是軍隊紀檢巡視派駐工作的制度、組織方式和巡視方法應不斷創新，實現巡視派駐機構專門化，巡視派駐工作全面化、常態化、管用化。

(二)改革完善軍隊審計監督體制機制

2014年11月6日解放軍審計署劃歸軍委建制，在中央軍委領導下主管全軍審計工作，對中央軍委負責并報告工作。這是中央軍委和習近平主席深化國防和軍隊改革，增強軍隊審計監督的獨立性、權威性和實效性，推進軍隊審計監督體制創新的重要舉措。對于貫徹從嚴治黨要求，實施依法治軍戰略，預防和懲治腐敗，使軍委從全局上加強對審計工作的組織領導十分重要。

改革完善軍隊審計監督體制機制：一是健全審計監督工作運行機制，著力構建“黨委統一領導、領導小組負責、審計部門主辦”的審計監督運行機制，進一步突出審計工作的隨機性、突擊性和不定時性。二是抓住審計監督工作的重點，加強對工程計劃、項目立項、招標投標、價格審核、合同履行、工程驗收等關鍵環節的審計監督，防止和糾正重復建設、虛假招標、違規建設和審批等問題。三是加大對審計結果的運用力度，對履行經濟責任審計和財務管理成績突出的單位和個人給予表彰獎勵，并作為干部選拔任用的重要參考；對在審計中發現嚴重問題的單位和個人要嚴格實施問責制度，及時追究相關人員的責任[8]。

(三)改革完善軍事檢察監督體制機制

軍事檢察院作為我國檢察機關的重要組成部分，是國家在軍隊中設置的專門法律監督機關，與軍隊保衛部門、軍事法院同為軍隊司法機關，行使法律監督權是其重要職責。自1978年恢復重建以來，軍事檢察院緊緊圍繞部隊中心任務，認真履行各項檢察職能，為推進軍隊革命化現代化正規化建設做出了重要貢獻。黨的十八大以來堅決貫徹習近平主席和軍委決策部署，依法查辦一大批職務犯罪大案要案，為推進軍隊反腐倡廉建設，維護部隊純潔鞏固發揮了重要作用。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求：“完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督。”[9]2015年中央軍委《決定》按照區域設置軍事法院和軍事檢察院，統一進行領導管理的新體制，是構建中國特色軍事司法制度的歷史性進展。新體制打破了過去主要按照行政隸屬關系設置的固有模式，優化整合了軍事檢察院的組織機構和力量資源，有利于軍事檢察院依法獨立公正地行使職權。

改革完善軍事檢察監督體制機制：一是健全完善上下級軍事檢察院之間的請示報告制度，對報告事項進行具體規定并有效執行、不斷完善。二是進一步理順各種關系。正確處理好與軍事法院的關系，既注重配合又加強監督；正確處理好與轄區內駐軍和武警部隊的關系，建立常態化的溝通聯絡機制；正確處理好和地方檢察機關的關系，調整完善軍地檢察機關協作機制。三是進一步做好法規制度的立、改、廢、釋工作，對軍事檢察機關執行《刑事訴訟法》過程中存在的問題及時進行對策性研究和規范。

(四)改革完善軍委巡視監督體制機制

巡視是黨內監督的戰略性制度安排，軍委巡視工作的根本職能是通過監督發現問題、反映問題、推動問題解決。2013年10月中央軍委印發了《中央軍委關于開展巡視工作的決定》和《中央軍委巡視工作規定(試行)》，使巡視工作有法可依、有章可循。巡視工作相比同級紀委具有更大的權威性，軍隊開展巡視監督是為改進工作作風，遏制軍隊腐敗而采取的重要舉措，提高巡視工作的針對性要注意彌補權力監督的薄弱點，增強監督的系統性。

改革完善軍委巡視監督體制機制： 一是逐步制定相關配套法規，建立完善巡視工作體制機制，使軍委巡視工作與干部管理工作、紀檢監察工作、審計監督工作協調配合，共同發揮巡視監督的整體合力。二是緊緊圍繞軍事斗爭準備和完成多樣化軍事任務開展法治監督，抓好軍事訓練、戰備工程、戰略物資采購等重點領域進行巡視，構建常態巡視監督機制。三是重點巡視各單位軍政主官和權力集中的部門，對各級領導干部行使權力的全過程進行全程監控和監督，特別是對一些重點事項和敏感事務等要抓住細節進行巡視并發現問題。四是要深入基層開展巡視工作，通過各種渠道提高部隊基層官兵發現問題的能力和反應問題的熱情，始終將基層作為發現問題線索的重要通道。

(五)形成科學有效的權力制約和協調機制

軍事法治監督體制是一個綜合發展、動態運行的過程。科學有效就是不僅要做到組織嚴密、結構合理、配置科學、制約有力，而且要做到權由法定、權責一致、相互制衡、相互協調、運行順暢。

形成科學有效的權力制約和協調機制：一是明確各級各類軍事法治監督主體的職能、對象、內容、程序、效力，規范軍事法治監督的方式、步驟和法律責任，合理分解權力，科學配置權力，不斷強化軍事法治監督體制機制。二是優化審計、軍務、財務、司法等部門的監督職責分工，加強各級軍隊法治監察機構的監督職能，整合監督力量，強化體制機制聯動，形成監督合力。三是各級黨組織在軍事法治監督中起著核心領導作用，應當以黨內監督為重點，層級監督為基礎，專職監督為保障，形成各種監督機制有機結合的綜合監督體系。四是用好巡視監督、審計監督兩大利器，發揮民主監督、網絡監督、群眾監督、媒體監督的積極作用，使軍事法治監督從自我循環、單一監督轉向開放多維、多元監督。五是實現黨內監督、層級監督、職能監督等正式監督和群眾監督、社會監督等非正式監督互聯互動、協調配合。

三、“加強對軍事權力運行環節的監督”——對重點領域和重點人員加強法治監督

權力行為實際上反映的是組織行為，依法治軍關鍵是依法治權。馬克思主義哲學認為抓住事物發展的主要矛盾和矛盾的主要方面，采取一般與特殊點面結合的思路推進工作，往往能達到事半功倍之效。把遵守黨的政治紀律、政治規矩和貫徹執行黨的路線方針政策情況作為軍事法治監督的首要任務，抓住各級軍政主官這個“關鍵少數”，盯住“四風”和管人、管錢、管物這些權力容易濫用的高發領域，將會切實提高法治監督的實效。

(一)對重點領域加強監督是實現軍事法治監督目標的根本

軍隊法治監督重點領域主要指部隊人事管理、工程建設、油料管理、物資和裝備采購、醫療衛生、房地產管理、軍隊財務管理、工程建設和房地產管理、裝備物資采購及管理等。這些重點領域涉及大量人財物的管理使用，權力行使集中，滋生違法犯罪因素多，事關部隊戰斗力生成提高[10]。如果失去監督對軍隊建設發展影響十分重大，應作為法治監督工作的重中之重，這是實現軍隊法治監督目標的根本。

對軍隊重點領域進行專門法治監督：一是依法確權，科學配權，建立相互制衡和監督的權力運行架構，在重大經費開支、重大工程建設、大宗物資采購、國防經費管理等領域引入法治監督機制。二是重大事項由黨委集體研究決定，推行權力行使過程公開，建立保障權力運行公開透明的體制機制。三是不斷加強對權力行使的制約和監督，著力增強法治監督的科學性和實效性，切實形成有權必有責，用權受監督、濫權必懲處的有效機制。

(二)對重點人員加強監督是實現軍事法治監督目標的關鍵

黨要管黨首先要管好干部，依法治軍關鍵是依法治官，從嚴治軍的要害是從嚴治官。軍委習近平主席指出：“領導干部對法治建設既可以起到關鍵推動作用，也可能起到致命破壞作用。”[11]軍隊高中級領導干部是部隊各項重大事務的決策者和指揮者，具體行使黨的執政權、軍隊指揮權和軍事管理權，其權力的行使關系軍隊建設的長遠發展，在很大程度上決定著依法治軍從嚴治軍的方向、道路和進度。對軍隊領導干部特別是一把手行使權力的監督，重點規范軍事領導權力的行使，這是實現軍隊法治監督目標的關鍵。

對重點人員加強監督：一是認真落實《中國共產黨黨內監督條例》，以監督的“倒金字塔”模式，解決好“立規矩的人自覺守規矩”“管人的人首先管好自己”的問題[12]。二是加強對領導干部特別是軍政主官的監督和領導班子內部的監督，運用行政監察、審計監督、巡視監督形成對領導干部的嚴格約束，保證領導干部始終保持如履薄冰、如臨深淵的警覺，做到位高不擅權，權重不謀私[13]。三是切實貫徹民主集中制、個人負責制和對違背監督規定的懲戒制度，嚴格落實黨內民主生活會制度、離任審計制度和黨內問責制度等。四是保證領導干部依法用權。在程序上按照黨委議事程序決策辦事，在方法上落實黨務、事務公開，對干部使用提名、大項工程決策實行終身負責制，在制度約束上堅持異地任職、定期輪崗和利益回避等[14]。

(三)領導干部自覺接受監督是實現軍事法治監督目標的基礎

軍隊領導干部是軍事權力行使的主體，也是軍事法治監督的難點和重點。軍隊領導干部作為落實軍事法治監督的重要一環，只有自覺接受法治監督，樂于接受監督，做依法治軍的帶頭人，軍事法治監督活動才會扎實推進，取得良好的監督效果。領導干部加強依法用權、自覺接受法治監督的意識，這是實現軍事法治監督目標的基礎。

領導干部自覺接受監督：一是制定領導干部法治素養標準，把能否嚴格遵守法律、依法用權、依法辦事，作為衡量領導干部能力水平的重要條件。二是領導干部帶頭敬畏法律、尊崇法律，增強法治意識，養成法治習慣，提高法治素養。三是領導干部帶頭了解、掌握法律法規的內容，依法規范自己的言行和權力行使。三是領導干部帶頭遵守法律、執行法律、實施法律，保障法律法規落到實處。四是領導干部帶頭厲行法治、實施法治，想問題、做決策、辦事情考慮法律的規定和制度的要求。五是領導干部樹立正確的權力觀、利益觀、人生觀、價值觀，正確用權、謹慎用權、干凈用權、依法用權。六是領導干部謀劃工作依法，處理問題用法，解決矛盾靠法，做到運用法治思維和法治方式履職盡責。

作為中國特色軍事法治體系的重要組成部分，不斷完善軍事法治監督體系是其中重要一環，可以為實施依法治軍戰略提供重要支撐，共同實現軍隊治理體系和治理能力現代化的目標。

[1]中央軍委.關于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定[N].解放軍報，2015-02-27.

[2]中央軍委法制局.新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的行動綱領[N].解放軍報，2014-11-30.

[3]解放軍報評論員.全面從嚴治黨的利器——談認真貫徹中國共產黨問責條例[N].解放軍報，2016-07-18.

[4]中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組.習近平關于國防和軍隊改革重要論述摘編[G].北京：解放軍出版社，2016：40.

[5]丁向榮.構建中國特色軍事法治體系 提高國防和軍隊建設法治化水平[N].人民日報，2014-10-30.

[6]習近平在中央軍委改革工作會議上的講話[N].解放軍報，2015-11-27.

[7]曹新建,盧宏亮.把監督之網編緊扎密[N].解放軍報，2016-07-18.

[8]朱會通.軍隊權力制約機制探討[J].西安政治學院學報，2015，(2)：57.

[9]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[R].人民出版社，2014：25.

[10]陳浩春，鄧宇.推動軍隊預防職務犯罪工作在重點領域深化[N].解放軍報，2014-11-30.

[11]中共中央文獻研究室.習近平關于全面依法治國論述摘編[G].北京：中央文獻出版社，2015：120.

[12]張莉，任斌.著力推進軍事法治體系建設[J].政工導刊，2014,(6)：26-27.

[13]西安政治學院黨的創新理論研究中心.推進依法治軍 夯實強軍之基[N].解放軍報，2014-10-17.

[14]孫進.真正“把權力關進制度的籠子里”[N].解放軍報，2015-05-13.

〔責任編輯：張毫〕

2016-07-01

國家社科基金重點項目“中國特色軍事法治體系研究”(14AZD154)

郭向軍(1974-)，男，陜西洛南人，副教授，軍事科學院博士研究生，從事軍事法學、軍事制度學研究。

E224

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1000-8284(2016)08-0080-05