綠色發展的法治路徑

陳曉景

(河南財經政法大學 民商經濟法學院，鄭州 450002)

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依法治國研究

綠色發展的法治路徑

陳曉景

(河南財經政法大學 民商經濟法學院，鄭州 450002)

[摘要]法治路徑是保障和實現綠色發展的重要選擇。法治思維為國家治理注入了良法的基本價值，法治方式為國家治理提供了善治的創新機制，綠色發展的法治路徑必須要遵循良法善治的法治內涵。具體來說，首先，綠色發展應以人與自然和諧共生的良法理念為指導，有計劃的協調整合相關法律法規，形成一整套協作配合的綠色發展法律制度體系。其次，通過國家治理能力法治化實現綠色發展，不僅要依法整合明晰政府部門的綠色發展職能，建設依法治理的服務型政府，同時還要堅持多元化主體協同推進綠色發展。另外，健全綠色發展的相關法制體系。綠色發展的法制體系不僅包括嚴格的源頭保護法制體系、過程嚴管法制體系、后果嚴懲法制體系，更要建立健全有利于綠色發展的市場引導法制體系。最后，完善環境司法專門化體系建設，并通過不同形式的環境司法聯動健全環境資源審判和監督制度體系。

[關鍵詞]綠色發展；良法善治；法治化

近幾十年來，高投入、高消耗、高污染的粗放型經濟發展方式使中國能源、資源不堪重負，資源環境承載力逼近極限，大范圍霧霾、水體污染、土壤重金屬超標等突出環境問題困擾著廣大民眾的生活。大家清醒地認識到，資源環境危機已成為當前中國全面建成小康社會的最大瓶頸制約。

在新的發展階段，黨的十八屆五中全會適時提出了綠色發展理念，強調要以人與自然和諧為價值目標，以綠色低碳循環為主要原則，以經濟結構調整、消費模式轉型、政府環境治理創新為突破口，全面實現經濟發展方式的良性轉型。與此同時，在依法治國的背景下，十八屆五中全會也強調要運用法治思維和法治方式推動綠色發展理念的實現。

法治是國家治理現代化的必由之路，法治的核心要義是良法善治，正是法治思維為國家治理注入了良法的基本價值，也正是法治方式為國家治理提供了善治的創新機制[1]。現代國家治理現代化的實質與重心，就是要把良法善治充分融入到國家治理體系和治理能力中，也就是說，要運用良法思維實現國家治理體系的“法制化”和治理能力的“法治化”。

運用法治思維和法治方式推動和實現綠色發展，其具體路徑也必須要遵循良法善治的法治內涵，確立人與自然和諧共生的良法理念，通過治理能力法治化和國家治理體系的法制化來保障和實現綠色發展。

一、 確立人與自然和諧共生的良法理念

法治不僅是要求做到法律至上、實現規則之治，而且必須要實現良法之治。什么是良法呢，“良法”就是良好的制度規范。一般而言，良法必須要體現法的基本價值目標，應尊重事物發展的基本規律，以維護人的權益和社會公平正義為目的，應反映時代變化發展的根本要求[2]。在當今依法治國的背景下，綠色發展的法治保障也必須首先確定良法標準，也即應在國家綠色發展法治建設中貫通良好的價值觀和價值標準。

綠色發展應該遵循什么樣的良法標準呢？一般性的良法標準是按照法的價值要求，通過立法保障人權、維護秩序、提高效率，確保公平公正。綠色發展的良法標準除了包括一般性的良法標準外，還必須從人類社會發展的歷史教訓中，認清綠色發展的必然性和緊迫性，尊重綠色發展的內涵和特性要求。

長期以來，從農業革命到工業革命，從原始社會到資本主義社會、社會主義社會，人們一直孜孜以求人類文明的發展與進步，并不惜通過掠奪自然資源、破壞生態環境而一味追求財富的增長。我國目前資源環境危機的根本原因正是源于發展理念過分追求人類經濟利益，忽視了人與自然和諧一體的基本事實，從而最終導致資源環境的惡化，人與自然的背離。綠色發展理念在反思人對自然無序利用的基礎上，強調人類應當尊重自然、順應自然、保護自然，適度有序地利用自然，做到人與自然和諧共生。綠色發展理念的提出，體現了我們黨對我國經濟社會發展階段性和規律性的科學把握。走綠色低碳循環發展之路，是突破我國資源環境瓶頸制約，實現可持續發展的必然選擇。

因此，保障綠色發展的法治思維必須確立人與自然和諧共生的價值理念，堅決摒棄強調人在自然中的主導地位，主張人類對自然絕對控制和隨意利用的傳統法律理念；并以人與自然和諧共生的良法理念為指導，有計劃地協調整合相關法律法規，形成一整套協作配合的綠色發展法律制度體系。為此，必須要加大宣傳力度，讓綠色發展理念深入人心。要通過多種途徑、運用不同方式方法，大力開展綠色法治宣傳教育，切實增強各級政府和全體民眾的綠色法治意識。政府要努力改變傳統的權力思維，應通過法治思維和法治方式解決好人民群眾反映強烈的環境問題，使人民群眾切實感受到法律的尊嚴和公平正義。同時，依法大力倡導健康、低碳的消費理念，在全社會形成節能減排、綠色消費的生活意識和生活方式，自覺抵制奢侈的高耗能、高排放和高污染的生活消費模式。

二、 通過國家治理能力法治化實現綠色發展

國家治理能力，既指各主體對國家治理體系的執行力，又指國家治理體系的運行力，還包括國家治理的方式方法[3]。現代國家治理能力主要強調國家機構的履職能力，國家機構依法管理國家事務，促進經濟、社會、文化和生態可持續發展的能力。國家治理能力法治化是運用法治思維和法治方式實現黨、國家、社會各項事務治理的制度化、規范化和程序化，促進各級政府機構科學執政、民主執政、依法執政。

鑒于生態環境的公共物品屬性，政府在綠色發展進程中發揮著主導作用，因此，國家治理能力法治化能有效加快綠色發展的推進。面對我國目前嚴重的生態環境危機，政府在綠色發展過程中必須嚴格運用法治思維和法治方式履行生態環境的管理職能，全面提升政府治理能力的法治化，唯此才能有效實現綠色發展。

1. 依法整合明晰政府部門的綠色發展職能。目前，政府行政系統中涉及生態環境保護職能的部門眾多，在綠色發展的背景下，首先應當成立一個權威的綠色發展綜合管理部門來協調綠色發展的相關事宜。其次，各職能部門應當根據相關法律規定明確自己所承擔的環境保護職能，科學定位其在綠色發展中的功能地位，并依法與綠色發展綜合管理部門進行職能履行的協調對接，以確保綠色發展整體職能的完成和實現。同時，綠色發展的整體性也需要各部門、各區域的協同配合，而這種協調配合只有在法治思維指導下，遵循法治程序，才能使各部門、各區域間的交流與合作有效推進。否則，在人治思維影響下的多部門合作就會因“經濟人利益”而導致多部門各自為政，進而損害綠色發展的整體利益。另外，如果相關政府部門決策的出臺違背了綠色發展的整體布局，綠色發展綜合管理部門可以否決該行政決策的效力并同時對相關人員進行追責。

2. 建設依法治理的服務型政府。在綠色發展進程中，政府不能一味使用傳統控制的命令模式開展環境治理，而應根據時代發展要求建設講法治的服務型政府。近年來，屢次發生的“環境鄰避運動”使政府部門陷入“一建就鬧、一鬧就停”的困境。解決這種困境，一方面，政府要簡政放權，簡化項目前置審批事項，加強對環境項目的事中控制和事后監管。同時轉變環境治理觀念和執法方式，從傳統管控企業排污到引導鼓勵企業轉型升級，從單一懲罰污染到引領全民環境保護和環境治理。另一方面，政府在自身遵從法律的同時，也要努力提高整個社會的法治意識，讓公民對法律懷有敬畏之心，自覺維護公共部門正當執法的嚴肅性和權威性。而且，政府對綠色發展的相關決策也要在公開透明的話語空間里確立可以統一適用的規則體系，通過遵循明確的規程贏得社會信任，進一步促進政府信用體系建設。

3. 堅持多元化協同推進綠色發展。盡管政府在綠色發展中起著引領和主導作用，但并不意味著政府是綠色發展的唯一主體。綠色發展具有全局性、整體性，必須發揮全社會的力量，通過多種方法和手段實現綠色發展。作為國家權力機器，政府應著力把握綠色發展的運行方向和發展目標，重點實施整體社會經濟的宏觀調控。要強調市場主體的重要作用，摒棄人治和權力思維，讓法治思維貫穿于綠色發展的全過程，運用法治方式統籌協調經濟發展與生態環境保護的關系。同時，在有關綠色發展的權力運行中，要把公眾參與、專家研討、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序確定為重大行政決策法定程序，確保綠色發展的決策制度科學合理，并采取“政府管理、市場調節、社會調整”等綜合調整機制，形成“政府主導、市場運作、公眾參與”的綜合善治機制，真正促進綠色發展的實現。

三、通過國家治理體系的法制化保障綠色發展

國家治理體系本質上就是國家制度體系。國家治理制度只有通過法制化，才能定型化、精細化，才能增強其執行力和運行力[4]。長期以來，我國以經濟增長為中心，地方政府重視運用政策規章來推動地方發展，有關環境保護的事宜常常是朝令夕改，靈活性很強，致使相關決策缺乏穩定性和預期性。國家治理制度的法制化能使綠色發展的相關規章制度更具有穩定性，從而改變地方政府的隨意性規定，使地方政府遵循法治程序，培養依法辦事的法治思維，也使公眾更易于監督地方政府的行為。保障綠色發展的國家治理體系法制化可重點從以下方面入手：

( 一) 綠色發展相關立法體系的法制化。綠色發展涉及生態保護以及社會經濟發展的各個方面，具有全局性和整體性，相關綠色發展的制度安排必須協調各部門、各方面的利益，統籌兼顧，綜合布局，唯此才能使相關制度真正起到保障綠色發展的作用。目前，我國環境保護的法規很多，但有些法律制度在實踐中落實困難，制度間不協調不配合現象嚴重。究其原因，這些立法安排缺乏統一布局和整體理念，大多僅考慮單一環境要素或者某一部門的利益訴求，忽視了環境資源的整體性特征。比如，我國分別出臺了《水法》《水污染防治法》《漁業法》等，這些分散的法律賦予水利部門管水量、環保部門管水質、漁業部門管漁業等，各部門把一個統一的水生態系統分割成不同的勢力范圍，必然導致整體水生態系統受損。因此，綠色發展立法程序的法制化非常重要，尤其在當前地方立法權擴張的情況下，有關綠色發展立法的出臺必須堅決擯棄部門立法、草率立法，應在人大組織并統籌協調各方面利益的基礎上進行科學立法、民主立法，尊重立法程序，廣泛征求利益相關方的意見，引入立法程序爭辯，把相關綠色發展的立法程序規范化、制度化、法制化。

另外，要努力做到運用法治思維和法治方式調整產業結構轉型升級。對傳統高耗能、高污染的行業及設備要堅決關停并轉的同時，必須統籌協調各種利益沖突，注意化解社會矛盾、維護公平正義，最大限度地減少不和諧因素，減少發展轉型帶來的社會成本。

2.健全綠色發展的法制體系。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出: “建設生態文明, 必須建立系統完整的生態文明制度體系, 實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度, 完善環境治理和生態修復制度, 用制度保護生態環境。”[5]綠色發展本身即是生態文明建設的重要內容，因此，從源頭嚴防、過程保護到生態補救的一系列生態文明制度體系自然也是綠色發展制度體系的應有之義。不過，綠色發展與生態文明建設是兩個不同維度的含義。綠色發展是我國面對新的發展階段及發展形勢提出的新發展理念。綠色發展的基礎是發展，是針對經濟新常態、市場新特點而做出的選擇。因此，綠色發展的法制體系不僅包括嚴格的源頭保護法制體系、過程嚴管法制體系、后果嚴懲法制體系，更要建立健全有利于綠色發展的市場引導法制體系。尤其在當前我國經濟結構轉型的新常態下，構建完善的、政府引導的綠色市場法制體系非常必要。一方面，應當建立健全自然資源產權制度、國家自然資源資產管理體制等，在明晰產權、有效保護生態環境和自然資源的基礎上，平衡協調各方利益，轉變傳統自然資源利用模式，依托技術創新促進傳統資源產業的轉型升級。同時，充分發揮市場的調節作用，全面建立健全環境保險、綠色信貸等環境經濟法制體系，完善排污權、林業碳匯等價格交易機制。

3.強化綠色發展法制體系的司法保障。司法是法制體系保障的最后屏障。目前，從最高人民法院到地方人民法院大部分都成立了環境資源審判庭，有的地方專門設立了環境檢察機構和環保公安偵查機構，還有的地方為了加強環境司法的可操作性，甚至已經建立了環境行政執法與司法的聯動機制[6]。總地來看，司法在生態環境保護中發揮著越來越重要的作用。綠色發展的司法保障應當牢固樹立生態文明理念，堅持正確的生態價值導向，尊重生態環境保護的整體性、復合性特點，嚴懲環境污染和生態破壞行為，引導人們在尊重自然、保護環境的基礎上進行社會經濟的發展。

同時，完善環境司法專門化體系建設，并通過不同形式的環境司法聯動健全環境資源審判和監督制度體系，比如，可以通過發禁止令、訴前保全等加強審判機構與相關環境資源行政部門的司法聯動，通過充分發揮司法的能動性，及時糾正環境違法行為。進一步推進環境公益訴訟，拓寬環境公益訴訟主體資格，最大限度地通過環境民主化推進我國環境司法的改革與發展。

[參考文獻]

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[2]凌斌. 法治的中國道路[M].北京：北京大學出版社，2013:5.

[3]應松年.加快法治建設促進國家治理體系和治理能力現代化[J].中國法學，2014,(6)：40—56.

[4]薛瀾，李宇環.走向國家治理現代化的政府職能轉變:系統思維與改革取向[J]，政治學研究,2014,(5)：61—70.

[5]王樹義.環境治理是國家治理的重要內容[J].法制與社會發展,2014,(5):51—53.

[6]朱建新，陳迎.環境案件專業化審判的實踐路徑[J].法律適用,2014,(4):15—20.

〔責任編輯：張毫〕

[收稿日期]2016-04-01

[基金項目]河南省哲學社會科學規劃項目(2013BFX019)“河南省環境治理范式及其法制保障”的階段性成果

[作者簡介]陳曉景(1972—)，女，河南遂平人，教授，河南省教育廳人文社會科學重點研究基地——河南財經政法大學訴訟法研究中心主任，從事環境資源法學研究。

[中圖分類號]D90

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)05-0025-04