審計視角下事業單位內部控制優化路徑研究*

陳碧輝

(四川水利職業技術學院 四川 成都)

審計視角下事業單位內部控制優化路徑研究*

陳碧輝

(四川水利職業技術學院 四川 成都)

通過審計工作，完善事業單位內部控制的路徑主要有：倒逼事業單位內部規范；確保事業單位合規運行；以預算管理為主導進行內部控制作為審計的依據和標準，推動完善預算管理；加強風險的評估和防范；建立起以風險為導向的內部管控制度。

審計工作；事業單位；內部控制；合規性管理

一、事業單位內部控制與審計的關聯性分析

在內部控制的研究和實踐中，內部控制是運用專門方法，正確防范并遏制 非我與損我 ，主動保護并促進 自我與益我 的系統化制度。

隨著對審計的深入認識，審計工作的職能也發生了重大變化，逐步向如何促進管理履行職責方向發展。近年來，國家審計工作在審計本級預算執行的基礎之上，增加了預算績效審計和領導干部的責任審計。審計工作已經超越了以資金資產管理和財政收支為主線的傳統思路，開始涉及經濟活動的規范和效果測評。審計職能的轉變，既有助于明確職能框架、業務活動、指標體系，又能兼顧執行偏差和容忍極限。

審計既是內部管控的渠道和方式，也是國家宏觀調控的手段和方式。審計工作的內涵和外延都應比現有認識更為深廣。審計是國家現代治理體系的重要組成部分，在事業單位內部既是資產管理、資金收支審核、清理方式，也是權力監督、規范管理的手段，還可以是績效評估的重要方式；從宏觀角度，是政府評估、衡量和監督事業單位履行公眾委托責任的方式。

COSO內部控制框架是全世界最權威的內部控制框架。COSO指出內部控制不是目的，而是幫助企業實現經營目標、完成使命和減少經營風險，把內部控制細分為經營效率與效果、財務報告可靠和守法合規三個目標，建立了控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監測活動五個要素。美國OMB（行政管理和預算局）早在2004年的通告中，已經將COSO框架適用到政府的內部控制中。而我國事業單位的內部控制制度一直處在探索中。我國事業單位的目標宗旨、組織結構、業務活動和監督性質與美國有明顯差異，審計工作仍可以追求COSO框架的理念，借用COSO框架的先進手段和方式，開創富有中國特色的事業單位審計模式。

二、強化事業單位內部控制的重要意義

1.加強內部控制有利于健全的事業單位內部權力制衡機制

對事業單位管理層進行制約是強化管理部門廉潔，防止權力腐敗、權力濫用的重點。這就要求事業單位在行政管理的過程中能夠做到 分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗 ，防止權力濫用。從實際業績出發，來制訂和調整業務運行機制，并設計規范高效的程序。

這就要求從責任審計、效率審計和風險防范的角度對組織結構及管控模式進行規范和完善，形成決策、執行和監督三大部門的權力制衡機制。一般而言，事業單位的組織結構分為領導機構、組織機構、執行機構和監督機構。事業單位治理思路是在效率、效益、風險和規范的目標下，明確領導機構決策程序和權力、組織機構的職能與協作、執行機構的業務流程三個方面，形成科學合理的分配和運行機制，監督機構合理、適度地進行監控管理。在此基礎之上，完善各部門的責任制度，確保責任落實到人。

另一方面，事業單位內部控制工作可以從工作流程角度進行設計，以預算為起點和主線、預算執行為重點，梳理不同種類的流程風險，在各個流程風險高發的關節點進行重點監控，建立風險關節點權責統一、落實到人的制度。

2.加強內部控制有利于提高資金使用的合理性

新的《預算法》強化了國家綜合治理的預算管理。我國的事業單位應該將預算管理作為單位求效益、避風險、強規范的核心制度。內部管控要以提高資金使用效率進行預算管理、強化規范進行資金掌控、防范風險進行資金使用為核心，建立起科學嚴格財務預算編制制度、決策審批制度、使用合規審查制度。首先要根據實際情況和生產、服務的需要，加強數據收集和分析，確保預算編制上的科學、精確、細化、及時和規范。其次，集合決策部門、需求部門、監督部門共同論證預算批復的使用，堅持預算的全面性和剛性，把預算批復落實到實際，避免權利對資金預算的不當干預。然后，在預算執行上，要求各部門定期匯報，提高預算執行的公開性、透明性，避免預算編制和實際執行兩層皮的現象。最后，要有執行過程和執行效果的評價。

3.加強內部控制有利于推動國家治理的現代化

國家治理體系的現代化需要政府及事業單位把公共受托的責任信息公開化、規范化。在治理體系現代下的要求下，政府及事業單位內部管控更強調行政權力制衡和對經濟調節的功能。事業單位應該厘清內部管理管控的地位和作用，規范權力運行和經濟業務信息披露，實現公開透明，構筑國家綜合治理體系中的微觀基礎。同時，事業單位的內部管控也是風險防范的重要舉措，是實現國家綜合治理現代化的重要保證。事業單位加強審計工作與內部控制的聯動效應和同化效用，將國家宏觀控制與公開后的外部監督有機結合起，推動形成不斷提升國家綜合治理現代化的保障機制。

業務層面內部控制的歸口主體與流程梳理表

三、審計工作推動事業單位內部控制的路徑優化

良好的審計工作，以及由此形成的優質財務信息披露，有助于樹立事業單位的信譽和形象。現代經濟社會下，審計不再是可有可無的工作，其最大的優點是可以提高事業單位披露信息的真實性、透明性，最大限度地減少單位與政府、公眾之間的信息不對稱程度。從審計角度來規劃設計我國事業單位內部控制的優化路徑，具有現實性和必然性。

1.審計工作倒逼事業單位內部規范

我國的事業單位本質是受托于公眾從事公共類事業的機構，受政府宏觀管理和公眾監督。事業單位的目標是保證公共服務效率，其職能履行具有動態性、復雜性。為了避免權利濫用、公共資源浪費，事業單位無論是外部行為還是內部管理都受到相關法律法規和規章制度的嚴格約束，具有明顯的外部規制特點。合規性目標甚至是某些事業單位管理的首要目標。內部控制首先要確保事業單位行為的合規性，避免行政職權濫用，忠實于受托責任。通過審計工作，依據相關規定審查資金管控和使用的權利劃分、使用程序、責任分配，有助于督促事業單位完善內部建設、形成合規機制。

2.以預算管理為核心強化事業單位內控質量

事業單位預算管理以節約社會資源、增加資源產效為目標，通過事前科學計劃、事中執行監督和事后效果評價，實現事業單位的社會經濟目標。相比于企業預算管理，事業單位的預算管理具有法律強制性的特點，是國家行政事業單位管理體制的重要內容。預算管理是事業單位開展活動的起點和終點，應當是單位內部控制的核心業務，在以預算管理為主線、資金管控為核心的內部控制體系中居于主導地位。內部控制應該從預算管理的不同階段入手，形成合理的流程，并作為預算績效、行政效能和經濟責任審計的依據和標準。

3.審計工作完善事業單位風險管理與防范

《行政事業單位內部控制規范（試行）》，明確要求對經濟活動的風險進行防范和管控。當前，我國事業單位管理法律體系還不夠健全、法律執行也不夠嚴格，在公共權力壟斷且缺乏有效制約的情況下，單位濫用公共權利、徇私舞弊等現象仍然存在。審計工作要充分采用預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制、信息內部公開等內部控制方法，以風險為導向，在組織層級的宏觀風險和業務層級的微觀風險兩方面，建立起風險評估機制，加強對預算管理、收支管理、政府采購、資產管理、建設項目管理、合同管理等方面的監督。在組織層面的內控，要體現內控的環境，重點包括內部管控機制和信息化建設等方面；業務層面則要求各項業務合法合規，將內部控制各要素內嵌在各個業務流程。劉永澤、張亮認為，內部審計制度可以及時發現并糾正內部控制的缺陷，將政風險控制在可接受的范圍內。

所以，通過審計工作，加強風險的評估和防范，避免權力濫用、管理不當和技術錯誤，采取合理措施將風險控制在可承受范圍內。

內部控制不僅有科學的制度和流程，還要注重人力資源、正直誠信、社會責任、價值觀等軟環境的培育。審計工作，不僅有助于規范事業單位權力運行、提高事業單位管理質量，還有助于推動形成事業單位的良好的道德文化環境。

1.雄勝.內部控制范疇定義探索.會計研究，2011（08）.

2.劉永澤，唐大鵬.關于行政事業單位內部控制的幾個問題.會計研究，2013（01）.

3.田祥宇，王鵬，唐大鵬.我國行政事業單位內部控制制度特征研究.會計研究，2013（09）.

4.唐大鵬，吉津海，支博.行政事業單位內部控制評價模式選擇與指標構建.會計研究，2015（01）.

5.劉永澤，張亮.我國政府部門內部控制框架體系的構建研究.會計研究，2012（01）.

6.王清剛.論企業內部控制的靈魂 從制度建設到道德與文化建設.中南財經政法大學學報，2014(01).

（責任編輯：何卉）

* 本文是四川水利職業技術學院2016年院級科研項目《審計視角下事業單位內部控制優化路徑研究》（項目編號：KY2016-10）的研究成果。