論環境信息的公開
——以新《環境保護法》的實施為例

劉季平

(上海政法學院 法律學院，上海 201701)

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依法治國研究

論環境信息的公開
——以新《環境保護法》的實施為例

劉季平

(上海政法學院 法律學院，上海 201701)

[摘要]我國新《環境保護法》于2015年1月1日正式實施，本法新設了“信息公開和公眾參與”一章，對環境信息公開的主體、內容以及環境信息公開救濟途徑等做了相應的規定。新環保法與之前的環境保護法律規范比較，有了許多新的突破：在實體權利方面，賦予了公民、法人和其他組織環境知情權、參與權以及監督權；在環境信息公開主體范圍上，增加了“其他負有環境保護監督管理職責的部門”這一主體；在環境信息公開內容上，特別強調了重點排污單位的環境信息公開義務；在環境信息公開救濟途徑上，則賦予了特定的社會組織提起公益訴訟的權利。我們在贊揚新環保法中新創舉的同時，也應當認清我們國家現行環保法存在的不足或是不合理之處。研究、實踐環境信息公開制度的基礎就是界定環境信息的概念，但是我們的新環保法卻沒有對環境信息給出一個定義，這樣既不利于新環保法的實施，也不利于學者們對環境信息公開制度的研究；雖然新環保法擴大了環境信息公開的主體范圍，但是其主體范圍僅限于“縣級以上”人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，主體還是過于窄小；并且對于公益訴訟的規定，內容過于簡單，很可能導致實踐操作難以進行。

[關鍵詞]環境信息；環境信息公開；新環境保護法

引言

松花江污染事件、太湖藍藻事件、瀏陽鎘污染事件、紫金山銅礦大量污水滲漏事件、“PM2.5監測”入國標事件、上海松江死豬事件，歷歷在目的有關環境污染的事件的發生催促著我們國家對環境保護立法的完善，“千呼萬喚始出來”的新環境保護法終于在2015年1月1日開始正式實施。民眾對于新環保法的出臺寄予了高度的重視和厚望，民眾對于新環境保護法的高度關注，不僅是民眾環保意識的提高，更是民眾法治意識的提高。破壞環境的事件時有發生，如果僅停留在道德的譴責層面的話，我們國家的環境保護是無法長遠發展的，而只有更好地利用法律這把利器，通過法律的懲治、教育的功能，讓破壞環境的行為人知道，污染環境是要付出高額代價的，只有這樣才能真正達到保護環境的效果，我們的生活環境才能持久發展下去。新環保法在立法上雖有突破，但是結合國外環保走在前列的國家的環保法律規范和現今我們國家在環保中的實踐經驗來看，仍發現我們國家的新環保法一些不足的地方，作為學者，我們更應關注新環保法的不足之處，針對不足之處提出建設性的看法，并且提出改善意見，以期在以后的立法中完善我國的《環境保護法》。

一、環境信息

在中國古代雖然有“天人合一”的哲學境界，倡導人與自然和諧相處，但是卻沒有人為保護環境的理念，就更遑論有關環境信息的一字半句的討論了。20世紀90年代，隨著人類對于環境保護越來越重視，國際社會才開始真正地探討有關環境信息的問題。相對于發達國家，我們國家對于環境保護的討論起步較晚，現在雖有一些環境保護的法律、辦法、條例，但是立法水平還是跟不上國際的步伐，因此在討論環境信息問題時常借鑒國外發達國家的一些經驗。在新《環境保護法》中，我們隱隱約約可以從部分法條中找到一些關于環境信息的內容，但是卻沒有一條特定的法條是用來給“環境信息”下定義的，我國在法律層面上的環境信息的概念是不存在的。而我們為什么在開篇強調環境信息，因為它是一個基礎性的概念，對于我們從事環境信息公開的研究和新環保法的實施有著不可磨滅的重要作用。

從最簡單的字面意思來解讀環境信息，它可以表示為“有關環境的信息”，但是這種解讀是不觸及概念本身的內涵的，顯然無法滿足學者們對于環境信息的探究。在世界范圍內，基于各種緣由，至今對環境信息都沒有確定一個統一的、國際一致認可的環境信息的定義，這并不阻礙我們對環境信息的討論。對于環境信息做了全方位概括的《公眾在環境領域獲得信息、參與決策和訴諸司法的公約》，即《奧胡斯公約》中將環境信息定義為：環境信息指下列方面的書面形式、影像形式、音響形式、電子形式或任何其他物質形式的任何信息：(a)各種環境要素的狀況，諸如空氣和大氣層、水、土壤、土地、地形地貌和自然景觀、生物多樣性及其組成部分，包括基因改變的有機體以及這些要素的相互作用；(b)正在影響或可能影響以上(a)項范圍內環境要素的各種要素，諸如物質、能源、噪音和輻射，及包括行政措施、環境協定、政策、立法、計劃和方案在內的各種活動或措施以及環境決策中所使用的成本效益分析和其他經濟分析及假設；(c)正在或可能受環境要素狀況影響或通過這些要素受以上(b)項所指因素、活動或措施影響的人類健康和安全狀況、人類生活條件、文化遺址和建筑結構[1]。1998年6月25日，聯合國歐洲經濟委員會在第四次部長級會議上通過了《環境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》，公約于2001年10月31日生效[2]。針對《奧胡斯公約》對環境信息列舉式的定義，不得不承認其范圍的廣泛性。深受《奧胡斯公約》影響的英國也在一定層面上放映了“奧胡斯式”定義，其在英國國內法《環境信息條例》(2004)中第2條，也對環境信息進行了寬泛的定義：任何以書面、視聽、口頭、電子或任何其他物質形式存在的關于下列事項的任何信息：a.各種環境要素的狀況；b.正在影響或可能影響上述a項范圍內環境要素的物質、能量、噪聲和輻射等各種要素；c.正在影響或可能影響上述a項和b項要素的政策、法律、規劃、環境協議和活動；d．環境法律的實施報告；e.關于在c項框架內所采取措施和活動決策的成本—效益和其他經濟分析；f.受到a、b、c項影響的人類健康和安全的狀況、人類生活條件、文化遺址和建筑結構[3]。英國法律對于環境信息的概念解釋所包括的內容也算比較廣泛，并且內容與內容之間具有層次性，即后一條款是前一條款的遞進。前面兩個法律定義相比較，可以看出英國對環境信息的定義更具有操作性。同時，可以肯定的是，兩種定義都觸及了環境信息的內涵，較之字面意思，讓人能更直觀地了解環境信息的內容。

國內學術界也有許多的學者對環境信息進行定義，眾說紛紜，難以形成固定的形式與內容。難能可貴的是，我國《環境信息公開辦法(試行)》(2008年5月1日)第2條也對環境信息進行了定義，不同的是它將環境信息分類，分為政府環境信息和企業環境信息，前者是指環保部門在履行環境保護職責中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息；后者是指企業以一定形式記錄、保存的，與企業經營活動產生的環境影響和企業環境行為有關的信息。雖然這個定義是比較正式的，但是依然可以看出，定義比較籠統，令人難以界定環境信息的內容。

二、環境信息公開制度

當人們認識到環境信息對人類生活、發展的重要性之后，越來越多的人要求將環境信息公開出來，隨之就產生了環境信息公開制度。環境信息公開是指依據和尊重公眾知情權，政府和企業以及其他社會行為主體向公眾通報和公開各自的環境行為以利于公眾參與和監督[4]。環境信息公開制度之所以在世界范圍內盛行，究其主要原因有兩個：環境信息公開制度是保護公民環境知情權的重要手段，以及環境物品的公共性理論得到世界社會普遍的接受與倡導。

1.環境知情權。進入高速發達的信息時代，不僅帶來了經濟上的快速發展，還帶來了環境日益惡化的局面。面對日益惡化的生活、生產環境，民眾愈加關心自身所處的環境狀況，而且愈來愈多的人都知道通過法律的手段來獲得環境信息，從而維護自己的合法權益。通過法律的手段來獲取環境信息并不是一個陌生的東西，其在憲法上已經有體現，我國憲法賦予公民知情權，而知情權的內容不僅僅局限于傳統的觀點了，從一般的公民信息內容延伸到公民對自身生活環境的知情權；并且隨著人權在國際社會上的發展，內容上也有了擴張，其中新發展的一項權利即環境權，國際社會普遍認同，隨著世界環境狀況的惡化，公民人權也應當表現在公民應當享有身處于適合人類生存的環境的權利，而其中環境知情權就是環境權中的一個子內容，環境知情權是實現公民環境權的一個內在權利。在環境權的范圍內，環境知情權可以表述為公民對本國乃至世界的環境狀況，國家的環境管理狀況以及自身的環境狀況等有關信息獲取的權利[5]。這種表述是比較符合環境權的內在屬性的。在此作一個假設，如果將環境知情權視為人權二級內容，那么根據環境知情權的重要性，導致了它不能僅局限地放在“辦法、條例”中進行保護，而應該提高它的法律位階，實現它的法律價值。正是認識到了這一點的重要性，我國的新《環境保護法》才將環境知情權規定在本法的第五章信息公開和公眾參與的篇幅里面，提高了它的法律位階，增強了它的透明度。

2.環境物品的公共性。人雖然有地域之分，但是我們都生活在同一片天空下，呼吸同樣的空氣，使用同一片水域，而這些水、空氣等都具有流動性，我們可以說是共同使用、共同擁有這些環境物品。正是因為這樣，導致保護環境成為了一種是為了公眾利益而為之的行為，是具有公益性質的行為。這些環境物品的特性，致使我們不能只顧自己，而是應該聯合起來，對我們共有的公共性環境物品進行保護。環境物品屬于所有的人，它的公共性不僅是指屬于現在存于世上的人，還指這些環境物品同樣也屬于還沒降臨到這個世界上的子孫后代，我們必須集體一起保護環境，才能更好地繁衍與傳承。

三、 新《環境保護法》在環境信息公開中的突破

論及新《環境保護法》的出臺，其在內容上專設了“信息公開與公眾參與”一章，區別于《環境信息公開辦法(試行)》中的內容：

1.擴大了環境信息公開主體的范圍。在新《環境保護法》第54條第2、3款中都規定了，由“環境保護主管部門及其他負有環境保護監督管理責任的部門”對環境信息進行公開，在主體上增加了“其他負有環境保護監督管理責任的部門”，是其他辦法、條例所沒有的內容。之所以要增加后一主體，主要還是為了形成互相監督的局面，形成對新法的良性的實施，不會止于制度虛設，導致形成達不到保護環境的效果。

2.規定公眾的知情權、參與權與監督權。新《環境保護法》第53條賦予了公民、法人和其他組織環境知情權、參與權、監督權。賦予公民環境知情權，是為了落實憲法賦予公民的知情權，維護公民的基本權利，同時這項權利也是促進環境保護的基礎權利；賦予公民監督權是為了更好的監督執法部門的執法行為，防止濫用環境執法權利，將政府公權力的行使暴露在陽光下，從而方便接受群眾的監督；賦予公民參與權則是倡導公民積極加入到環境保護的大潮中，使環境知情權落到實處，同樣也是為了更好地行使監督權，只有參與到環境保護中去，才能更好地對環境執法部門進行監督和提出合理性的建議。這三項權利是相互作用的，是不能缺一而論的，只有公民將這些權利落實在環境保護中去，才能更好地通過法治的手段來保護我們所處的生活環境。

3.要求重點排污單位應當主動公開環境信息。重點污染單位因為其產生的污染相較其他單位更加嚴重，對社會環境危害的可能性更高，污染的范圍更廣，但是如果事故發生前就做好體系的排污措施的話，則能減少很多污染。這也是新《環境保護法》為什么注重強調重點排污單位要主動公開排污情況的原因，為了國民生產、經濟發展的要求，導致現今我們國家還無法取締這些重點排污單位，但是我們依然可以通過預防的手段進行減排和合理有效的控制排放污染。而被法律要求主動公開環境信息，能更好地對其進行管理與監督，促使排污單位合理控制排污和加大減排力度，同時也維護了民眾的環境知情權，使民眾對單位的排污事實在心理上有一個接受能力，不至于造成恐慌等影響社會穩定的事件。

4.完善建設項目環境影響評價的公眾參與。這一項突破是對民眾環境參與權、環境監督權的落實。環境影響報告書是建設項目單位對建設項目可能對民眾造成的環境影響的一種事先告知書，讓民眾知曉建設項目對環境污染的隱患，在做出報告書后，提取民眾的意見，了解民眾對建設項目的接受程度。如果民眾無法接受這樣的環境污染隱患，那么建設項目單位則要聽取民眾的合理建議，而不能一意孤行地走自己的路。如果建設單位一意孤行，其行為則違反了法律規定，所建項目則是不合法的建設項目，單位行為必將受到法律的懲戒。

5.擴大環境信息公開救濟途徑。有權利必有救濟，不然權利就是虛設。新《環境保護法》納入了環境公益訴訟制度，對于污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合法律規定的條件的社會組織可以提起公益訴訟。雖然，公益訴訟在某些西方國家由來已久，但是在我們國家，在《環境保護法》等相關規定中，卻是歷史性的時期。我們認為，正是由于環境物品的公共性，才導致環境污染侵權案件適用于公益訴訟當中。在環境污染的案件中，受害者具有不確定性，人數往往比較多，還有就是極多可能是跨地域性的，而傳統的訴訟方式是無法滿足環境污染侵權案件的，這時就產生了公益訴訟，吸取西方優秀的公益訴訟制度優勢，為我們國家所用，形成符合我們國情的公益訴訟制度。

四、新《環境保護法》在環境信息公開中的不足

每一部立法，都會有其時間上、地域上、文化上的局限性。雖然新《環境保護法》才實施不久，但是結合國內法治發展的實際情況與西方發達國家的環境信息公開方面的立法狀況一起分析，我們還是發現了新環境保護法在信息公開中的不足之處。

1.環境信息公開主體。新《環境保護法》規定環境信息公開的主體是縣級以上的地方人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理責任的部門，其在行政區劃級別上排除了鄉一級的政府相關部門，并且鄉一級的政府相關部門中也不存在“其他負有環境保護監督管理責任的部門”當中，所以說鄉一級是沒有納入到環境信息公開的主體中的。但是鄉一級別作為民眾生活環境的最直接管理者，其對本行政區域內的情況最為了解，在處理環境污染事故等問題具有更直接的效果。有一位學者總結了應當將鄉一級政府部門也作為環境信息公開的主體的三個原因[6]：第一，在新《環境保護法》第28條明確了地方各級政府公開環境信息的義務，在法律上，鄉一級政府部門是有公開環境信息的責任的。第二，鄉級政府部門與轄區居民關系密切，所掌握的環境信息更加直接、具體。第三，轄區居民能更加方便地從鄉一級政府部門獲得環境信息，從而更好地行使公民的環境知情權。針對上述三個理由，很有說服力，不僅從法律規范的角度肯定了鄉一級政府部門的環境信息公開義務，還從民眾與政府關系以及獲取環境信息的方便度著手肯定了鄉級政府部門對環境信息公開的重要性作用。

2.環境信息公開的救濟措施。雖然在新《環境保護法》中納入了公益訴訟制度，并且對提起公益訴訟的組織規定了一定的標準，確立了不是什么社會組織都可以提起公益訴訟的法律規定，只有符合法律規定條件的社會組織才有資格提起公益訴訟。除此之外，整部法律再也沒有有關于規范公益訴訟制度的法律條文了。雖然國內學界對于公益訴訟的呼聲不斷，大有增高之勢，但是即使是《民事訴訟法》，對于公益訴訟的規范也是特別少的。新《環境保護法》雖然確立了公益訴訟制度，但是規定粗線條化，在程序操作上難以達到很好的效果，這樣的規定很可能在以后的法律實踐中的實際作用不大，更有甚者，導致該法律條文形同虛設化。

3.未明確“環境信息”的概念。本篇開篇就談到環境信息概念的問題，國際上沒有形成一個統一的定義，但是仍然有許多人去定義它。我國的新《環境保護法》卻避開了這樣的一種嘗試，并未在法條中給出環境信息的定義，同樣也沒有指出要參照《環境信息公開辦法(試行)》中對環境信息的規定。這樣的做法給執法部門在執法過程中產生了很大的空白，很容易導致執法不力；同樣地，這對于學者們的研究也無法起到指導性作用。環境信息不是一個可有可無的概念，它在環境信息公開中起著很大的作用，這個概念能夠確定環境信息的內容，還能明確執法部門的職責所在，這是一個對保障公眾環境知情權、參與權與監督權的重要概念。

五、對于新《環境保護法》在環境信息公開的不足之處的建議

對于新《環境保護法》的立法不足之處，我們應該站在客觀的角度上去看待。不能因為新《環境保護法》存在不足就一味地否定它，而更應該在分析其不足之處的基礎上總結出一些好的建議，從而推動以后環境保護立法的發展，制定出更合理的法律。

1.明確鄉一級政府部門的環境信息公開的責任。綜合上述關于確認鄉一級政府部門對環境信息公開主體地位的討論，我們認為可以將“縣級以上的地方人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理責任的部門”規定為“鄉級以上的地方人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理責任的部門”，這樣的建議雖然在現在看來有些不合理，因為在我們國家，現階段的鄉級政府內部是不存在環境保護主管部門的。原因有兩點：一是鄉一級轄區范圍比較小，設置這樣的部門實用性不高，容易造成政府內置結構復雜、人員冗長；二是鄉一級環境監測、檢測等技術手段不高，如果引進新技術，財政上難以支撐。雖然國內的現實困境阻隔著我們法制的發展，但是我們也不能故步自封、自怨自艾，而應該走在法治的前段來探究我們環境信息公開主體的范圍，只有這樣我們的新《環境保護法》才能發展、進步。

2.實現多種救濟模式，并對公益訴訟具體規范。相比于之前以行政救濟為主的環境信息公開救濟模式，在新《環境保護法》中又加入了特定社會組織的公益訴訟的司法救濟模式。但是相比于一些西方發達國家，我們國家的環境信息公開救濟模式還是比較簡單的，建議可以參考發達國家的救濟模式的內容，來發展我們國家的救濟模式。救濟模式的多樣性是環境保護的必然選擇，環保的話題是全民關注的話題，隨著污染事故的頻發，單一的行政救濟已經無法滿足環保者和受害人的需求；行政救濟方式隨著政府公信力的下降，也漸漸地不為民眾所信任。這就推出了公益訴訟的司法救濟模式，但是我們國家的公益訴訟的規范太過簡單，在司法實踐中實際的操作性不強，這將導致這樣的規定起不到救濟的作用。對于公益訴訟的程序等問題，我們國家在司法過程中雖然很少這樣的經驗，但是我們可以向國外一些有經驗的國家學習，比如美國。美國對于公益訴訟的規定比較具體，在程序要件上，規定了“訴前通知、執法行動先占”等程序；在法律救濟上，對“罰款、強制令、不適用金錢賠償、律師費和訴訟費”等做了具體的規定；在救濟的限制上，規定了“違法的連續性、訴訟時效、爭議不存在原則”等內容；公益訴訟主體問題上，對原告和被告都做了規定。雖然很多學者認為美國的公益訴訟制度并不適合我們國家的實際情況，但是既然我們國家還沒有研究制度出適合我們國情的公益訴訟制度，那么我們為什么不能借鑒一些適合我們進行公益訴訟的國外經驗呢，畢竟國與國之間除去“區別”，還是存在一定程度上的“共性”的。

3.明確“環境信息”的概念。環境信息概念的重要性已經在上述內容中論述過了，有一點必須強調，國內環保法上的環境信息的概念必須突破《環境信息公開辦法(試行)》中的規定，除去法律發展的考量，更是基于國際社會環境保護的現狀來考量的。舊的概念在一定程度上已經過時了，將無法滿足現今環保立法的實際要求。如果立法上只是毫無創新式地照搬照抄，這必將導致環保立法的滯后，因此我們應該將眼光放長遠，站在國際環保發展的角度上，給“環境信息”下一個合乎國內社會發展的定義。我們建議可以以《奧胡斯公約》中的環境信息定義的范圍為參考，結合它的定義形式，以列舉式的方式來給環境信息下一個定義。但我們認為不能照搬全抄，因為該公約中的環境信息內容范圍實在是太廣泛了，環境信息內容規范太廣泛的話會不利于執法，導致行政、司法資源的浪費，不符合執法的經濟性要求。同時，我們也可以借鑒英國法律對環境信息的定義模式，英國立法對于環境信息的規定相比于《奧胡斯公約》的規定，內容更清晰、具體。并且，其法條是采用列舉加遞進的形式對環境信息進行定義，這種定義的方式和《奧胡斯公約》的方式是相類似的，很有借鑒的價值。我們認為，上述學者們的建議都是很有研究價值的，在定義中給出環境信息的內容，讓民眾對環境信息的概念有更直觀的認識，使執法部門在執法過程中減少空白，提高執法力度，從而提升政府執法公信力。

結 語

法律在保護環境方面是一把利器，利器雖好，卻也有傷人的時候。我們在要求利用法律來保護環境的同時，也不能忘記了其他保護環境的手段。互聯網絡的發展，產生了許多新形式的環境保護模式，比如，媒體在網絡上曝光破壞環境的事件、發布民眾對生活環境的評價，類似這樣的模式，可以提起民眾對環境事件的關注度，甚至能在環境污染發生前就將引起污染的因素消除；同時隨著各種商會的興起，如果將環保內容設定為各個商事主體的競爭內容，商人為了利益，豈有不環保的。除上述三種環保模式，仍然還有其他多種形式的環保模式，有的現已存在，有的還需我們發現、實踐。我們只有不停止環保的步伐，才能實現人與環境和諧發展，才能達到“天人合一”的高境界。

[參考文獻]

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[2]http://www.chinaenvironment.com，中國環保網，2013-05-16.

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[5]王京歌.試論我國環境信息公開制度的實施——紫金礦業污水池泄露事件思考[J].遼寧行政學院學報，2011，(8)：17.

[6]李洪素.新《環境保護法》中環境信息公開制度的缺陷分析[J].商，2015，(9)：181.

〔責任編輯：張毫〕

[中圖分類號]D90

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)04-0030-05

[作者簡介]劉季平(1992—)，女，江西贛州人，碩士研究生，從事金融法研究。

[收稿日期]2016-02-04

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