智慧治理：大數據時代政府社會治理之創新

崔　偉

(首都師范大學 管理學院，北京100089)

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國情國策研究

智慧治理：大數據時代政府社會治理之創新

崔偉

(首都師范大學 管理學院，北京100089)

[摘要]大數據是繼互聯網、物聯網、云計算之后，又一次新的技術革命，大數據時代的到來改變了人們的生活、工作和思維方式與信息收集和傳播的渠道，既為政府社會治理帶來了前所未有的機遇，也帶來了一定的挑戰：數據能力鴻溝與社會公平之間的矛盾、信息開放與隱私保護之間的矛盾、大數據處理收益與成本之間的矛盾，預判結果的特征與基本倫理標準之間的矛盾都制約著政府社會治理進程的推進。因此，智慧治理應成為大數據時代政府社會治理創新的必然選擇。智慧治理以政府主導下的多元協作治理為治理主體，以在大數據環境下政府社會治理機制重構為治理過程，以物聯網、云計算、大數據的跨越式發展為治理工具，以完善大數據應用的法律法規和人才培養機制為治理保障，強調以大數據為核心的思維和技術的廣泛性應用，借以實現政府社會治理能力的現代化。

[關鍵詞]大數據；政府社會治理；智慧治理

2012年3月，奧巴馬政府宣布啟動“大數據研究和發展計劃”，標志著大數據時代的來臨，2015年10月，黨的十八屆五中全會將大數據上升為國家戰略，這就意味著大數據在我國正式興起，大數據時代的最大特征是運用智能監測技術與精準的科學方法對各種有價值的數據進行更為深層次地收集和挖掘，目前已經廣泛應用于智能交通管理、能源動態監測、流動人口管理和食品安全監管等領域。為政府社會治理的創新帶來了機遇，同時也帶來了前所未有的挑戰，本文在詳細分析其利弊的基礎上，提出“智慧治理”的概念，認為它將成為大數據環境下政府進行社會治理創新的基本途徑。

一、大數據時代浪潮的興起

物聯網、云計算、移動互聯技術的發展，使人類進入了大數據時代，大數據這個概念并不是興起于近幾年，早在 1980 年，阿爾文·托夫勒在《第三次浪潮》一書中，將大數據稱為“第三次浪潮的華彩樂章”[1]。大數據研究的集大成者——舍恩伯格教授認為：所謂“大數據時代”，是指人類社會各類組織、各個領域廣泛地應用大數據技術的時代[2]。維基百科對它的界定是: “大數據指的是所涉及的數據量規模巨大到無法通過人工，在合理時間內達到截取、管理、處理并整理成為人類所能解讀的信息”。[3]作為網絡時代的產物，大數據具有多樣的數據類型(Velocity)、低密度的數據價值( Value)、海量的數據規模(Volume)和動態流轉的數據體系(Variety)四重特征。大數據浪潮的興起使世界各國紛紛利用大數據來提升國家治理能力，“得數據者得天下已經成為全球普遍共識”[4]。在中國，2013 年被稱為“大數據元年”。2014年工業和信息化部研究院出版了對大數據建設和規劃具有指導性意義的《大數據白皮書》。2015年召開的黨的十八屆五中全會提出我國要實施“互聯網+”行動計劃和國家大數據戰略。在地方政府層面，北京、貴州、廣州等多個省市發布了大數據發展戰略。大數據時代的到來改變了信息搜集和傳播模式，為政府社會治理帶來了機遇，同時也倒逼著傳統的社會治理體制、機制和治理模式進行變革。

二、 大數據時代政府社會治理面臨的困境與挑戰

大數據時代的來臨，為政府社會治理帶來了一定機遇；在以往的社會治理中，政府還主要是依賴抽樣、局部和片面數據，甚至在無法獲得實證數據時完全依賴經驗、假設、價值觀做出決策。大數據可以使政府掌握全面、完整和系統數據，推動政府由“經驗治理”向“數據治理”轉變；其次，大數據的核心是預測，大數據能在對數據進行有效處理的基礎上更為準確地發現事物發展的規律，可以推動社會治理模式由被動響應型治理向主動預見性治理變革；例如，2009 年爆發的甲型 H1N1 流感病毒，谷歌公司就是通過觀察人們在網上的搜索記錄，在流感爆發的幾周前，就判斷出流感的傳播來源，從而使公共衛生機構獲得了極有價值的數據信息，并快速地做出有針對性的決策。此外，在以往的社會治理過程中，條塊分割的體制壁壘導致政府各部門各自為政，缺乏協同合作意識，出現了大量的“信息孤島”現象。而大數據時代主張開放共享，社會治理大數據將成為公共資源，加大各政府之間及政府各部門之間的溝通協作，進而促進社會治理體制從“碎片化”向“網格化”轉變。然而，大數據本身就是一把“雙刃劍”，在為政府社會治理帶來前所未有的機遇的同時，也帶來了許多困境與挑戰。

(一) 大數據信息開放與隱私保護之間的矛盾

大數據改變了人們的思維方式和生產生活方式，人們通過對海量數據的交換和整合，為社會帶來“大知識、大科技、大智能、大利潤”等發展機遇[5]。由此可見，數據的開放、共享已經成為大數據應用的必然要求。然而，在以公開、透明、流通為特征的大數據時代，個人的隱私卻受到極大的威脅，公共領域的“公共性”與公眾個人領域的“隱私性”之間的界限變得越來越模糊和難以界定，以QQ、微信、微博為代表的社交網站，每時每刻都在記錄著人們的行為“軌跡”，Facebook對用戶的社交網絡了如指掌，亞馬遜能夠及時掌握消費者的購物習慣，2013 年斯諾登披露的美國國家安全局實施的“棱鏡計劃”，更是引發了人們對個人隱私安全的擔憂。因此，在大數據時代，如何在信息開放與隱私保護之間找到平衡點已成為政府社會治理急需解決的關鍵性問題。

(二) 大數據處理收益與成本之間的矛盾

以大數據為核心的思維和技術的廣泛性應用，能夠使政府摒棄直覺式和經驗式決策，大數據時代的政府治理可以通過對海量數據的收集、整合、分析來提升政府的預測與判斷能力，進而使決策更加科學和精準化。然而，大數據技術在為政府社會治理帶來巨大收益的同時，也引發了其在處理過程中需要花費更高社會成本的問題，一方面由于大數據的數據規模已經從TB級別升級到PB，而且大部分都為非結構化數據 ( 圖片、視頻、地理位置信息等)，需要配備更高級的云計算技術進行處理；另一方面，源于大數據具有碎片化、價值密度較低等特征，從海量的數據中往往只能提取出少量可利用的信息，導致政府出于“理性經濟人”的考慮，不愿意花費巨大成本挖掘少量有“含金量”的數據。

(三) 數據能力鴻溝與社會公平之間的矛盾

在大數據時代，數據資源成為核心資源，掌握了數據就意味著掌握了話語權，無法掌握數據的群體就有可能成為政府治理決策中的缺席者。截至2015年12月，中國網民規模達6.88億，其中農村網民占比28.4%，規模達1.95億，城鎮網民占比71.6%，規模為4.93億[6]，農村網民與城市網民的數量比例約為1∶2.5，農民等群體由于自身能力的有限及相關技術的缺乏，無法在網絡世界表達自己的意見和偏好，很可能會導致其在政府決策面前“集體失語”，導致其合理的公訴求得不到滿足，數據能力鴻溝造成的差別將成為繼城鄉差別、工農差別和腦體差別后的“第四大差別”。此外，隨著智慧城市的建立，農民和市民之間的信息技能差別將會越來越大，使得城鄉之間信息流動變得更加困難，導致兩極分化現象嚴重、“馬太效應”凸顯，嚴重制約著社會公平目標的實現。

(四)預判結果的特征與基本倫理標準之間的矛盾

大數據的核心特征是預測，大數據預測可以幫助保險公司、患者、銀行和顧客，但大數據不能提供因果關系，只注重相關關系，這往往限制了很多自由意志的表達，在司法領域尤為突出。在大數據時代， 美國30多個假釋委員正使用大數據來分析是釋放還是繼續監禁某人，越來越多的美國城市，都采用了“預測警務”來決定哪些街道、群體還是個人需要更嚴密的監控，僅僅是因為某算法系統指出他們更有可能犯罪。如果個人被追究責任只是因為一個可能永遠不會實施的行為，那么人們就失去了自由意志和自由選擇生活的權利。另外，對罪責的判定是基于對個人未來行為的預測，但基于未來可能行為之上的懲罰是對公平正義的褻瀆，因為公平正義的基礎是只有做了某事才需要對它負責。這否定了法律系統或公平正義的基石——無罪推定原則，為此，大數據預測必須要有倫理標準的干預，以提高司法領域及其他領域的自律性，避免大數據被濫用后果的發生。

三、智慧治理：大數據時代政府社會治理創新的路徑選擇

大數據作為互聯網時代的產物，其合理利用能夠推進社會體制、機制、能力和效能的創新。當大數據成為一種理念，貫穿于整個政府社會治理過程中時，將會出現一種新的治理模式，本文將其稱為“智慧治理”( intelligent governance )。智慧治理的思想來源于法國思想家?？绿岢龅?“Governmentality”一詞，從根本上來看，智慧治理即充分運用大數據的思維和理念，通過云計算、物聯網和大數據技術手段收集、監測、整合與社會相關的數據與信息，創新治理的方式和手段，提高決策的準確性和適用性，進而實現政府治理能力的現代化。

(一)智慧治理的主體：政府主導下的多元主體協作

傳統的社會治理是以政府為中心的集權式治理模式。政府將許多管不了、管不好、不該管的事務全部納入職能范圍內，從而出現了部門林立、機構臃腫的弊端。但隨著大數據時代的到來，大數據改變了信息收集和傳播的渠道，使權力出現了分散化趨勢，集權治理的模式出現了“治理失靈”的困境，倒逼著政府由封閉式治理向開放式治理轉變。正如米歇爾·克羅齊耶所說：“一個開放的系統要更加豐富多彩，同時也擁有更高的效能，因為與封閉的系統相比，它更為豐富多樣；而封閉的系統則更趨貧乏，因為它本身無論是在內部交往，還是在外部交往方面都少得可憐”。[7]在大數據背景下，政府首先應改變“以自我為中心”的行政思維方式，放棄把自己看成“全能政府”的定位，將社會能夠自行處理的事務歸還于社會；其次，應完善公民參與機制和信息公開機制，激發公民和社會組織參與公共事務治理的積極性和加大政府信息的透明度，充分利用大數據技術進行輿情分析，進而有效地降低社會矛盾發生的頻率。從根本上來看，只有積極探索多元主體協作共治的治理模式，充分利用云計算、物聯網、大數據技術，才是實現智慧治理的有效途徑。

(二)智慧治理的工具：云計算、物聯網、大數據的跨越式發展

“科學技術是第一生產力”，也是大數據時代政府社會治理能力提升的首要前提。大數據是一個包含互聯網、云計算、物聯網等多重要因素在內的數據分析和處理模式，其涉及技術層面包括數據獲取、挖掘、分析和存儲技術、數據安全技術、新型數據庫技術等多個領域。當下政府必須加大對物聯網、云計算等技術的投入與研發。確保政府的大數據管理和應用真正建在自主技術的根基上，借助物聯網技術，建設實時、自適應進行社會動態感知的感知系統；把傳感器和裝備嵌入到監測對象中，通過超級計算機和云計算將社會治理監測物聯網整合起來，建設具有高速度計算能力、海量存儲能力和并行處理能力的智能社會信息處理平臺，為最終實現政府的“智慧治理”提供平臺支撐與信息服務。

(三)智慧治理的過程：大數據環境下社會治理機制的重構

大數據作為一種理念和方法，彰顯了科技理性對于社會治理的重要性，而這種科技理性在政府社會治理中所能產生的作用和效果，則體現在其對社會治理機制的重構。一般而言，社會治理機制主要包括協同公眾參與機制、社會調控機制、社會收入分配機制、社會矛盾預警機制、社會保障機制、社會治安防控機制、社會應急機制等。從大數據角度看，社會治理是一個包括數據收集、數據整合、數據提煉、數據挖掘、數據分析、數據監測和數據評估與反饋的過程。相對于以往的社會治理機制而言，“大數據浪潮”下的社會治理的最大改變應在于“數據挖掘——進行量化分析——尋找相關關系——進行預測決策”的流程，在智能的數據處理技術的支撐下，將大數據的思維和理念貫穿于社會治理的過程中，可以將公眾參與機制多元化、政府決策機制科學化、公共服務決策機制精準化和風險應急機制前置化，提高政府的社會治理能力。

(四)智慧治理的保障：完善大數據應用的相關法律法規與人才培養機制

法治是智慧治理的前提和基礎，黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，我國大數據的挖掘與利用首先應當有法可依。在國家層面盡快制定《大數據發展促進條例》，健全數據安全等級保護、風險測評、應急防范等安全制度，明確不同層級政府部門在大數據發展中的定位。在數據收集的過程中，明確政府、市場與社會等各方責任權利與義務。此外，政府獲取公民個人信息不能超越合理范圍，應厘清公民知情權和隱私權的界限，建立符合我國國情的數據應用法律體系。其次，政府要加大對人才培養的投入力度，拓寬人才流通的渠道和創新人才培養機制。把大數據人才作為第一資源，鼓勵研究型大學設立大數據專業研究生課程、支持高校開設大數據相關專業、支持有條件的企業建立大數據工程中心，職業教育和培訓實習基地也應滿足社會治理領域的發展需要，形成政府、大學、企業合作，探索大數據人才培養模式，為實現智慧治理的治理精準化、精細化和科學化提供基礎保障。

四、結語

數據資源是第一資源，是政府進行社會治理的基礎和技術支撐，正如美國學者丹尼爾·埃斯蒂指出：“基礎數據驅動的決策方法，政府將更加有效率、更加開放、更加負責，引導政府前進的將是基于實證的事實，而不是意識形態，也不是利益集團在政府決策過程中施加的影響?！盵8]不可否認，大數據時代的來臨為政府社會治理帶來了巨大效益，能夠實現社會治理模式的“網格化”、社會治理機制的智能化和公共決策方式的科學化。然而，大數據畢竟還是一個技術工具，政府在充分挖掘數據價值的同時，需要更多地關注個人隱私、數字鴻溝、信息安全、與倫理價值標準的沖突等問題，尤其要防止出現“盲目崇拜數據”的傾向和“數據至上”的思想。本文提出的“智慧治理”要通過治理主體多元化、治理流程科學化、治理工具智能化和治理保障法治化來使政府社會治理的效能最大化，從而不斷推進國家治理能力和治理體系的現代化。

[參考文獻]

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[8]王小峰.大數據時代政府社會治理面臨的雙重境遇與突破路徑[J].領導科學,2016，(3)：18—20.

〔責任編輯：崔家善〕

[中圖分類號]D63

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)04-0022-04

[作者簡介]崔偉(1990—)，女，黑龍江齊齊哈爾人，碩士研究生，從事基層社會治理研究。

[收稿日期]2016-03-20

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