藏區治理體系現代化若干問題研究

文/陳井安 劉福敏

藏區治理體系現代化若干問題研究

文/陳井安 劉福敏

習近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上的講話中強調，“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”是黨的十八大以后黨中央提出的西藏工作重要原則，并指出，實現西藏和四省藏區長治久安，必須常抓不懈、久久為功，謀長久之策，行固本之舉。新中國成立以來特別是改革開放以來，西藏和四省藏區經歷了快速的現代化進程，藏區各族人民從相對封閉的部族宗教社會走向現代化的開放社會，從粗放的農牧生活走向市場化的現代經濟，從以宗教信仰為核心的文化走向多元文化。

由于特殊的地理區域、自然條件以及經濟社會、民族宗教等多種因素的影響，分裂勢力破壞活動和境外宗教勢力的滲透十分猖獗，對藏區人民的生產生活、社會穩定造成一定的影響，甚至對民族團結、邊疆安全和國家統一大局構成威脅。隨著西藏和四省藏區進入全面建成小康社會的決定性階段，當代藏區發展既面臨著一些傳統問題，又遇到了新的發展階段所帶來的新矛盾。根據西藏和四省藏區的特殊性因地制宜地推動構建藏區治理新的制度體系，非常重要且具有現實緊迫性。

藏區治理體系現代化的提出

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。藏區治理一直是國家治理的重點和難點。西藏和四省藏區轄區面積約占我國國土面積的五分之一，既是我國的邊疆重地，又是我國主要大江大河上游的生態屏障區和戰略資源儲備區。藏區治理不僅包括了政府治理、社會治理、市場治理等內容，還基于藏區的特殊性，融合了邊疆治理、宗教治理、民族治理等難點。習近平總書記2013年3月在十二屆全國人大一次會議中提出“治國必治邊，治邊先穩藏”的戰略思想，是在深刻洞察了藏區治理的重要性和特殊性的基礎上提出的真知灼見。

隨著西藏和四省藏區經濟社會的現代化轉型，藏區發展不僅受到許多傳統問題的制約，還面臨各種新問題、新矛盾、新挑戰，新舊問題交織，治理千頭萬緒。究其主要原因，還在于西藏和四省藏區現有的治理體系與其經濟社會發展不適應，治理體系不完善、治理水平不高，不能有效解決發展所面臨的問題，不能順利完成社會局勢的持續穩定、長期穩定、全面穩定的硬任務，不能強力支撐依法治藏、富民興藏、長期建藏的國家戰略目標的實現。

從治理理念來看，長期以“輸血式援藏”為主，維穩成為各級政府各項工作的重中之重。在新的歷史階段，還需激發藏區人民自身積極性“共同建藏”，增強藏區的“造血功能”，促進藏區的全面發展，實現長治久安。

從治理主體來看，西藏和四省藏區各類治理主體發育相對滯后。藏區基層政權和干部隊伍的治理意識較弱，要么停留在政府大包大攬、高壓管控的執政方式，要么將基層政府的職責移交給宗教人士，依法執政、協商共治等能力明顯不足；各類社會組織發育嚴重滯后，總量少、規模小、類型單一，且短期內加快發展的難度非常大，市場活力不足、發育緩慢；受西藏和四省藏區經濟社會發展水平制約，民眾的受教育水平普遍較低，難以適應建設民主法治國家的要求。

從治理手段來看，宗教過度介入政治和社會事務。近年來，西藏和四省藏區許多地方的宗教勢力在不同程度上介入政治生活和社會事務，個別地方甚至出現宗教勢力控制社會管理、干擾民眾日常生活等現象。由于當前藏區法律體系不完善，特別是執法難度較大，往往導致西藏和四省藏區的經濟、社會、政治問題不能夠嚴格依法治理，甚至經常被泛化為民族問題、宗教問題。

從治理績效來看，各級政府的治理績效與最終目標差距明顯。突出表現在制定的政策在落實上還有不銜接、不到位的現象，有的地方對中央政策選擇性執行、象征性執行甚至不執行。

在落實“四個全面”的歷史新階段，藏區治理迎來了新的契機。中央第六次西藏工作座談會，總結中國共產黨60多年的實踐，形成了“六個必須”治藏方略，在治理理念、治理手段、治理目標等方面都體現了新思路，必將有力推進藏區治理體系的現代化，提高西藏和四省藏區各級政府的治理能力。

藏區治理體系現代化的豐富內涵

十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，目前已經成為學術界重要的研究命題。當前關于國家治理體系現代化的研究，既有共識，也有分歧。其共識在于，均認同治理體系現代化，主要是指制度現代化，特別是政治制度現代化。而對于“國家治理體系現代化”這一概念的內涵及理論框架，還沒有達成一致的意見，只是基本贊同國家治理體系包括價值、制度、組織、機制等幾個方面，國家治理體系現代化就是在現代治理理念的影響下推動國家治理體系價值與技術的統一，構建科學化、民主化、法治化的政治制度體系。

藏區治理體系現代化研究是一個嶄新的研究命題。當前我國藏區因特殊的經濟社會發展階段、特殊的宗教歷史文化傳統、特殊的地理位置和生態環境，又導致藏區治理體系現代化具有一定的特殊性。因此，這就決定了藏區治理體系現代化與我國其他地區治理體系的現代化是不同水平的現代化。盡管如此，以現代治理理念構建實現治理范式轉型、推進治理能力提升，是處于不同經濟社會發展階段的政治共同體所追求的一般性目標。作為人類政治文明的產物，現代化的治理體系理應成為我國藏區治理的發展目標；治理理念的現代化、治理主體的多元化、治理結構的民主化、治理手段的綜合化，理應是藏區治理體系現代化所追求的一般性目標。只有把一般性和特殊性有機結合起來，才能構建一個科學化、民主化、法治化的藏區治理體系，推動實現藏區治理體系現代化。

——有別于內地，西藏和四省藏區最大的特殊之處就是宗教文化對政治生活和世俗生活的滲透。宗教從來都是西藏和四省藏區發展所面臨的最突出的問題，在后達賴時期，其重要性更為凸顯。

——有別于內地將行政權延伸到基層自治組織的創新做法，藏區行政事務“托底”是與藏區群眾最為接近、處于行政權末端的基層政權。因此，必須進一步加強藏區基層政權建設，使其有足夠的事權和財權來履行職責，提高治理能力。

——有別于內地以推進政府職能轉變為抓手推進改革，藏區治理體系現代化首先要求優化治理手段、提高公共服務效能，且藏區各級政府在維穩、邊疆安全等方面的職能不能被弱化。

——有別于內地以政府引導社會組織健康有序發展的思路，藏區社會力量的培育必須由政府主導，由政府穩妥有序地推進社會組織健康發展。

——有別于內地的依法治理，依法治藏的特殊性還體現在對藏區習慣法的合理利用，將習慣法中適應藏區治理體系現代化的部分納入藏區法律框架，形成完整的、符合藏區實際的法律體系。

推進藏區治理體系現代化亟須重點突破的五個方面

推進藏區治理體系現代化是一個長期的過程。當前，不求抓住藏區治理體系的方方面面，而是抓其重點擊其要害，其思路為：以剝離宗教在政治生活中的權威為切入點，推進藏區治理體系現代化建設；以加強基層政權的建設、提升干部能力和穩步培育社會組織健康有序成長為主要內容，填補剝離宗教影響之后形成的權力真空；強化法治手段的運用，完善藏區法律體系，使多元治理主體的權力邊界和行為準則都在法律規范之下。在這一思路之下，藏區治理中的宗教作用，藏區基層政權建設研究，藏區干部能力建設，藏區社會組織的孵化、增能和有效管理，藏區依法治理面臨的突出難題與解決路徑等五個方面，就成為當前推進藏區治理體系現代化亟須重點突破的問題。

藏區治理體系現代化中的宗教作用。在藏區治理體系現代化建設中，宗教是最為獨特、最為重要的因素。在現代社會，隨著社會的轉型，藏傳佛教的傳播表現出了功能的雙重性。如何有效發揮宗教促進西藏和四省藏區經濟社會健康發展的正向作用，是推進藏區治理體系現代化的切入點。當今世界，宗教是一種相當普遍、影響深遠的意識形態，對國家治理產生著重大影響。從世界范圍來看，歐洲文藝復興以來推行政教分離，就是引導宗教發揮積極作用的有效經驗。將宗教與政治徹底分開，宗教回歸于關注人的內心世界，不干預國家政治，這樣既能保障宗教信仰自由，又可以引導宗教發揮恰當的作用。推進藏區治理體系現代化，首先就要從歷史和現實的角度來研究西藏和四省藏區的宗教，系統梳理藏區宗教（主要是藏傳佛教）在藏區治理方面取得的經驗和教訓，根據藏區治理體系現代化的新要求，探討宗教推進藏區治理體系現代化的有效路徑和方式，尋找宗教教義與藏區治理體系的契合點，推動藏區治理的現代化進程。

藏區基層政權建設。加強基層政權建設，是優化藏區治理結構的重要突破口。在藏區治理體系現代化進程中，基層政權建設起著至關重要的作用，是整個治理體系的“牛鼻子”。相對于非民族自治地方的基層政府健全宏觀調控體系、加強市場監管、加強社會管理、強化公共服務的主要職能，藏區基層政權的主要職能則側重于維護邊疆穩定、促進民族融合、引導宗教發展、加強生態建設等等，面臨的矛盾繁雜、困難較多。藏區基層政權的執政能力面臨著極大的考驗，一些基層政府甚至把屬于政府職能范圍內的工作移交給寺廟，導致一些地方的宗教勢力過度介入政治生活和社會事務。推進藏區治理體系現代化，必須深刻分析藏區基層政權建設的特殊性，聚焦當前藏區基層政權建設中存在的種種問題，以及其對藏區治理體系現代化建設的制約，積極探索藏區基層政權建設的模式和路徑，努力提高藏區基層政權的治理能力。

藏區干部能力建設。強化干部隊伍能力建設，是推進藏區治理體系現代化的主體基礎。干部隊伍是黨和政府治理藏區的核心主體，是反分裂、促發展的直接組織者與關鍵力量，干部形象是增強藏區民眾國家認同的基礎。藏區干部能力建設在藏區發展與穩定中的基礎地位與重要作用，是藏區治理體系現代化建設的核心問題。然而，在藏區干部隊伍建設中，從錄取、培訓到交流、激勵等多個環節中都存在一些特殊的問題和矛盾，如藏區干部錄取條件低、交流渠道少、安心工作難等等。從長遠來看，都不利于激發藏區干部的主動性。在推進藏區治理體系現代化的總體視域下，應把握藏區干部能力建設的現狀與存在的突出問題，分析推進藏區治理體系現代化對藏區干部能力建設提出的新目標、新要求，探討加強干部能力建設的可行途徑，為促進藏區經濟社會跨越式發展與長治久安提供有益的參考。

藏區社會組織的孵化、增能和有效管理。社會組織的培育和規范發展是培育西藏和四省藏區多元治理主體、增進藏區治理社會資本的重要途徑。社會組織在現代治理體系中的重要作用已得到普遍認同。大量研究證實，發展成熟的社會組織體系，是治理體系現代化有機體中的重要主體，將成為政府治理的重要補充，發揮維護公民合法權益、調解社會矛盾的基本功能，成為社會經濟發展不可或缺的助推力量。當前，藏區各類社會組織發育嚴重滯后，呈現出總量少、規模小、類型單一、發育緩慢的特點。藏區經濟組織初具規模，帶動了當地群眾的就業，但市場活力還不足。要在全面梳理藏區社會組織現狀的基礎上，對當前藏區社會組織運作邏輯及發展困境作系統評估，揭示藏區社會組織在整個治理體系“失能”的結構性根源，探尋有利于藏區社會組織孵化、增能和管理的有效途徑，進而充分發揮社會組織在藏區治理中的應有功能。

藏區依法治理面臨的突出難題與解決路徑。“法治”是現代社會基本的治理手段。藏區治理體系現代化過程是藏區治理結構優化和功能再造的過程。在這個過程中，依法治理是不可或缺的重要手段和重要保障。在推進藏區治理體系現代化進程中加快法治建設、全面落實依法治藏是實現中央治藏戰略目標的制度保障。然而，當前推行依法治藏面臨著許多難題，如藏區人民習慣于通過習慣法來調節民事糾紛，基層法院的主要職能是維穩；不論是干部隊伍還是普通群眾，法治意識都非常薄弱；普法教育面臨著雙語人才短缺的困難等等。要實現藏區治理體系現代化，必須把握住藏區依法治理這個保障。要在系統分析藏區治理體系現代化與藏區依法治理之間內在聯系的基礎上，準確把握藏區依法治理的基本內涵和重要意義，通過對西藏和四省藏區依法治理現實狀況的實證分析，剖析影響藏區依法治理面臨的突出難題，進而提出具有針對性的解決之策，通過“法治”來推動我國藏區治理體系現代化建設。

特別需要強調的是，由于藏區治理體系現代化建設是一個較長時期的過程，涉及多個利益主體、不同利益群體的利益，尤其需要把握好以下原則。第一，注重強化中央政府的推動作用，同時充分發揮地方政府的積極性；第二，注重強化各級政府的主導作用，同時充分發揮社會的積極性；第三，注重強化藏區治理體系的整體設計，同時要對西藏與其他四省藏區進行分類指導。

陳井安，四川省社會科學院黨委副書記，四川省康藏研究中心主任、研究員。劉福敏，四川省社會科學院副研究員，四川大學公共管理學院博士研究生。（責任編輯/凌云 設計/毛艷梅）