新形勢下環(huán)評機(jī)構(gòu)管理的思考

李衛(wèi)波，侯可斌

（1.中國運(yùn)載火箭技術(shù)研究院環(huán)境影響評價與監(jiān)測中心 北京航天計量測試技術(shù)研究所，北京 100076；2.北京市環(huán)境影響評價評估中心，北京 100161）

新形勢下環(huán)評機(jī)構(gòu)管理的思考

李衛(wèi)波1，侯可斌2

（1.中國運(yùn)載火箭技術(shù)研究院環(huán)境影響評價與監(jiān)測中心 北京航天計量測試技術(shù)研究所，北京 100076；2.北京市環(huán)境影響評價評估中心，北京 100161）

新環(huán)評機(jī)構(gòu)管理辦法的實施，打破了現(xiàn)有環(huán)評機(jī)構(gòu)的管理模式，為行業(yè)整改發(fā)展帶來了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。正確解讀新辦法推行的環(huán)評機(jī)構(gòu)發(fā)展方向，才能為機(jī)構(gòu)長遠(yuǎn)發(fā)展帶來可能。環(huán)評機(jī)構(gòu)對專業(yè)化與規(guī)模化的解讀需要從制度與隊伍建設(shè)兩方面入手；環(huán)保部門需要重視環(huán)評審批過程與環(huán)評機(jī)構(gòu)管理之間的聯(lián)系，以誠信管理為手段，以推動環(huán)評機(jī)構(gòu)提高質(zhì)量為目標(biāo)，促進(jìn)環(huán)評市場規(guī)范完善，為行業(yè)良性發(fā)展打下基礎(chǔ)。

環(huán)境影響評價；機(jī)構(gòu)；管理

為加強(qiáng)建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理，提高環(huán)評質(zhì)量，維護(hù)行業(yè)秩序，環(huán)保部于2015年10月修訂出臺《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第36號）（以下簡稱《辦法》），同時配套印發(fā)了6個相關(guān)規(guī)范性文件，細(xì)化了環(huán)評機(jī)構(gòu)的從業(yè)要求[1]。《辦法》及配套文件的出臺，重新規(guī)定了環(huán)評行業(yè)的從業(yè)準(zhǔn)則，為整個行業(yè)的發(fā)展帶來了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。對環(huán)評機(jī)構(gòu)來說，需要在《辦法》的框架下，尋求適合本機(jī)構(gòu)發(fā)展的途徑，提升發(fā)展空間。《辦法》還規(guī)定了地方環(huán)保部門環(huán)評資質(zhì)管理職責(zé)，各級環(huán)保部門需要建立相應(yīng)的環(huán)評資質(zhì)管理體系，通過環(huán)評從業(yè)行為的規(guī)范，以調(diào)控市場發(fā)展方向。

1 機(jī)遇與挑戰(zhàn)

1.1 機(jī)遇

對環(huán)評機(jī)構(gòu)來說，未來的環(huán)評市場將更加開放，《辦法》第四十一條明確規(guī)定，地方環(huán)保部門不得設(shè)置條件限制環(huán)評機(jī)構(gòu)承接本行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)項目環(huán)評文件工作；環(huán)評工程師個人資質(zhì)延續(xù)不必提供業(yè)績，該要求更加符合實際，有助于推動工程師簽字負(fù)責(zé)制度落到實處。這些利好為環(huán)評機(jī)構(gòu)的發(fā)展帶來了機(jī)遇。

配套文件之一的《現(xiàn)有建設(shè)項目環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)資質(zhì)過渡的有關(guān)規(guī)定》，鼓勵現(xiàn)有性質(zhì)為事業(yè)單位的環(huán)評機(jī)構(gòu)通過改制形成企業(yè)法人類型的環(huán)評機(jī)構(gòu)，推進(jìn)符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，更好地適應(yīng)未來的市場需求。

1.2 挑戰(zhàn)

環(huán)評機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的資金門檻降低（不設(shè)置注冊資金與固定資產(chǎn)要求），環(huán)評從業(yè)隊伍將進(jìn)一步擴(kuò)大，市場競爭將更加激烈；對于環(huán)評工程師的數(shù)量要求增多，使得市場上的自由環(huán)評工程師更加炙手可熱，環(huán)評機(jī)構(gòu)的人員成本也將增加，這是新《辦法》下環(huán)評機(jī)構(gòu)長遠(yuǎn)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。

1.3 出現(xiàn)的問題

推動環(huán)評機(jī)構(gòu)企業(yè)化，可促使環(huán)評機(jī)構(gòu)更好地適應(yīng)市場特點，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，提高生存能力。在環(huán)評工程師數(shù)量要求增多的情況下，環(huán)評機(jī)構(gòu)面臨人員成本增加的挑戰(zhàn)。因此，擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍和提高業(yè)務(wù)量已成為很多環(huán)評機(jī)構(gòu)解決該問題的首選方案。有的環(huán)評機(jī)構(gòu)采取了地域擴(kuò)張的策略，建立分公司或辦事處，一方面可緩解環(huán)評工程師數(shù)量要求增多帶來的壓力，另一方面也擴(kuò)大了公司業(yè)務(wù)開展的地域范圍。這種發(fā)展模式符合現(xiàn)行辦法要求，適應(yīng)市場規(guī)律。但該模式也存在一些問題：如對于環(huán)評機(jī)構(gòu)來說，業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)張并不代表管理的同步跟進(jìn)，且這種跨地域的管理成本遠(yuǎn)較本地管理的成本高，因此，很多環(huán)評機(jī)構(gòu)選擇了松散管理的模式。但這種管理上的放松為環(huán)評機(jī)構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展埋下了隱患，如出租、出借資質(zhì)，甚至有的機(jī)構(gòu)都無法掌控簽章與資質(zhì)的使用情況。對于環(huán)保部門來說，對環(huán)評機(jī)構(gòu)

的管理難度加大，尤其對分支機(jī)構(gòu)的相關(guān)情況更難掌握。由于人員經(jīng)常變動，地方環(huán)保部門無法及時掌握環(huán)評公司的最新情況；分支機(jī)構(gòu)通常在地方只有少數(shù)的環(huán)評專職技術(shù)人員，技術(shù)力量不足導(dǎo)致環(huán)評文件質(zhì)量難以保證，在審批過程中的修改反復(fù)較多。

2 《辦法》解讀

根據(jù)《辦法》第五條，國家鼓勵環(huán)評機(jī)構(gòu)專業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展，形成一批區(qū)域性和專業(yè)性技術(shù)中心。該條文表明環(huán)評機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向為專業(yè)化和規(guī)模化。專業(yè)化和規(guī)模化是促進(jìn)環(huán)評行業(yè)良性發(fā)展的有效途徑，但若對專業(yè)化和規(guī)模化產(chǎn)生誤讀，容易產(chǎn)生偏離《辦法》初衷的發(fā)展模式（如松散管理的地域擴(kuò)張）。因此，正確解讀專業(yè)化和規(guī)模化是走好環(huán)評資質(zhì)管理的第一步。

專業(yè)化是環(huán)評立業(yè)的根本，若無專業(yè)性，環(huán)評存在的意義及效用將受到質(zhì)疑。但在市場條件下，追求利益是環(huán)評企業(yè)的本性，追求效率是建設(shè)單位的目標(biāo)，專業(yè)化成為市場環(huán)境下不被重視的邊緣因素。對于專業(yè)化的認(rèn)識，更多體現(xiàn)在對編制的環(huán)評文本專業(yè)技術(shù)性的認(rèn)識上。

環(huán)評文件是根據(jù)環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則編制的技術(shù)文本，其專業(yè)技術(shù)性主要體現(xiàn)在文本內(nèi)容的可靠性、科學(xué)性及實用性上。1）可靠性主要是指環(huán)評文件內(nèi)容真實、客觀、可信，包括：環(huán)評文本以公正、客觀的態(tài)度編制，不受建設(shè)單位影響，不因利好審批的因素而刻意“編造”，同時，調(diào)查（現(xiàn)狀調(diào)查、現(xiàn)有工程分析等）過程與結(jié)果真實、全面，收集的數(shù)據(jù)真實可信；可靠性是環(huán)評文本的基礎(chǔ)，簡而言之，環(huán)評文件內(nèi)所有內(nèi)容為真實表達(dá)，沒有刻意篡改、沒有虛假編造；2）科學(xué)性主要指環(huán)評文件應(yīng)符合科學(xué)的準(zhǔn)則，這是專業(yè)性的精髓。科學(xué)性體現(xiàn)在：環(huán)評文本編制的內(nèi)容具有邏輯性；重要參數(shù)有來源或依據(jù)，且具有可引用性；對于關(guān)鍵問題的把握與分析應(yīng)清楚，具有說服力；3）實用性是環(huán)評文件技術(shù)分析論證的最終成果體現(xiàn)，主要指環(huán)評文本的內(nèi)容具有針對性和可行性。針對性是指環(huán)評文本的內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)項目特征，避免采用模板盲目套用；可行性是指所提的環(huán)保措施應(yīng)在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上可行。

環(huán)評機(jī)構(gòu)規(guī)模化的最明顯特征是環(huán)評工程師的需求數(shù)量增多，為此，很多環(huán)評機(jī)構(gòu)開始在各地招攬地方環(huán)評工程師，實現(xiàn)了“名義”上的工程師數(shù)量增長。但這種規(guī)模化發(fā)展與環(huán)評機(jī)構(gòu)專業(yè)實力之間的關(guān)系并不明顯。規(guī)模化更多的是指環(huán)評機(jī)構(gòu)在擴(kuò)大環(huán)評工程師隊伍的基礎(chǔ)上，還同時做到以下方面：1）通過人員配備的增多，形成合力，承接復(fù)雜項目的環(huán)評任務(wù)；2）通過不同專業(yè)人員的配置，豐富機(jī)構(gòu)整體專業(yè)能力，機(jī)構(gòu)內(nèi)形成交流、培訓(xùn)機(jī)制，發(fā)揮人員優(yōu)勢形成良好的學(xué)術(shù)氛圍，增強(qiáng)專業(yè)性；3）通過人員分工，形成專業(yè)化更高的課題小組，避免環(huán)評工程師人數(shù)少而導(dǎo)致出現(xiàn)專業(yè)力量不集中的問題；4）發(fā)揮人員優(yōu)勢，在機(jī)構(gòu)內(nèi)建立完善的審查機(jī)制，避免因工程師人數(shù)較少而產(chǎn)生報告互審、水平難以提高等問題。

3 環(huán)評機(jī)構(gòu)建設(shè)思考

以專業(yè)化與規(guī)模化為發(fā)展戰(zhàn)略，環(huán)評機(jī)構(gòu)可以實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展。對于專業(yè)化的建設(shè)，環(huán)評機(jī)構(gòu)可從以下方面入手：1）建立質(zhì)量控制體系，提高質(zhì)量審核深度，如對審核人員的設(shè)置提出要求；2）注重知識積累，加強(qiáng)新知識的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，注重先進(jìn)工具和手段的利用；3）注重專家型人才的培養(yǎng)；4）加強(qiáng)科研創(chuàng)新研究，提高解決復(fù)雜問題的能力。專業(yè)化的建設(shè)，一是要求環(huán)評機(jī)構(gòu)具備相應(yīng)的能力水平，二是要求建立相應(yīng)的保障制度。

對于規(guī)模化建設(shè)，環(huán)評機(jī)構(gòu)可從以下方面入手：1）進(jìn)行自我識別，分析能力水平，判斷能力優(yōu)勢與不足，確立市場定位；2）根據(jù)能力水平分析與市場定位，建立專業(yè)、能力相配合的環(huán)評隊伍，實現(xiàn)專業(yè)化與規(guī)模化的呼應(yīng)；3）完善環(huán)評相關(guān)管理制度（檔案制度、證書印章管理制度、分支機(jī)構(gòu)管理制度、合同制度、工程師簽字制度、質(zhì)量控制制度等[2]）。規(guī)模化建設(shè)，一是要求環(huán)評機(jī)構(gòu)要在自身分析與定位的基礎(chǔ)上進(jìn)行針對性的“擴(kuò)張”，避免單純的“數(shù)量”增長，二是要求環(huán)評機(jī)構(gòu)通過制度控制規(guī)模擴(kuò)張帶來的風(fēng)險。

4 關(guān)于環(huán)保管理部門

4.1 加強(qiáng)環(huán)評文件審批過程中的資質(zhì)管理

目前環(huán)評文件審批過程中，審批人員通常將重心放在審查項目環(huán)境可行性和環(huán)評文件質(zhì)量上，且由于大多數(shù)審批人員對于環(huán)評資質(zhì)管理相關(guān)要求認(rèn)識不足，資質(zhì)管理在環(huán)評審批的環(huán)節(jié)容易脫節(jié)，因此，加強(qiáng)環(huán)評文件審批過程中的資質(zhì)考核管理是強(qiáng)化環(huán)評機(jī)構(gòu)地方管理職責(zé)的重要途徑，主要包括：1）環(huán)評文件的形式審查、合同簽訂規(guī)范性審核和環(huán)評工程師簽字負(fù)責(zé)制度落實審查。2）對于環(huán)評工程師簽字負(fù)責(zé)制度落實情況審查，《辦法》第二十五條提出“編制主持人和主要編制人員應(yīng)當(dāng)在名單表中簽字”。簽字并不僅僅是審核環(huán)評文本

編制人員是否為本人簽字、手簽等形式要求，更重要的是審核簽字人對所編制內(nèi)容的負(fù)責(zé)程度，如在現(xiàn)場踏勘階段，項目負(fù)責(zé)人應(yīng)能詳細(xì)介紹項目的周邊環(huán)境情況；評審會階段，項目負(fù)責(zé)人及相關(guān)章節(jié)編制人員，應(yīng)能準(zhǔn)確回答專家提出的問題；項目修改階段，項目負(fù)責(zé)人應(yīng)作為主要聯(lián)系人與審批人員做好溝通，并組織本單位的相關(guān)技術(shù)人員對編制的環(huán)評文本內(nèi)容進(jìn)行修改完善。

4.2 建立誠信管理體系

《辦法》第三十九條提出，“環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)建立環(huán)評機(jī)構(gòu)及其環(huán)境影響評價工程師誠信檔案”。各級環(huán)保部門有職責(zé)建立住所在本行政區(qū)域和在本行政區(qū)域內(nèi)開展業(yè)務(wù)的環(huán)評機(jī)構(gòu)的檔案系統(tǒng)。建立誠信檔案的主要目的是發(fā)揮社會輿論作用，通過信息公示，引導(dǎo)建設(shè)單位通過環(huán)評機(jī)構(gòu)的信用評價選擇被委托方，發(fā)揮市場的導(dǎo)向作用。同時，可通過多級聯(lián)動，形成規(guī)范環(huán)評市場的管理網(wǎng)。在省級范圍內(nèi)，可建立“省-市-縣”三級環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理體系，在本省實現(xiàn)環(huán)評資質(zhì)管理信息聯(lián)通，發(fā)揮管理互動作用。

4.3 重視環(huán)評文件質(zhì)量考核

《辦法》第三十六條給出了環(huán)評文件質(zhì)量問題的6種情形，這6種情形是環(huán)評文件不容出現(xiàn)的“原則性”問題。專業(yè)性的要求貫穿于整個環(huán)評文本，《辦法》所列的6種情形難以涵蓋所有的“不專業(yè)”情形，因此，各審批部門可根據(jù)對專業(yè)性的認(rèn)識，提出相應(yīng)的環(huán)評文本編制的基本要求，向環(huán)評機(jī)構(gòu)傳達(dá)，逐步提高環(huán)評文本編制質(zhì)量。

懲罰措施通常具有“剛性”，配合其他“柔性”措施，具有促進(jìn)環(huán)評機(jī)構(gòu)主動提高專業(yè)化水平的效果：1）向環(huán)評機(jī)構(gòu)提供專業(yè)進(jìn)步的機(jī)會，如培訓(xùn)、科研課題等，驅(qū)動環(huán)評機(jī)構(gòu)主動參與專業(yè)技能增長活動；2）充分發(fā)揮市場的引導(dǎo)作用，將環(huán)評機(jī)構(gòu)質(zhì)量同審批掛鉤，將環(huán)評文件質(zhì)量情況及存在的問題通報給建設(shè)單位，甚至向社會公布；3）引入質(zhì)量退出機(jī)制等。

5 結(jié)語

《辦法》的頒布，為環(huán)評市場的變革帶來契機(jī)。面臨新的形勢，如何提高在市場上的生存能力已成為環(huán)評機(jī)構(gòu)急需解決的問題。專業(yè)化和規(guī)模化是確保環(huán)評機(jī)構(gòu)長遠(yuǎn)發(fā)展的有效保障。但對于專業(yè)化和規(guī)模化的理解，一些環(huán)評機(jī)構(gòu)容易產(chǎn)生“市場化”的誤讀，為機(jī)構(gòu)長遠(yuǎn)發(fā)展帶來隱患。因此，環(huán)評機(jī)構(gòu)應(yīng)深入理解《辦法》的內(nèi)涵，以提高環(huán)評文件質(zhì)量為目標(biāo)，打造專業(yè)能力強(qiáng)、行業(yè)優(yōu)勢明顯的環(huán)評隊伍。

目前，環(huán)評行業(yè)的自律機(jī)制尚未形成，行業(yè)準(zhǔn)則與規(guī)范尚不健全，在推進(jìn)環(huán)評行業(yè)市場化過程中不可避免會走一些彎路，因此，加強(qiáng)市場監(jiān)督與指導(dǎo)是環(huán)保部門管理的重點。環(huán)評審批過程中的環(huán)評資質(zhì)管理豐富了環(huán)評機(jī)構(gòu)管理手段，實現(xiàn)了環(huán)評審批與資質(zhì)管理的結(jié)合，將管理的效用最大化；誠信體系將機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)與“業(yè)務(wù)”相結(jié)合，發(fā)揮了市場導(dǎo)向作用，意在增強(qiáng)環(huán)評機(jī)構(gòu)對機(jī)構(gòu)榮譽(yù)的重視；環(huán)評文件質(zhì)量是環(huán)評成果的最終體現(xiàn)，以環(huán)評文件質(zhì)量為落腳點，加強(qiáng)質(zhì)量考核同機(jī)構(gòu)管理的聯(lián)系，可改變環(huán)評機(jī)構(gòu)對質(zhì)量重視程度不夠的狀況。

[1] 孫鈺． 深入推進(jìn)環(huán)評管理改革創(chuàng)新[J]． 環(huán)境影響評價，2015，37（6）： 27-29．

[2] 侯可斌，楊芳，李衛(wèi)波，等．環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)建設(shè)的思考與建議[J]．環(huán)境保護(hù)，2013（22）： 42-44．

Consideration on EIA Institution Management Under New Situation

LI Wei-bo1, HOU Ke-bin2
(1. Environmental Impact Assessment and Monitoring Centre for China Academy of Launch Vehicle Technology Beijing Aerospace Institute for Metrology and Measurement Technology, Beijing 100076; 2.Beijing Municipal Appraisal Centre of Environmental Impact Assessment, Beijing 100161, China)

EIA institutions interpret the specialization and scale from two aspects: system construction and team building. The environmental protection departments should pay attention to the relationships of EIA approval process and EIA institutions management. By taking the integrity system as a mean and by driving the EIA institutions to improve quality as a target, EIA institutions promote the EIA market to become norm and perfection and lay a foundation for the healthy development of the industry.

environmental impact assessment; institution; management

X820.3

A

1006-5377（2016）11-0020-03