論公共服務視角下的環境監測市場化改革

白 煜，張曉麗，閆 駿，黃 薇，王 靜，封 雪

（1.中國環境監測總站，北京 100012；2.環境保護部環境規劃院，北京 100012；3.中國環保產業協會，北京 100037；4.北京中環格億技術咨詢有限公司，北京 100012；5.國家林業局北方航空護林總站，哈爾濱 150027）

?

論公共服務視角下的環境監測市場化改革

白 煜1，張曉麗2，閆 駿3，黃 薇4，王 靜5，封 雪1

（1.中國環境監測總站，北京 100012；2.環境保護部環境規劃院，北京 100012；3.中國環保產業協會，北京 100037；4.北京中環格億技術咨詢有限公司，北京 100012；5.國家林業局北方航空護林總站，哈爾濱 150027）

摘 要：長期以來，我國實行的是由政府有關部門為主導開展環境監測活動的單一管理體制。在環境保護領域日益擴大、環境監測任務快速增加和環境管理要求不斷提高的情況下，推進環境監測市場化已迫在眉睫。從我國政府購買服務面臨的實際情況分析，理清環境監測領域中政府與市場之間的權責關系，結合環境監測市場化發展中的問題提出了建議。

關鍵詞：環境監測；市場化；市場機制；監管

1　前言

隨著經濟的快速發展，我國環境問題日益突出，環境保護形勢異常嚴峻。以空氣質量為例，2014年《中國環境狀況公報》顯示，國內開展空氣質量新標準監測的161個城市中，僅有16個城市的空氣質量年均值達標，145個城市的空氣質量超標。環保、節能減排已成為全社會關注的熱點。據有關分析，我國公眾的環境意識總體水平呈現加速上升的趨勢，從1998年至2007年，公眾的環境意識增長率為18%[1-2]。

作為污染物控制的重要檢查和監測手段，以及在反映環境變化規律，保護和改善生態環境、為政府環境政策和環境管理執法提供科學依據、向社會公眾提供優質環境服務、實現生態和社會的可持續發展等方面，環境監測都發揮著重要的作用。因此，環境監測行業也越來越受到重視。目前，我國已形成了“國家-省、直轄市-地級市-縣”4級環境監測體系。“十一五”期間，全國已建環境監測站2299個，環境監測機構約2656個，監測人員約6萬多人[3]，已初步建成了覆蓋全國的國家環境監測網。

然而，長期以來環境監測被視作一項政府行為，無論在監測機構的設置方式上，還是在監測工作的運作方式上，以及監測工作的管理手段上，都具有濃厚的行政色彩[4]，加之我國的環境監測體制深受傳統制度的影響，缺乏競爭機制、環境監測效率低、質量不高、沒有內在運行動力等問題突出。因此，推進環境質量監測等領域的政府購買服務，理清政府與市場之間的權責關系，積極引入市場機制，將環境監測市場化，使我國的環境監測工作滿足環境管理的需要，已勢在必行。

2　環境監測市場化相關概念解析

2.1環境監測市場化理論基礎

公共服務的涵義十分廣泛，從公共權力和公共資源的投入角度出發，公共服務定義為：“籌集和調動社會資源，通過提供公共產品（包括水、電、氣等具有實物形態的產品和教育、醫療、社會保障等非實物形態的產品）這一基本方式來滿足社會公共需要的過程”[5]。而環境監測通過環境質量評價、尋找污染源控制污染、研究環境容量、預測預報環境質量等方式，達到保護人類健康、保護環境、合理使用資源等目的的公共服務，是公共服務的組成部分。

20世紀80年代以來，西方發達國家掀起了一場行政改革浪潮，公共服務市場化、地方政府分權化和執行機構自主化是這場行政改革的三大主題，其中最核心的主題就是公共服務市場化。所謂政府公共服務市場化就是要在公共服務中引入市場機制，用市場機制來改善政府的公共服務，以降低公共服務成本，提高公共服務的質量和效率[6]。而當前我國公共服務市場化面臨的實質性問題之一即是環境監測市場化改革。為全面深化生態文明體制改革，促進環境監測市場化改革，2015年初，根據《環境保護法》和國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》精神，環境保護部發布了《關于推進環境監測服務社會化的指導意見》，旨在引入競爭機制，打破壟斷。引導社會力量廣泛參與環境監測，規范社會環境監測機構行為，促進環境監測服務社會化、多元化良性發展。

2.2環境監測市場化內涵分析

與傳統政府壟斷模式相比，環境監測市場化由于引入了市場競爭機制而改變了以往單一的政府供給格局，實現了環境監測服務的多元供給，為政府以更高效更經濟的方式履行環境監測職能提供了可能。環境監測市場化方案在主體、形式、運作等方面，都體現了與政府壟斷環境監測不同的特點。

（1）主體多元性。文森特·奧斯特羅姆指出：“每一個公民都不由‘一個’政府服務，而是由大量的各不相同的公共服務產業所服務。大多數公共服務產業都有重要的私人成分”[7]，政府已不再是環境監測服務的唯一提供者，隨著市場競爭機制的引入，公共服務主體上呈現出一元主體向多元主體發展的特點，環保部門、環境監測部門、社會環境監測服務機構構成一個互動化、網絡化的行動結構。

（2）服務競爭性。傳統政府壟斷模式的特征是壟斷取代競爭，而環境監測市場化的推行則取決于市場競爭機制的完善程度。“任何民營化努力的首要目標也是將競爭和市場力量引入到公共服務、國企運營和公共資產利用過程中”[8]。一直以來，我國的環境管理部門和環境監測站是環境監測的主體，管理部門是規則的制定者，監測站是社會監測機構的監督者和執行者，缺乏競爭機制，導致人力、物力等監測資源缺乏，監測水平難以得到提升。2008年，長沙市環境保護局對機動車尾氣監測實行了社會化運營改革，委托湖南恒凱環保科技投資有限公司作為第三方運營試點公司對機動車尾氣進行監測，標志著長沙市環境監測開始向社會化第三方公司進行轉移。北京、山東、廣東等省市也陸續開始了環境監測市場化的有益嘗試，引入競爭機制，能促進環境監測服務質量的提高。

（3）責任監督性。以往環保部門及環境監測站既充當服務的決策者又充當服務的提供者，這種雙重身分決定了政府往往難以對自身提供的服務實施有效的監督，環境監測服務的效果和質量無法保證。實施環境監測市場化，環保部門通過制定行業服務標準或依據合同等，對社會環境監測機構的服務效果和質量進行監管和評估，實現了內部監督向外部監督的轉變。

3　環境監測的市場化路徑

環境監測市場化的實質就是要引入競爭機制，讓社會環境監測機構參與到環境監測服務中，同時，由政府負責規范管理，由“劃槳者”變為“掌舵者”，促進環境監測服務的有序開展。本文基于環境監測市場化特征，對環境監測市場化的實現進行路徑分析，按照手工監測、環境空氣自動監測、水質自動監測以及污染源（水、空氣）在線監測分類構建不同類型監測服務（包括污染源監測、環評監測、驗收監測等）的社會監測機構進行人工采樣、分析、報告時等監測活動時，應遵循的資質準入條件、付費參考標準，以及對受托方進行質量控制與績效認定的措施、辦法。

3.1社會環境監測機構準入條件

3.1.1機構資質

申請進行環境監測的社會環境監測機構應該是在中華人民共和國境內注冊、具有獨立法人資格，運營單位在所在省必須設有辦事機構，同時具備一定數額的注冊資金，有固定的辦公場所和實驗室，如從事手工監測的社會監測機構注冊資金應不少于100萬元，環境水質自動監測第三方運維機構公司的注冊資本不低于500萬元。

3.1.2技術資質

除固定的辦事機構和資金外，社會環境監測機構必須依法獲得環境監測機構資質證書，如獲得《中國合格評定國家認可委員會實驗室認可證書》（CNAS），及《資質認定計量認證證書》（CMA）[9-10]。在設備方面，社會環境監測機構必須達到要求的技術能力，從事環境水質、污染源在線監測的社會機構應有具備計量認證資質，或委托有計量認證的實驗室，滿足地表水站試劑配制、標樣考核、備件更換及比對分析技術要求。

3.1.3人員資質

從事運維的人員須具備大專以上學歷，具備相應的專業知識，熟悉相關監測工作設備的運行原理及儀器設備的操作使用、調試、維修和更換等技能，并參加由環保部門組織的上崗資格證書考核，取得資格證書才能參加環境監測相關工作。

3.1.4信用評價

運維單位在國內承擔過類似項目，且系統質量合格，運行狀態良好，服務水平優；近三年參加政府采購及經營活動沒有重大違法記錄；具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度；有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄。

3.2社會環境監測機構監管及績效認定方法

社會環境監測機構開展環境監測的過程中要開展對環境監測質量的監督管理及績效認定，以確保社會環境監測活動程序規范、公平競爭，促進環境監測市場的良性發展。

3.2.1機構內部績效考核機制

社會環境監測機構應制定規范的質量管理體系，負責日常質量管理，做到“日監控、周檢查、月對比”的質量管理制度。檢查內容包括儀器設備的檢查調校、易損件、耗材更換、試劑補充、管路清洗等；每日至少兩次開展實時監視數據，每周至少開展一次設備檢查維護，并有工作記錄備查。社會監測機構每年向省級環境管理部門遞交年度工作總結，內容應包含管理體系運行情況、承擔服務委托業務情況、參加能力驗證或實驗室比對情況、接受管理部門質量抽查情況等。

3.2.2環保部門等外部質量監管機制

為了保證社會環境監測機構的監測質量，督促其更好地履行職責，環境管理部門要開展嚴格的質量監管機制，對社會環境監測機構承擔委托業務的情況、技術能力、服務質量等進行考核。

（1）考核方式。對社會化監測機構采取信任監管和抽查監督相結合的模式進行監管，承擔方一旦簽訂服務合同，須按10%繳納質量保證金，完成后在半年內無質量問題的退還。監測部門實行三級考核：記錄考核、成本考核、績效考核。記錄考核，即環境監測部門通過核查運維公司子站巡檢記錄、設備維護記錄、預防性檢修記錄等情況，從巡檢出勤率、設備故障率、監測數據獲取率、預防性檢修完成率等方面考核運維公司工作完成情況。成本考核，即環境監測部門通過核查運維公司成本報表，核查資金與預算的符合情況，避免資金缺口的產生。績效考核，根據記錄考核和成本考核情況，結合現場儀器運行狀況的檢查、現場比對考核合格率、報表完成率等績效考核指標，綜合評判運維公司本年度運維工作是否稱職，環境監測部門是否批準其下一年度繼續開展運維工作等關鍵問題。

（2）考核頻次。監督方每周檢查運維單位周計劃，運維單位需向監督方陳述一周監測運行狀況和事件處理情況。每月檢查運維單位監測運行情況月報告，同時不定期進行現場跟蹤，并查閱運行記錄。檢查指標包括有效數據獲取率、質控樣核查合格率和實驗室比對合格率3大評判指標，通過對3大指標的評判考核運營商在考核周期內的系統運行有效性和數據準確性。

（3）考核標準。系統正常運行率達到90%；有效數據捕獲率達到90%，且每月不得少于27個有效日（兩個月不得少于25個有效日）；數據質控合格率達到90%以上（以采購方質控數據為準）；異常情況應答率95%。

3.2.3獎懲及退出機制

按照對社會監測機構進行質量監管的結果，對社會監測機構進行評估，每年將評估結果進行公布，評估等級可作為招標等評分條件或依據，同時依據評估等級設立嚴格的獎懲機制，優勝劣汰的獎懲及退出機制有利于社會監測機構監測質量的提高，通過競爭促進環境監測市場良性發展。

（1）獎勵機制。對于質量管理有序、數據上報及時、應急響應迅速、經費使用合理的社會監測機構，對單位和個人予以表彰。每年可由省級環境保護部門對在本省開展的環境監測的社會化運行的單位組織專項考核，并根據考核結果對社會化運行單位進行評比和表彰，排名前3名的單位在下一年度省內自動監控設施社會化運行招標中可予以加分獎勵。

（2）懲罰及退出機制。社會化監測機構如有下列行為之一或違反省級環保管理部門規定的，由省級管理部門依次給予書面警告、通報直至發布公告撤銷資格的處理：1）弄虛作假、監測結果失實的；2）違反國家保密規定的；3）違反合同約定的；4）不能按規定要求完成委托任務的；5）連續3次質量檢查活動未能通過的；6）違反國家法律、法規及其他相關規定的。對發現問題、考核通不過的社會化監測機構，責令其限期整改，整改仍不合格的，建議收回其環境監測資質證書，被收回環境污染治理設施運營資質證書的單位，3年內不得重新申請。

4　環境監測市場化運作風險防范制度構建

4.1完善法律體系，加強頂層設計，盡快發布指導性文件

為規范環境監測走向社會化和市場化，必須建立相關嚴密的規章制度與法律體系，規范環境監測體系的運轉。建議政府部門對此加強立法研究，盡快出臺新的管理辦法（條例），以法律形式確定監測領域市場準入條件，對設立環境監測資質行政許可制提出明確意見，明確社會監測機構可以從事的業務范圍，以及必須達到的資質要求；明確從機構到人員的雙準入制度，將環境監測市場準入落到實處。

4.2轉變各級環境監測站的職能

環境監測是一項技術性強、質量要求高的工作，真正走向市場，引入社會監測機構全面、深入地參與環境監測活動，必須由強有力的監督管理機構進行市場監督。各級環境監測站經過30多年的發展，在行業內具備了較高的監測水平和科研能力，積累了豐富的質量控制管理經驗，從技術角度有能力滿足環境監測市場監督管理的需要，而其社會公益性機構的屬性也適合擔當監管者的角色。目前已有部分地區的環境監測站進行了分包協作實驗室招標，建議以此為契機，將監測任務有選擇、有計劃、循序漸進地交由社會第三方監測機構完成，實現環境監測站由監測工作的具體執行者到監測領域技術監管者的職能轉變。

4.3加強對環境監測社會化監測機構的質量管理

（1）要求社會化監測機構參與實驗室間的比對和能力驗證。實驗室間的比對是實驗室技術能力確認、評價和提升的有效手段。可以要求社會化監測機構必須參加規定領域和規定項目的實驗室比對和能力驗證，促進社會監測機構質量管理，以不斷提升自身能力及我國環境監測行業實驗室的整體能力，保證監測數據具有代表性、準確性、精密性、可比性和完整性，從而更好地服務于國內的環境監測市場，為政府相關管理部門提供客觀公正的數據。

（2）跟蹤社會監測機構樣品分析的質控過程。在樣品送交實驗室分析的全過程中，質管部門可隨機跟蹤監控樣品分析結果的精密度和準確度。為達到質量保證要求，對社會監測實驗室內部進行質量控制；為了反映數據的精密度，質管部門對可行的項目進行平行樣分析；為了控制分析操作的準確度，質管部門可選取關鍵項目，進行加標回收實驗；同時采用空白實驗值測定、標準物質比對分析、分析方法比較實驗和質控圖的應用等控制技術。

（3）跟蹤社會監測機構的人員保障，建立社會環境監測人員從業信用制度。目前，在社會監測機構監測負荷上升、監測領域擴展、監測項目增多、監測人員數量有限的情況下，為了適應不斷發展的監測業務需求，監測人員不僅工作強度增加，而且要不斷學習理論知識，增加實踐經驗和提高技術水平。在教育培訓方面，需要督促社會監測機構在加強監測能力建設的同時，更要重視監測人才隊伍建設，重點對社會監測機構人才引進和再教育機制進行考核。同時，要加強監測從業人才的培養，在高校中設立相關專業，為社會監測機構輸送專業技術人才[11]。在信用約束方面，可對從業人員實行履歷登記，以利于環境管理部門及時掌握社會環境監測市場人員流動狀況，確保市場的良性發展。同時，要建立與個人從業信用掛鉤的信用登記制度，可以在很大程度上減少監測人員因各種外部因素而降低監測質量水平，或人為改變監測結果的概率。實施行業內從業信用痕跡登記制度，提高了人為影響環境監測結果和質量而可能付出的代價和成本，是一種行之有效的信用約束機制。

4.4構建社會化監測機構信息管理平臺

對于手工監測，要研究建立社會化監測機構信息管理平臺，從人員資質管理、機構資質管理以及機構從業流程管理等方面進行可視化管理。重點功能覆蓋監測機構的采樣前行程通報、采樣后樣品管理、監測后結果申報和報告上傳等。采樣前行程通報包括采樣時間、地點、采樣類別及預計樣品數量等；并獲得系統賦予的唯一識別編碼，該編碼一路跟隨樣品，從采樣前到出具監測報告都使用同一編碼，作為各項查詢與監管之用。環境管理部門可隨時知曉監測機構的監測計劃，從而可以隨機抽查其監測活動，并追溯監測活動過程，能較好避免監測機構未采樣或采樣不實而偽造監測報告。

對于自動和在線監測，要研究建立可視化運維平臺。通過建立可視化運維平臺，對各類設備實現實時監控，及時排查故障，從技術上保障系統平穩地運行。設備監控通過后臺運行監控作業獲取監控信息，并將監控結果通過網頁方式展示出來。

5　結語

環境監測是公共服務的一種，環境監測市場化是我國環境監測發展的必然趨勢，用市場機制來完善政府的公共服務，以降低公共服務成本，提高公共服務的質量和效率。我國當前面臨的環境監測市場化改革的實質即公共服務市場化改革，環境監測市場化能夠促進環境監測服務的供給者多元共存，打破壟斷，引入競爭機制，并具有主體多元性、服務競爭性、責任監督性的特征。本文通過環境監測市場化路徑分析及風險防范制度構建兩方面，對環境監測市場化在我國的開展提出了政策性建議，充分體現了環境監測市場化的特征和內涵。環境監測市場化的實現既要對環境監測主體作出具體規定，嚴格準入機制，同時要加強監督管理，促進環境監測市場化的良性發展。

參考文獻：

[1] 國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見（國發〔2014〕20號）[Z].

[2] 國務院辦公廳轉發中央編辦質檢總局關于整合檢驗監測認證機構實施意見的通知（國辦發〔2014〕8號）.

[3] 朱涵.關于我國環境監測的研究[J].資源節約與環保，2014（1）：96.

[4] 胥樹凡.環境監測應引入市場機制[Z].北京：國家環境保護總局，2001：343.

[5] 麻青青.政府職能轉變視角下我國公共服務市場化研究[D].濟南：山東師范大學，2014：8.

[6] 韓藝.西方公共服務市場化的啟示與反思[D].南昌：南昌大學，2005：1.

[7] 程祥國，韓藝.國際新公共管理浪潮與行政改革[M]. 北京：人民出版社，2005.

[8] E·S·薩瓦斯，周志忍，等，譯.民營化與公私部門的伙伴關系[M]. 北京：中國人民大學出版社，2002：124.

[9] 江蘇省環境保護廳.江蘇省社會環境監測機構環境監測業務能力認定管理辦法（試行[Z].2008.

[10] 四川省環境保護局.關于印發《四川省社會環境監測機構業務能力認定管理辦法》及評審技術要求的通知[Z].2009.

[11] 張梅芳.第三方監測機構的現狀與發展探討[J].現代工業經濟和信息化，2011 （10）：12.

On Market Reform of Environmental Monitoring under Perspective of Public Services

BAI Yu1, ZHANG Xiao-li2, YAN Jun3, HUANG Wei4, WANG Jing5, FENG Xue1

(1.China National Environmental Monitoring Centre, Beijing 100012;
2.Chinese Academy for Environmental Planning, MEP, Beijing 100012;
3.China Association of Environmental Protection Industry, Beijing 100037;
4.Beijng Zhong Huan Ge Yi Technology Consulting Co., Ltd, Beijing 100012;
5.Northern Airlines Ranger Station of State Forestry Administration, Heilongjiang 150027, China)

Abstract:Based on the terms of the actual situation faced by the government in purchasing services, the paper clarifies the authority and responsibility relationship between the government and the market in the field of environmental monitoring, and puts forward recommendations in accordance with the problems raised in the market development of environmental monitoring.

Keywords:environmental monitoring; marketization; market mechanism; supervision

中圖分類號：X830

文獻標志碼：A

文章編號：1006-5377（2016）03-0016-05