論環境管理戰略轉型對環保產業發展的影響

柴蔚舒，王 妍，李寶娟，王 政

（中國環境保護產業協會，北京 100037）

論環境管理戰略轉型對環保產業發展的影響

柴蔚舒，王 妍，李寶娟，王 政

（中國環境保護產業協會，北京 100037）

環保產業是為環境保護工作提供全面技術支撐的重要產業。在梳理近年來環境管理政策對環保產業發展的推動作用的基礎上，簡要分析了環境管理戰略轉型的內涵、面臨的挑戰等，指出了環境管理戰略轉型對環保產業發展可能產生的影響。

環保產業；環境管理；戰略轉型

在總量減排取得初步成果的同時，國家環境保護“十三五”規劃關注的焦點快速轉向環境質量改善與環境風險管控，國家環境管理進行戰略轉型，防治環境污染和維護生態平衡的任務更加艱巨，必將對作為支撐我國改善環境質量基礎的環保產業發展產生重要而深刻的影響。

1 近年來環境管理政策對環保產業發展的推動

1.1 “十一五”規劃及約束性指標的推動作用

《“十一五”環境保護規劃》是我國首次由國務院印發的國家環境保護五年規劃。該規劃首次將COD和SO2這兩項主要污染物控制指標作為約束性指標納入國民經濟和社會發展五年規劃。

“十一五”規劃以約束性總量控制指標為核心，突出政府職能，履行環保監管與污染防治職責，切實解決危害人民群眾健康和影響經濟社會可持續發展的突出環境問題，以十大重點工程為依托，開展環保基礎設施與能力建設，并以此帶動了環保產業的發展。

從“十五”到“十一五”，在政策的推動下，中國環保產業的潛在市場加速釋放，產業年均增速超過20%，部分領域達30%以上，遠高于GDP的增速。

1.2 “十二五”規劃對環境質量控制的推動作用

進入“十二五”時期，我國仍處于工業化和城市化快速發展階段，環境問題日趨復雜，資源環境約束強化。政府審時度勢，環境管理開始從污染物控制管理向環境質量管理階段轉變。國家密集出臺了《國家環境保護“十二五”規劃》《節能減排“十二五”規劃》等一系列重大環保規劃，覆蓋了污水處理、大氣治理、固廢處理處置以及環境服務等環保產業的重點領域，為環保產業的發展創造了巨大的市場空間。得利于環境管理為環保企業大發展和大改革提供的空間，環保產業范圍也由最初的局限于末端治理的產品制造業向全過程污染防控的環保產業延展，形成包括污染治理設備制造、環境分析監測儀器制造、環境友好型產品制造、節能技術裝備制造、污染治理服務、廢物處理和資源綜合利用、環保咨詢、生態修復，以及清潔生產、循環經濟、生態及有機產品生產等在內的龐大產業集群，生產經營活動廣泛分布于一次、二次和三次產業的眾多領域。環保產業正在努力向以環保裝備制造業為基礎，環境服務業為引領、上下游產業鏈整合發展的階段邁進。

總的看來，隨著近年我國環境管理力度的加大，以及環境保護和資源節約相關法律法規、標準、政策的驅動，從“十五”中后期到“十二五”期間，我國環境保護相關產業呈現快速發展態勢，產業總體規模顯著擴大，產業結構深刻調整，產業技術水平不斷提升。

當前，我國環境管理正經歷著從以污染防治為中心到以環境質量管理及環境風險管控為中心的戰略轉型。應該看到，我國環保產業在應對環境管理這一轉型變化所產生的需求之間存在一定的差距，主要表現在：1）大部分環保企業生產規模小、科研與技術缺乏、企業抗風險能力低、不具備較強的市場競爭力；2）產業及產品結構不合理，產業分布分散、集中度低、未形成規模效應；3）產業整體技術水平偏低，創新能力薄弱，同質化現象嚴重，供給尚處于基本滿足現階段排放控制要求的水平，在支持實現未來更高環保目標、實施更嚴排放控制要求方面，技術儲備和技術余量不足，支持能力亟待提高；4）環保資金投入不足，投資方式單一，投資主體不明確，未建立起社會化、多元、高效的產業投融資機制體系；5）市場機制較弱，市場需求被動且釋放不充分，缺乏統一、規范的行業管理，尚未形成企業公平競爭的市場環境。

2 環境管理戰略轉型要點簡析

2.1 環境管理戰略轉型的內涵

環境管理戰略轉型是包含管理地位、理念、思路、體制、機制、手段等轉變在內的一個內涵豐富的集合體。我國環境管理戰略轉型有兩個最重要的內涵：一是環境管理模式的變化，二是環境責權利的調整。

2.2 環境管理模式的轉變

環境管理模式轉變不是一個突變過程，而是循序漸進的變化，模式之間相互耦合，而不是孤立。在環境管理頂層設計之下，我國環境管理模式從作為主導地位的污染控制逐步演進到以質量控制為重點。

“十一五”時期，我國環境管理運用的污染控制模式主要是以污染物總量減排為中心，將總量減排目標層層分解落實并嚴格考核，環境保護工作取得了積極進展。“十一五”末期，我國開始更加關注重金屬污染和PM2.5，注重基于人體健康及環境健康的風險控制。“十二五”時期，以解決危害群眾健康和影響可持續發展的突出環境問題為重點，提出了深入推進總量減排、強化環境質量改善、防范環境風險和完善環境基本公共服務體系四大戰略任務。環境保護“十三五”規劃以環境質量改善為核心，實施質量和總量雙控。

2.3 環境責權利的調整

2.3.1 政府主體責任的落實

實現環境管理戰略轉型，政府是主要責任主體。政府率先履行保護環境的職責是環境保護制度建設、管理轉型的基本前提。環境產品具有的公共性、外部性、不可分割性等基本屬性，決定了保護環境尤其是環境基本公共服務提供的責任主體是政府。

（1）加強政府環境監管責任

政府環境監管責任是加強環境保護、實現環境管理戰略轉型的重要環節。2015年1月1日正式實施的《環境保護法》明確將政府環境責任納入政府官員的政績考核體系，對加強以保護和改善環境質量為目標導向的環境管理提出了全面、具有強大約束力的制度性保障措施。從中央及地方的事權劃分上看，中央政府做好頂層制度框架設計，加強環境保護的國家統籌和國家意志，解決跨區域環境基本公共服務水平差異問題，通過規劃、計劃等做好薄弱領域與環節的引導，做好宏觀調控；地方政府重點解決環境產品的公共屬性，承擔地方環境質量改善的主體責任，保障地區環境安全。

（2）轉變政府職能，充分發揮市場配置資源的作用

在中央、地方政府充分履責的前提下，通過頂層制度設計，剝離環境產品的公共屬性部分，充分發揮市場機制調節作用，最終實現靠政府“看得見的手”規范，市場“看不見的手”調控的環境良好治理。未來，環境管理轉型將對能夠由市場進行配置的環境資源進行市場化改革，借助市場供求力量來推動環境資源的有效配置和污染的低成本治理。

2.3.2 企業環境責任的落實

環境管理戰略轉型從客觀上要求落實企業環境責任，將企業生產經營活動對環境的影響，限制在環境質量要求和污染物排放標準要求的范圍內。這一轉型過程中形成的法規、標準和政策等規范，將企業環境責任由虛變實。新《環境保護法》對企業環境責任做出了明確的規定，要求企業防止、減少環境污染和生態破壞，對破壞造成的損害依法承擔責任。《環境保護法》和環境保護部等部門配套出臺的一系列規章，從規劃、建設立項、三同時、行為監管、違法處罰等方面做出了細致的規定，從而降低環境違法行為逃避監管的幾率，提高了環境違法成本。

2.3.3 公眾環境權益的保護

公眾是環境保護的直接受益者。長期以來，公眾在環境管理中的缺位現象沒有得到根本改觀。由于公眾環境權益的保護存在主體不明確、立案難、舉證難、審判難、執行難的問題，環境保護的公眾參與一直進展緩慢。新《環境保護法》出臺后，其中關于責權利和環境公益訴訟的規定，使得公眾環境權益受到侵害后進行實質性法律追溯得到了保障。

2.4 環境管理戰略轉型面臨的挑戰

環境管理戰略轉型面臨的挑戰，主要來自以下方面：

（1）經濟社會發展的制約

當前，我國經濟發展進入一個關鍵時期。國際政治經濟形勢錯綜復雜，但我國仍處于大有可為的戰略機遇期，發展仍是當前主要任務。國內經濟正處于增長速度的換檔期、結構調整的陣痛期和前期經濟刺激政策的消化期，三期疊加。由于環境承載能力已經達到或接近上限，人民群眾改善生態環境的呼聲前所未有地高漲。我們正處于一個經濟社會必須不斷向前發展、各種阻力和困難還很大、日益嚴峻的環境問題必須加快解決的復雜大環境中，環境保護面臨既要順應人民群眾的要求，解決多年積累并仍在惡化的環境問題，又要充當經濟結構調整、淘汰落后產能的重要杠桿的嚴峻挑戰。

（2）體制機制的束縛

目前環境管理體制的特點是條塊分割。橫向看，環境保護的職能分散在發展改革、環境保護、科技、工業、建設、交通、農業、國土、水利、林業等多個部門，其他的諸如財政、質監等部門也與環境保護工作有重要關系，政策協調難度大。縱向看，地方環境保護由各級政府負責，基層環保局的人事權和財務權都在地方政府手上，而上級環保部門對地方環保部門主要是業務指導的關系。因此，基層環保部門開展工作特別困難，環境管理效率也相對較低。環境管理戰略轉型，需要更加靈活、高效的管理機制來支撐，需要將多種環境保護目標納入整個社會經濟發展計劃并真正落實，這對目前的體制機制將會是很大的挑戰。

（3）環保科學技術發展水平與環保快速提標不匹配

總體來說，我國環境保護科學技術的發展受到集中爆發的現實環境問題擠壓，這既是后發優勢也是重大挑戰。我國在應用性研究中較被動，技術升級要求的節奏非常快且難以把握，對未來環境保護工作的需求預告和技術儲備不足，環保企業出于經濟理性不得不放棄耗時耗力的自主研發，轉向“省時省力”的技術引進，并且每一項技術的盈利期短暫而難以支撐更高水平的自主研發，環保產業對政策呈現明顯的短期響應特征，國內環保企業在技術儲備上沒有“戰略縱深”，一再成為環保快速提標的“受害者”。

（4）吸引社會資本參與環境保護的渠道和能力仍然太低

環保產業的盈利水平偏低，與其所承擔的風險和承載的社會職能不成比例。政府購買環境服務、第三方治理等產業服務模式仍不成熟。環保企業的收益載體不明確，定價機制不完善，外部成本內部化之路還很漫長。環境金融的創新和實踐與環境保護工作的要求相比仍然單薄。這些都使社會資本在環境保護工作中的參與度大大降低。

3 環境管理戰略轉型對環保產業發展的影響

3.1 對環保產業技術水平提出了更高的要求

與單純的污染源控制相比，環境質量的改善是一個系統工程，涉及方方面面的技術和手段。加快環境管理戰略轉型對環保科技提出了更高、更急、更全面的要求。更高的要求，即科技含量要高，面對影響環境質量改善的諸多復雜問題，對尚未納入國家排放控制體系的特殊污染物研發控制技術，要攻克關鍵技術難關做好技術儲備；更急的要求，即環境形勢十分嚴峻，迫切需要加快科技攻關和科技成果的應用；更全面的要求，即環保產業需全方位探索建立健全環境監測、評價、治理、預警和應對技術支撐系統，夯實環境質量管理的技術裝備基礎。

3.2 環保產業的技術進步將比以往更多地依靠自主研發

隨著我國工業化快速發展，環保產業技術水平與發達國家之間的差距日益縮小，引進技術在國內市場上的競爭力優勢也日益縮小。此外，由于我國擁有世界最全面的工業門類，在工業化進程中遇到的環境問題種類也是最多的，大量環境問題都不可能依靠國外技術解決。同時，由于我國單位國土面積的能源資源消耗量、污染物排放量、承載人口數量都遠遠超過其他發達國家，從而使得我國在面臨同樣環境問題時，也表現出與發達國家不同的特征，環境問題治理的思路、路徑和要求也會不同。這都要求我國環保產業比以往任何一個時期都更重視技術的自主研發。

3.3 “兩化深度融合”和“互聯網+”將在環保產業中得到廣泛體現

環境質量管理、環境治理的區域協同等都對環境管理的精細化、信息化、網絡化提出了更高的要求，在客觀上要求環保產業加快與信息化的深度融合，充分運用互聯網思維在基礎能力、基本接口方面為環境管理的精細化、信息化、網絡化提供支撐。

3.4 為更多的產業細分行業帶來重大的發展機遇

在我國環境承載力已經達到極限的情況下，以環境質量改善為導向，以群眾主觀感受為重要評價標準的環境管理工作必然要將更多的污染物種類、更多的污染行業，更多與資源、能源、環境有關的社會經濟活動納入重點治理范圍，并進一步提高相關標準，監督管理方式更加精細化、智能化，從而為環保產業更多細分行業帶來重大的發展機遇。

3.5 政府采購環境服務的市場將快速啟動

政府采購的環境服務包括咨詢服務、治理工程服務、相關設施的運營服務和涵蓋上述內容的綜合環境服務。但相關評價標準的缺失、收益載體的不明確、收益載體定價機制中外部成本內部化難的困擾等，都可能影響社會資本投入環境基本公共服務領域的積極性和有效性。

3.6 環保產業的重心將由傳統的污染治理快速向外圍延伸

單純末端治理的模式將被由節能、清潔生產、資源循環利用和末端治理構成的完整環保產業鏈所替代，環保產業與節能產業一體化發展的趨勢日益明顯。環境友好產品市場將進一步擴大，環境與健康產業有望得到快速發展。

3.7 環保企業與污染企業之間的關系將深度調整

從短期看，第三方治理將得到廣泛應用。但從長期看，由于環境保護成為重要的產業結構調整手段，各行各業在前所未有的產能調整中的競爭日趨白熱化，環保技術對污染行業的改造將深入骨髓。工程建設中的業主方與設計施工方、污染治理的委托方與受托方這樣一種簡單的合同服務關系可能發生調整以適應上述變化。環保企業向污染企業生產工藝環節尋求收益的模式正在探索。

3.8 環保產業的服務模式將呈現綜合化的趨勢

更多的環保企業將更愿意提供一站式的環境服務產品，即從頂層設計到方案設計，再到中期的設備采購、工程建設總包，以及后期的運營環節都包括在內的解決方案。

[1]國務院.“十二五”節能環保產業發展規劃[R].2012.

[2]國務院.“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃[R].2012.

[3]徐波.中國環境產業發展模式研究[M].北京：科學出版社，2010.

Impact of Strategic Transformation of Environmental Management on Development of Environmental Protection Industry

CHAI Wei-shu, WANG Yan, LI Bao-juan, WANG Zheng
(China Association of Environmental Protection Industry, Beijing 100037, China)

Based on the analysis of the promotion of environmental management policy on the development of environmental protection industry in recent years, the paper briefly analyzes the connotation of the strategic transformation of environmental management and challenge faced with; points out the possible impact of the strategic transformation of environmental management on the development of environmental protection industry.

environmental protection industry; environmental management; strategic transformation

X324

：A

：1006-5377（2016）04-0013-04